城鎮(zhèn)化背景下的土地流轉(zhuǎn)
——以南海模式為例

程 宇

(珠海城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院公共管理系，廣東珠海519000)

維持中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)和農(nóng)村基本秩序穩(wěn)定，土地制度的改革是關(guān)鍵。尤其在目前土地資源緊缺、土地增值收益日漸攀升的背景下，如何有效合理地促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，成為各地政府尤為關(guān)注的重要問(wèn)題之一。在十八屆三中全會(huì)上，中共中央也明確提出，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。為此，農(nóng)村集體土地如何流轉(zhuǎn)，如何發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，就顯得尤為重要。

一、城鎮(zhèn)化:土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力

土地流轉(zhuǎn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平之后必然會(huì)出現(xiàn)的現(xiàn)象。改革開放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和對(duì)土地的需求成為推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要?jiǎng)恿Α?0世紀(jì)90年代起，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化率不斷提高，農(nóng)業(yè)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的比重下降，工業(yè)和服務(wù)業(yè)所占比重越來(lái)越高，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)不斷增加，土地對(duì)農(nóng)民的重要性不斷降低。隨之而來(lái)的就是，農(nóng)民放棄農(nóng)業(yè)勞動(dòng)轉(zhuǎn)向非農(nóng)領(lǐng)域，閑置土地越來(lái)越多。獲取更多的收益成為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的重要?jiǎng)恿Α?/p>

與此同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的不斷增長(zhǎng)，各級(jí)城市的規(guī)模不斷擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的建設(shè)用地需求量也在與日俱增，城市建設(shè)用地的供求矛盾越來(lái)越突出。在城市建設(shè)用地指標(biāo)緊張、國(guó)有土地緊缺的情況下，農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)就成為解決城鎮(zhèn)化用地需求和支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑。在此背景下，國(guó)家相繼出臺(tái)了推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策，在國(guó)家相關(guān)政策的框架內(nèi)，各地進(jìn)行了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的探索。在成都以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)為契機(jī)試點(diǎn)以“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤”的方式實(shí)施土地流轉(zhuǎn)之后，重慶的“地票模式”、天津市的“宅基地?fù)Q房”、佛山市南海區(qū)的“土地股份合作制”等土地流轉(zhuǎn)模式也相繼出現(xiàn)。本文以佛山市南海區(qū)的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)模式為典型案例，分析該模式興起的背景、實(shí)踐情況以及實(shí)施效果，以期有所啟示與借鑒。

二、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的探索:南海實(shí)踐

所謂農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)村土地承包戶依法對(duì)其所承包土地的使用權(quán)通過(guò)轉(zhuǎn)讓租賃、入股等形式進(jìn)行處置，獲得收益的行為。在我國(guó)法律法規(guī)中，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定早有體現(xiàn)。根據(jù)《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定:“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！彪m然法律對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)做了相應(yīng)的規(guī)定，但在長(zhǎng)期實(shí)踐中，由于各方面的原因，土地流轉(zhuǎn)并不順暢。

作為改革開放的前沿陣地，南海農(nóng)村的工業(yè)化與城市化發(fā)展進(jìn)程得到了快速發(fā)展，對(duì)土地的需求空前火爆。從20世紀(jì)90年代初開始，南海就已經(jīng)出現(xiàn)村集體將土地出租給他人創(chuàng)辦企業(yè)這種早期土地流轉(zhuǎn)形式。再加上毗鄰香港澳門，養(yǎng)殖水產(chǎn)品的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)產(chǎn)品的收益，從事非農(nóng)領(lǐng)域機(jī)會(huì)多，獲得的回報(bào)也更大，大多數(shù)農(nóng)民不再依賴土地為生，放棄土地的耕種紛紛轉(zhuǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè)。與此同時(shí)，南海政府為了推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還提出了“六個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)”(1)的戰(zhàn)略，這對(duì)土地的需求提出了更多的要求。為此，南海從1992年開始，以土地折價(jià)入股的方式，成立了土地股份合作社，由村集體將分包給每家每戶的土地收回來(lái)，統(tǒng)一發(fā)包給承租方，將獲取的土地收益再按相應(yīng)的股份分給農(nóng)民。這是早期粗放式的土地流轉(zhuǎn)方式。

隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，土地資源越來(lái)越緊張。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，“經(jīng)過(guò)改革開放以來(lái)30多年的發(fā)展，南海的土地開發(fā)強(qiáng)度已近50%，存量國(guó)有建設(shè)用地已不足以支撐南海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求。與此同時(shí)，在南海建設(shè)用地中，約有71%的土地為集體就建設(shè)用地”［1］。在此形勢(shì)下，破解農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的難題就成為南海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵。從20世紀(jì)90年代開始，經(jīng)過(guò)20多年的不斷探索，南海在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題上積累了不少的經(jīng)驗(yàn)，并走出了一條獨(dú)特的道路，學(xué)界稱之為“南海模式”。

(一)集體土地使用權(quán)入股，成立土地股份合作社

1993年廣東省南海市鑒于當(dāng)?shù)?4%的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)，為了推進(jìn)土地資源的有效利用，在全市全面推行以實(shí)行土地股份制為主要內(nèi)容的農(nóng)村股份合作制的改革，將130億元的土地、財(cái)產(chǎn)以股份形式配置給76.6%的農(nóng)民［2］。1992年，羅村鎮(zhèn)下柏行政村把股份合作制引入到農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)體制，首先推行農(nóng)村土地股份合作制的試點(diǎn)。實(shí)行股份合作制時(shí)，把已經(jīng)分包到戶的土地和集體組織的其他財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一集中到行政村的農(nóng)業(yè)發(fā)展股份有限公司。1993年開始，南海區(qū)全面推廣農(nóng)村股份合作制改革，村民以土地入股，將集體財(cái)產(chǎn)及土地折成股份，按股份獲得經(jīng)營(yíng)收益。這樣就將農(nóng)民的土地承包權(quán)改為配置股權(quán)。

在這種土地流轉(zhuǎn)模式下，村集體一般將其所屬的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，開發(fā)成村集體所有的工業(yè)園區(qū)和建造成工商物業(yè)，然后對(duì)外招商引資，出租或轉(zhuǎn)讓土地或物業(yè)使用權(quán)，從此取得收益。具體形式一般有這樣幾種:1.村集體將本村的土地自行開發(fā)，建造成廠房或鋪面等物業(yè)，自行經(jīng)營(yíng)獲取收益;2.村集體將本村的土地自行開發(fā)，建造成廠房或鋪面等物業(yè)，將其出租或轉(zhuǎn)讓給其他投資者，村集體收取物業(yè)租金;3.村集體直接將土地長(zhǎng)期出租給承租人，承租人再將土地進(jìn)行開發(fā)，建造廠房或鋪面等物業(yè)，村集體獲得土地租金。4.在以農(nóng)業(yè)為主的村集體，將土地直接出租給承租人進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，村集體獲得土地租金，但租金相對(duì)較低。

(二)土地流轉(zhuǎn)中介:搭建農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺(tái)

快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)了南海農(nóng)村集體資產(chǎn)的迅速增長(zhǎng)。截至2011年6月，全區(qū)下轄224個(gè)村(居)的村組兩級(jí)集體資產(chǎn)總額達(dá)500多億元，在管農(nóng)村承包合同達(dá)7.5萬(wàn)宗，總標(biāo)的金額達(dá)422億元。近幾年來(lái)，南海農(nóng)村集體資產(chǎn)更是增長(zhǎng)迅速，其發(fā)展呈現(xiàn)兩大特點(diǎn):一是資金流動(dòng)量大。2008年，村組兩級(jí)流動(dòng)資金總額超42億元，集體各項(xiàng)支出超30億元，個(gè)別集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的村每天資金流動(dòng)量超50萬(wàn)元。二是在管合同多。目前，全區(qū)農(nóng)村在管合同為7萬(wàn)多宗，總標(biāo)的金額達(dá)298億元。因此，保證這么龐大的集體資產(chǎn)管理和交易得到有效的監(jiān)督就顯得更加迫在眉睫。

