財(cái)政管理視角下中等職業(yè)教育投入機(jī)制的優(yōu)化

付 錚

（河南牧業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 鄭州450008）

中等職業(yè)教育承擔(dān)著實(shí)用型技能人才的培養(yǎng)任務(wù)，是各個(gè)教育階段中與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)合最為緊密的部分。由于中等職業(yè)教育自身的特殊性，其財(cái)政保障機(jī)制也與其他教育階段有所不同?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2012年）》規(guī)定，中等職業(yè)教育“實(shí)行政府、行業(yè)、企業(yè)及其他社會(huì)力量依法籌集經(jīng)費(fèi)的機(jī)制”。“中等職業(yè)學(xué)校為了自身的發(fā)展，對(duì)政府的教育財(cái)政投入有強(qiáng)大經(jīng)費(fèi)需求”［1］。在中等職業(yè)教育投入上，政府應(yīng)有效發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)、帶動(dòng)作用，吸進(jìn)行業(yè)、企業(yè)和其他社會(huì)力量共同投入職業(yè)教育，建立中等職業(yè)教育的多渠道投入機(jī)制。

一、現(xiàn)行財(cái)政投入機(jī)制存在的主要問題

我國教育經(jīng)費(fèi)的來源劃分為兩大類：一是財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，二是非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)。財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)在總經(jīng)費(fèi)中所占比例反映出我國教育系統(tǒng)對(duì)政府財(cái)源的依賴程度，在一定程度上也反映了我國政府在教育經(jīng)費(fèi)投入中的角色和責(zé)任［2］。

中等職業(yè)教育的財(cái)政資金主要包括人員經(jīng)費(fèi)支出、公用經(jīng)費(fèi)支出和項(xiàng)目支出。按照預(yù)算核定辦法，我國現(xiàn)行中等職業(yè)教育財(cái)政投入機(jī)制主要有兩大類：一是參照同級(jí)全供事業(yè)單位核定預(yù)算撥款。二是根據(jù)在校生人數(shù)實(shí)行生均財(cái)政撥款。

第一類財(cái)政保障方式已不適應(yīng)現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展需要，各省份也在逐步淘汰，并逐步建立具有激勵(lì)機(jī)制的財(cái)政保障方式。第二類財(cái)政保障方式雖然有效實(shí)現(xiàn)了財(cái)政保障水平與辦學(xué)效益的掛鉤，但仍存在以下不足。

財(cái)政撥款額度核定的基礎(chǔ)不準(zhǔn)確且時(shí)效性差。與義務(wù)教育、高等教育等其他教育階段不同，中等職業(yè)教育門檻較低，招生和教學(xué)方式靈活且多樣化，在校生流動(dòng)性較大，中等職業(yè)學(xué)校除了正常的秋季招生外，春季學(xué)期仍有一次大規(guī)模招生，全年學(xué)生學(xué)籍注冊(cè)有十月份、十二月份和次年四月份，正常教學(xué)期內(nèi)，也存在新生入學(xué)和學(xué)生退學(xué)流失等情況。因此，中等職業(yè)學(xué)校的在校生是一個(gè)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，以上一年度秋季學(xué)期為節(jié)點(diǎn)的教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)難以準(zhǔn)確反映學(xué)校的在校生規(guī)模，進(jìn)而影響到財(cái)政撥款額度核定的準(zhǔn)確性。更為重要的是，以在校生人數(shù)為核心的生均財(cái)政撥款方式，直接刺激了學(xué)校脫離自身硬件條件和教學(xué)能力，單純追求擴(kuò)招和在校生規(guī)模，導(dǎo)致師生比失衡，教學(xué)質(zhì)量下滑甚至虛假申報(bào)人數(shù)等現(xiàn)象。

多渠道經(jīng)費(fèi)供給機(jī)制尚未形成。中等職業(yè)學(xué)校相對(duì)于普通高中和高等教育，生源質(zhì)量較低，在校生人數(shù)波動(dòng)較大，獲取銀行貸款難度較高。行業(yè)、企業(yè)、個(gè)人捐贈(zèng)尚未形成社會(huì)氛圍。尤其是近年來中等職業(yè)教育逐步實(shí)現(xiàn)免費(fèi)，喪失學(xué)費(fèi)收入這一主要經(jīng)費(fèi)來源后，學(xué)校經(jīng)費(fèi)來源進(jìn)一步單一化，自身積累能力弱化，財(cái)政資金尷尬地成為學(xué)校運(yùn)行發(fā)展的主導(dǎo)力量，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)合最為緊密的中等職業(yè)教育反而比普通高中和高等教育更加依賴政府投入。