農(nóng)村集體資產(chǎn)不僅包括經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，還包括資源性資產(chǎn)，集體土地就是其中之一。首先，健全組織機(jī)構(gòu)。在區(qū)、各鎮(zhèn)(街)成立農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易平臺(tái)創(chuàng)建工作領(lǐng)導(dǎo)小組;以鎮(zhèn)(街)為單位成立農(nóng)村集體資產(chǎn)管理協(xié)會(huì)。協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)制訂農(nóng)村集體“三資”管理行業(yè)自律守則，主管農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易平臺(tái)的日常工作，監(jiān)督各會(huì)員執(zhí)行農(nóng)村集體“三資”管理制度的情況并及時(shí)向鎮(zhèn)政府(街道辦)及有關(guān)部門反映。在各鎮(zhèn)(街)、村(居)兩級(jí)設(shè)立農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易中心。交易中心作為農(nóng)村集體資產(chǎn)管理協(xié)會(huì)的日常辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易的具體工作。鎮(zhèn)級(jí)交易中心由鎮(zhèn)政府(街道辦)相關(guān)部門人員負(fù)責(zé)具體工作;村級(jí)交易中心由各村委會(huì)負(fù)責(zé)具體工作。各鎮(zhèn)(街)根據(jù)自身實(shí)際制定進(jìn)入鎮(zhèn)級(jí)交易中心的資產(chǎn)交易標(biāo)的額度，凡達(dá)到標(biāo)的額度的必須在鎮(zhèn)(街)交易中心交易，未達(dá)到標(biāo)的額度的必須在村級(jí)交易中心交易。其次，完善制度建設(shè)，制定交易規(guī)則。根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》，建立“交易中心”一系列配套制度，主要包括《農(nóng)村集體資產(chǎn)交易實(shí)施意見》、《農(nóng)村集體資產(chǎn)交易管理辦法(試行)》、《資產(chǎn)交易工作程序》、《交易方的權(quán)利和義務(wù)》、《交易會(huì)場(chǎng)紀(jì)律》、《執(zhí)行交易管理規(guī)定過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度》、《資產(chǎn)交易中心職責(zé)》等，從制度上保證其運(yùn)作的公開、公正、透明、有序。再有就是明確交易范圍。凡涉及鎮(zhèn)村兩級(jí)組織大宗轉(zhuǎn)自物品采購(gòu)、集體資產(chǎn)拍賣、山林權(quán)屬轉(zhuǎn)讓、茶果山承包、土地流轉(zhuǎn)、工程建設(shè)發(fā)包等均需進(jìn)入交易中心公開交易。一般情況下，凡大宗物品采購(gòu)在2000元以上、資產(chǎn)交易標(biāo)的在3萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下各類工程項(xiàng)目、山林權(quán)屬轉(zhuǎn)讓標(biāo)的在2000元以上、茶果山場(chǎng)承包費(fèi)2000元以上、土地流轉(zhuǎn)標(biāo)的2000元以上等交易項(xiàng)目，都必須在交易領(lǐng)導(dǎo)小組的指導(dǎo)下，在“交易中心”主持下公開進(jìn)行交易。工程建設(shè)標(biāo)的3萬(wàn)元以下等各類項(xiàng)目，由各村按照相關(guān)規(guī)定辦理。最后，實(shí)施農(nóng)村集體資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)管理。各鎮(zhèn)街應(yīng)該根據(jù)所掌握的情況建立農(nóng)村集體資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，錄入包括經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)在內(nèi)的農(nóng)村集體資產(chǎn)情況，同時(shí)在系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置合同到期提前警示的功能。同時(shí)，對(duì)所有屬于集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)(包括經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn))，達(dá)到規(guī)定數(shù)額的集體資產(chǎn)必須進(jìn)入管理交易平臺(tái)進(jìn)行管理交易;未達(dá)到規(guī)定數(shù)額的集體資產(chǎn)由其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織暫時(shí)自行組織交易，但必須接受鎮(zhèn)(街道)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易中心的指導(dǎo)和監(jiān)督。地塊的詳細(xì)信息在各鎮(zhèn)(街)公眾信息網(wǎng)、南海區(qū)產(chǎn)權(quán)交易中心、南海區(qū)公有資產(chǎn)出讓出租信息中心三個(gè)網(wǎng)站(簡(jiǎn)稱“三網(wǎng)”)上同時(shí)發(fā)布。鎮(zhèn)(街道)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易中心信息公告欄和各村村務(wù)公布欄要根據(jù)農(nóng)村集體資產(chǎn)交易信息發(fā)布需要設(shè)立或完善。實(shí)現(xiàn)區(qū)、鎮(zhèn)(街道)、村三級(jí)資源共享。

(三)建立集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系

南海區(qū)擬定了《南海區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押試行辦法》和《佛山市南海區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租管理辦法》(南府【2011】308號(hào))的補(bǔ)充意見，將出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等流轉(zhuǎn)方式規(guī)范得更為具體和可操作。并于2013年公布了“南海區(qū)集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)”(見表1)，使得土地流轉(zhuǎn)今后有價(jià)可依，逐步實(shí)現(xiàn)“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等入市，逐步實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地‘同地、同價(jià)、同權(quán)、同責(zé)’”。

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)包括一級(jí)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和二級(jí)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。不僅包括出讓、出租，還包括轉(zhuǎn)讓、抵押，目前，南海區(qū)一級(jí)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)比較活躍，但也是以出租的形式占較大比重，轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)還有待進(jìn)一步培育。

表1:南海區(qū)各用途集體建設(shè)用地級(jí)別地面基準(zhǔn)地價(jià)表［3］

三、南海農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐存在的問(wèn)題

雖然經(jīng)過(guò)20多年的實(shí)踐探索，在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題上，南海已經(jīng)積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，并形成了一套成熟的做法，但其也面臨著一些問(wèn)題。

(一)土地流轉(zhuǎn)法律細(xì)則未出臺(tái)，難以形成后續(xù)保障，地方規(guī)定與國(guó)家法律法規(guī)存在沖突。

雖然廣東省、佛山市和南海區(qū)都相繼出臺(tái)了土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)文件，如2003年，廣東省政府發(fā)布了《關(guān)于試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的通知》。以行政條例的方式，承認(rèn)了農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的合法性，并將農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”，作為建立和完善統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的重要目標(biāo)。2004年，佛山市政府根據(jù)廣東省《通知》的精神，推出了《佛山市試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施辦法》。該辦法明確了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的四種形式，即出讓、租賃、轉(zhuǎn)讓和抵押，及其交易方式和規(guī)則(2)。之后，2005年，廣東省出臺(tái)了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，進(jìn)一步對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為作出了規(guī)范。至此，南海的農(nóng)村集體建設(shè)用地入市行為獲得了法律上支持。農(nóng)村集體建設(shè)用地可以入市，與國(guó)有用地享受“同等待遇”，同地同價(jià)同權(quán)，可出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。但這些規(guī)定只是地方性的文件，并沒有上升為全國(guó)性的法律法規(guī)，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的矛盾與糾紛，處理起來(lái)缺乏明確的法律依據(jù)。如南海區(qū)大部分已流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地?zé)o法辦理產(chǎn)權(quán)登記，難以獲得物權(quán)法律保護(hù);土地流轉(zhuǎn)雙方(或三方)的權(quán)利、義務(wù)怎么明確，其利益補(bǔ)償關(guān)系如何協(xié)調(diào)，轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓價(jià)格根據(jù)什么確定，都存在較大的隨意性;土地流轉(zhuǎn)合同的鑒證、仲裁主體不明，這些都不便于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范運(yùn)作。

(二)農(nóng)村土地交易中心運(yùn)行機(jī)制還未健全，各方利益未做到公平權(quán)衡。

十八屆三中全會(huì)提出，要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。土地流轉(zhuǎn)價(jià)格反映的是市場(chǎng)供求關(guān)系的變化，但由于缺乏土地評(píng)估機(jī)構(gòu)、土地融資服務(wù)機(jī)構(gòu)、土地保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)等流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，土地流轉(zhuǎn)價(jià)值難以衡量，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無(wú)法開展定級(jí)估價(jià)工作，從而使得集體土地缺乏科學(xué)合理的價(jià)格形成機(jī)制，難以為交易各方提供充分的價(jià)格信息，因此土地價(jià)格的形成和確定具有很大主觀性和任意性。

(三)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)能并未完全實(shí)現(xiàn)，還無(wú)法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、抵押等。

由于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定還僅限于地方性的法律法規(guī)，并未上升為全國(guó)性的法律文件，缺乏上位法的支持，再加上集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度不完善，銀行等金融機(jī)構(gòu)一般不愿辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押，土地使用者很難靠集體建設(shè)用地本身獲得融資。這使得土地流轉(zhuǎn)受到很大的限制，同樣的土地，一個(gè)是國(guó)有，一個(gè)是集體，土地的價(jià)格因此而相差很大。再有，集體土地的流轉(zhuǎn)，土地出讓金或相關(guān)的土地稅費(fèi)如何收取，這在現(xiàn)有的稅費(fèi)政策中并不明確。除此之外，像在南海這樣的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，村集體還是以收取“土地租金”為主，將土地出租給投資者，村集體收取相應(yīng)的租金，投資者將土地進(jìn)行開發(fā)，建造工業(yè)廠房或鋪面等經(jīng)營(yíng)性物業(yè)，這就涉及到地面上的物業(yè)是否能像國(guó)有土地上的物業(yè)一樣分割辦證，進(jìn)而影響到投資者持有這些物業(yè)是否能進(jìn)行抵押融資等問(wèn)題，這些問(wèn)題得不到解決，集體土地流轉(zhuǎn)也將會(huì)受到很大的阻礙。

四、南海農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn):經(jīng)驗(yàn)與啟示

南海模式是在城鎮(zhèn)化背景下各地方政府為突破土地制約瓶頸而進(jìn)行的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新中的一種，并非在任何一個(gè)地方都能適用。盡管如此，但還是能為目前各地正如火如荼進(jìn)行著的土地流轉(zhuǎn)提供一些有益的經(jīng)驗(yàn)與啟示。