事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金使用有效性不強(qiáng)。中等職業(yè)學(xué)校的事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，主要由單位年初預(yù)算的專項(xiàng)支出和年度預(yù)算執(zhí)行中追加的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)兩部分構(gòu)成。在項(xiàng)目安排方式上來看，年初預(yù)算專項(xiàng)支出主要是由學(xué)校及主管部門根據(jù)學(xué)校事業(yè)發(fā)展需要確定具體項(xiàng)目，學(xué)校在安排具體項(xiàng)目時(shí)既要考慮預(yù)算額度限制，同時(shí)還要按照財(cái)政部門關(guān)于預(yù)算執(zhí)行的有關(guān)規(guī)定，確保財(cái)政資金的及時(shí)支付。因此，學(xué)校難以通過年初預(yù)算的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)積累基本建設(shè)或大型儀器設(shè)備購置。年度預(yù)算執(zhí)行中追加的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，通常是財(cái)政部門根據(jù)當(dāng)年財(cái)力狀況和職業(yè)教育行政管理部門規(guī)劃實(shí)施的重點(diǎn)工作安排的，例如中央財(cái)政支持的職業(yè)教育實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)，通常具有較強(qiáng)的針對(duì)性，而各個(gè)中等職業(yè)學(xué)校由于其發(fā)展階段不同，學(xué)校所面臨急需解決的問題也各不相同，財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)指定用途與學(xué)校實(shí)際發(fā)展需要有所偏差，同時(shí)也導(dǎo)致學(xué)校為爭取更多財(cái)政資金支持產(chǎn)生更多的重復(fù)建設(shè)投入問題，形成財(cái)政資金使用的低效率和浪費(fèi)。

統(tǒng)籌規(guī)劃指導(dǎo)缺失導(dǎo)致財(cái)政資金使用效益較低。部門預(yù)算是以學(xué)校為單位獨(dú)立核定的，預(yù)算編制中，職業(yè)教育行政管理部門對(duì)財(cái)政資金的投入使用缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，沒有建立起學(xué)校之間、學(xué)校與企業(yè)之間、地區(qū)之間的共建共享機(jī)制，各個(gè)學(xué)校又都是按照自身發(fā)展需要安排項(xiàng)目支出，因此難免出現(xiàn)相同項(xiàng)目、相同設(shè)備的重復(fù)建設(shè)、投資。

在校生人數(shù)和畢業(yè)生就業(yè)率不能全面反映學(xué)校的辦學(xué)成果。在校生規(guī)模一定程度上反映了學(xué)校的吸引力，但不代表在校生多的學(xué)校教學(xué)質(zhì)量較高；畢業(yè)生就業(yè)率高同樣也會(huì)存在專業(yè)不對(duì)口、高學(xué)歷人才低端技術(shù)崗位就業(yè)的現(xiàn)象。因此，中等職業(yè)學(xué)校辦學(xué)效益的好壞，畢業(yè)生培養(yǎng)質(zhì)量的高低，還應(yīng)結(jié)合社會(huì)對(duì)培養(yǎng)畢業(yè)生的認(rèn)可程度和畢業(yè)生對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的服務(wù)能力綜合考核。

中等職業(yè)學(xué)校資金使用效益較低。判斷一個(gè)地區(qū)、一個(gè)學(xué)校資金供給水平是否合理，不應(yīng)單純看財(cái)政投入總量或者占教育投入的比例等，還應(yīng)該結(jié)合學(xué)校的實(shí)際發(fā)展需要和財(cái)務(wù)管理能力，以此來更加合理地確定財(cái)政投入規(guī)模。

財(cái)政資金使用效益的跟蹤監(jiān)督評(píng)價(jià)相對(duì)滯后。目前各個(gè)省份財(cái)政對(duì)中等職業(yè)學(xué)校的保障方式，不論是參照事業(yè)單位供給還是實(shí)行生均財(cái)政撥款，財(cái)政資金管理使用情況的跟蹤問效主要是處于事中和事后，基于績效評(píng)價(jià)的預(yù)算安排辦法較為被動(dòng)，財(cái)政撥款與績效考核結(jié)果未能實(shí)現(xiàn)有效掛鉤。