(一)以國(guó)家政策為指導(dǎo)，以法律為保障，為土地流轉(zhuǎn)提供制度依據(jù)。

在土地流轉(zhuǎn)中，必須以《憲法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》以及《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》等一系列法律法規(guī)為重要依據(jù)，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的法律保障。不管何種形式的土地流轉(zhuǎn)，都要堅(jiān)持以家庭承包經(jīng)營(yíng)制度為前提，以農(nóng)民依法、自愿、有償轉(zhuǎn)讓為原則。同時(shí)，還要建立土地流轉(zhuǎn)的法律保障體系，如農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)(出租、出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押等)相關(guān)規(guī)定，明確界定農(nóng)民作為土地流轉(zhuǎn)的主體地位，保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利，把轉(zhuǎn)讓、出租、入股和抵押的權(quán)利賦予農(nóng)民。只有這樣才能確立穩(wěn)定的土地關(guān)系，使土地流轉(zhuǎn)按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求運(yùn)作。

(二)完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制，規(guī)范交易等市場(chǎng)行為。

目前，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，我國(guó)農(nóng)村的土地已經(jīng)在事實(shí)上形成了“三權(quán)分離”的局面，即土地歸社區(qū)“集體”所有(所有權(quán))，農(nóng)民按戶承包(承包權(quán))，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)(經(jīng)營(yíng)權(quán))。顯然，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是由承包權(quán)派生出來(lái)的，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)的分割是在農(nóng)民將承包期內(nèi)的土地使用權(quán)限讓渡給他人時(shí)發(fā)生的。因此，為了確保在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不變的前提下，保證農(nóng)民對(duì)土地?fù)碛虚L(zhǎng)期甚至永久的承包權(quán)，必須明確土地承包權(quán)的物權(quán)屬性，完善的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，高效合理地配置土地資源。為此，應(yīng)當(dāng)建立有形的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)或土地產(chǎn)權(quán)交易中心，為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)提供相應(yīng)的平臺(tái)。其次，充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，盡量減少政府干預(yù)，使土地流轉(zhuǎn)價(jià)格能充分反映土地的供需關(guān)系，引導(dǎo)農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)。

(三)培育土地流轉(zhuǎn)中介組織，提供農(nóng)地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的交易信息。

目前，土地流轉(zhuǎn)存在障礙的原因之一還在于農(nóng)地市場(chǎng)供需雙方的信息不暢。因此，土地流轉(zhuǎn)供求信息的高效與準(zhǔn)確提供對(duì)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)意義十分重大。各地應(yīng)盡早建立農(nóng)用地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)，由有關(guān)政府行政主管部門或市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)通過(guò)建立信息服務(wù)平臺(tái)及時(shí)匯集和發(fā)布流轉(zhuǎn)土地的供需有關(guān)信息，可以利用中介組織等專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地價(jià)值評(píng)估和提供法律指導(dǎo)服務(wù)等［4］。幫助農(nóng)民對(duì)流轉(zhuǎn)收益、風(fēng)險(xiǎn)做出正確的判斷，以減少因盲目流轉(zhuǎn)而受到的損失。

注釋:

(1)六個(gè)輪子:鎮(zhèn)、公社、村、生產(chǎn)隊(duì)、個(gè)體、聯(lián)合體企業(yè)。

(2)該辦法具體規(guī)定了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍和流轉(zhuǎn)程序，也明確地規(guī)定了“農(nóng)村集體住宅用地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)。通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地不得用于住宅建設(shè)?！?/p>

［1］黃艷姿，伍新宇，郭春楊.佛山南海從土地破題深化改革，將集體經(jīng)濟(jì)推向市場(chǎng)［N］.南方日?qǐng)?bào)，2014－01－09.

［2］劉季蕓.南海市土地股份合作制促進(jìn)了土地資本化［M］//甘藏春.農(nóng)村集體土地股份合作制:理論與實(shí)踐.北京:中國(guó)大地出版社，2000.

［3］南海區(qū)國(guó)土城建和水務(wù)局.佛山市南海區(qū)人民政府關(guān)于公布實(shí)施南海區(qū)集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)的通知［EB/OL］.http://www.nanhai.gov.cn/cms/html/8810/2013/20130829112912542461252/20130829112912542461252_1.html.

［4］齊宜光.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn):困境及對(duì)策分析［J］.沈陽(yáng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，(12):116 －117.