二、優(yōu)化中等職業(yè)教育財(cái)政投入機(jī)制的路徑選擇

中等職業(yè)教育財(cái)政投入存在問題的根源在于財(cái)政撥款預(yù)算安排的前置。財(cái)政預(yù)算批復(fù)下達(dá)后，由于預(yù)算執(zhí)行過程中的各種不確定因素影響，實(shí)際財(cái)政撥款預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)期存在差異，主要體現(xiàn)在資金安排方向與學(xué)校實(shí)際投入需要存在偏差、資金使用效益不高、項(xiàng)目實(shí)施成效低于預(yù)期、預(yù)算執(zhí)行緩慢以及發(fā)生截留、挪用等違規(guī)行為。進(jìn)一步完善中等職業(yè)教育財(cái)政投入機(jī)制，主要有兩方面思路：第一，建立以培養(yǎng)成果為導(dǎo)向的預(yù)算核定機(jī)制?！蛾P(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號(hào)），提出要“通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用”。政府購買服務(wù)，是發(fā)達(dá)國家財(cái)政預(yù)算安排的重要方式，也是我國預(yù)算制度改革的主要方向之一。彌補(bǔ)中等職業(yè)學(xué)校現(xiàn)行財(cái)政撥款機(jī)制缺陷的出路，可以結(jié)合上述文件精神，探索將中等職業(yè)學(xué)校財(cái)政撥款預(yù)算安排方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾械嚷殬I(yè)學(xué)校教學(xué)培養(yǎng)成果為核心的績效型預(yù)算撥款方式，即將以學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)的預(yù)期成本和效益作為基礎(chǔ)核定預(yù)算撥款方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐詫W(xué)校已產(chǎn)生的教學(xué)培養(yǎng)成果作為基礎(chǔ)核定預(yù)算撥款。第二，建立第三方專家團(tuán)隊(duì)參與機(jī)制。更加積極地引入專家、學(xué)者、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)管理人員、學(xué)科帶頭人、技術(shù)工程師、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)＜业鹊谌綄I(yè)力量，提高中等職業(yè)教育政策制定、項(xiàng)目評(píng)審、績效考評(píng)等工作的專業(yè)化程度，更重要的是建立第三方監(jiān)督、評(píng)價(jià)、制衡機(jī)制，改變職業(yè)教育行政管理部門在預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理與考核評(píng)價(jià)中既是運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的現(xiàn)狀。

進(jìn)一步優(yōu)化中等職業(yè)教育財(cái)政投入機(jī)制可以采取以下措施。

（一）加強(qiáng)中等職業(yè)教育發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃。調(diào)整由政府部門研究出臺(tái)中等職業(yè)教育發(fā)展政策的管理機(jī)制，由相關(guān)領(lǐng)域的專家團(tuán)隊(duì)在充分調(diào)研、論證的基礎(chǔ)上，向政府有關(guān)部門提出中等職業(yè)教育發(fā)展需要解決的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)以及政策建議，由職業(yè)教育行政管理部門會(huì)同財(cái)政、發(fā)展改革等有關(guān)部門共同審議后印發(fā)實(shí)施。在專家團(tuán)隊(duì)組成結(jié)構(gòu)上，除職業(yè)教育行政管理、財(cái)政、發(fā)展改革等職業(yè)教育發(fā)展直接相關(guān)部門人員外，還應(yīng)吸收職業(yè)教育學(xué)校專業(yè)帶頭人、校長、企業(yè)工程師、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、生產(chǎn)管理專家、心理學(xué)家、勞動(dòng)力市場(chǎng)研究專家、職業(yè)教育研究專家等，同時(shí)還應(yīng)根據(jù)其他政府職能部門需要，吸收交通運(yùn)輸、水利、農(nóng)業(yè)、工業(yè)和信息化等國民經(jīng)濟(jì)各部門人員，提高職業(yè)教育發(fā)展與國民經(jīng)濟(jì)的相關(guān)性。

（二）進(jìn)一步完善預(yù)算編制方式。生均財(cái)政撥款應(yīng)兼顧基本保障和考核激勵(lì)。為保持中等職業(yè)學(xué)校教職工隊(duì)伍的穩(wěn)定，財(cái)政應(yīng)將教職工的基本工資、基礎(chǔ)性績效工資、影子工資和離退休經(jīng)費(fèi)等予以全額保障，將教職工獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資、公用經(jīng)費(fèi)和事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)全部納入生均財(cái)政撥款范圍。依據(jù)中等職業(yè)學(xué)校在校生規(guī)模、畢業(yè)生就業(yè)率等因素按因素法綜合核定財(cái)政撥款總額，同時(shí)應(yīng)根據(jù)學(xué)校近年來財(cái)政資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)情況對(duì)財(cái)政撥款總額進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。在核定的預(yù)算總額框架內(nèi)，進(jìn)一步擴(kuò)大學(xué)校經(jīng)費(fèi)安排自主權(quán)，由學(xué)校根據(jù)自身事業(yè)發(fā)展需要自主安排支出項(xiàng)目。

（三）調(diào)整財(cái)政預(yù)算管理模式。一年一度的財(cái)政預(yù)算編制周期，不利于職業(yè)教育扶持政策執(zhí)行的連貫性，也易導(dǎo)致職業(yè)教育行政管理部門和學(xué)校預(yù)算編制的短視。應(yīng)逐步探索實(shí)施中期預(yù)算制度，由各學(xué)校在政府部門指導(dǎo)的中長期發(fā)展規(guī)劃下，結(jié)合自身發(fā)展需求編制三年發(fā)展規(guī)劃及預(yù)算草案，提交職業(yè)教育行政管理部門和財(cái)政部門組織的各領(lǐng)域?qū)＜覉F(tuán)隊(duì)審議后批復(fù)執(zhí)行。中期預(yù)算管理模式可以有效解決學(xué)校個(gè)體與職業(yè)教育整體發(fā)展方向相脫節(jié)問題，同時(shí)可在中期預(yù)算集中審議階段，加強(qiáng)不同地區(qū)、不同學(xué)校之間資源的優(yōu)化配置，避免學(xué)校年度預(yù)算編制的無序性、片面性。

（四）完善項(xiàng)目評(píng)審機(jī)制。按照現(xiàn)行普遍做法，政府設(shè)立的專項(xiàng)資金在評(píng)審項(xiàng)目時(shí)主要是職業(yè)教育行政管理部門及相關(guān)職能部門主導(dǎo)的，以政府有關(guān)部門工作人員和抽取的教育領(lǐng)域（主要是學(xué)?；蜓芯繖C(jī)構(gòu)）專家組成。這種構(gòu)成的項(xiàng)目評(píng)審專家組，主要存在以下弊端：一是項(xiàng)目評(píng)審難以按照有關(guān)規(guī)定徹底落實(shí)相關(guān)利益回避制度。二是政府工作人員、研究機(jī)構(gòu)專家偏重于宏觀和理論研究，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)向、技術(shù)人才革新、市場(chǎng)需求變化等與職業(yè)學(xué)校發(fā)展密切相關(guān)的發(fā)展動(dòng)向了解不夠深入。因此，政府設(shè)立的專項(xiàng)資金，評(píng)審專家團(tuán)隊(duì)建議以行業(yè)龍頭企業(yè)、工程師、企業(yè)人力資源管理者、政府人力資源市場(chǎng)管理者、行業(yè)企業(yè)研究機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)一線專家為主體，政府工作人員、學(xué)校、研究機(jī)構(gòu)專家則負(fù)責(zé)把握項(xiàng)目評(píng)審的總體原則、方向和框架。

（五）財(cái)政資金應(yīng)由扶持規(guī)劃項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)楠?jiǎng)勵(lì)已實(shí)施項(xiàng)目。轉(zhuǎn)變?cè)O(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金→學(xué)校按照專項(xiàng)資金用途組織申報(bào)項(xiàng)目→下達(dá)專項(xiàng)資金啟動(dòng)實(shí)施項(xiàng)目→審核驗(yàn)收的傳統(tǒng)項(xiàng)目撥款機(jī)制，調(diào)整為對(duì)學(xué)校、地區(qū)、省市已經(jīng)啟動(dòng)的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估篩選，對(duì)符合政策規(guī)劃、項(xiàng)目建設(shè)管理規(guī)范的實(shí)施中項(xiàng)目或已完成項(xiàng)目給予以獎(jiǎng)代補(bǔ)，防止學(xué)校根據(jù)財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)資金被動(dòng)選擇建設(shè)項(xiàng)目，也可有效防止虛假申報(bào)、資金挪用、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度緩慢等問題。

（六）調(diào)整財(cái)政專項(xiàng)資金違法違規(guī)行為懲罰方式。目前對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，主要做法是追回財(cái)政資金、追究有關(guān)責(zé)任人責(zé)任、取消享受政策資格等。這種做法雖對(duì)違法違規(guī)行為形成了一定的威懾，但其直接后果是影響了學(xué)校的正常發(fā)展和教學(xué)質(zhì)量，最終受害者是在校學(xué)習(xí)的學(xué)生，而當(dāng)事人個(gè)人利益并未受到直接影響。因此，提高財(cái)政專項(xiàng)資金管理使用違法違規(guī)成本，可在保障學(xué)生學(xué)習(xí)條件和教師待遇不受影響的基礎(chǔ)上，對(duì)中等職業(yè)學(xué)校行政管理人員績效工資進(jìn)行扣減，同時(shí)對(duì)項(xiàng)目評(píng)審專家進(jìn)行追究問責(zé)。

［1］王鳳羽，溫濤.農(nóng)村職業(yè)教育供給與需求的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析［J］.求索，2013（12）.

［2］唐興霖，李文軍.中國教育經(jīng)費(fèi)的結(jié)構(gòu)分析：1995——2010年［J］.中共四川省委省級(jí)機(jī)關(guān)黨校學(xué)報(bào)，2013（3）.