河南省教育資源配置均衡化問題探析

王云彪

（周口師范學(xué)院 思想政治理論教研部，河南 周口466001）

長期以來，教育資源均衡化發(fā)展是我國社會發(fā)展過程中人們關(guān)注的熱點(diǎn)問題。教育資源均衡化發(fā)展關(guān)系到教育整體質(zhì)量水平的提高，是體現(xiàn)國民基本受教育權(quán)利的重要指標(biāo)。解決教育資源配置均衡的問題，對于中部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的河南省來說具有更為重要的意義。由人才大省向人才強(qiáng)省、人力資源強(qiáng)省轉(zhuǎn)變的過程中，河南省作為全國第一人口大省，面臨的最突出問題就是人口眾多、人口就業(yè)壓力大。當(dāng)前發(fā)展形勢下，若想把人口就業(yè)壓力轉(zhuǎn)化為人力資源優(yōu)勢，根本途徑在于教育事業(yè)的發(fā)展壯大。而教育資源均衡化配置無論對于經(jīng)濟(jì)宏觀規(guī)劃與建設(shè)，還是對于個人成長成才都具有極其重要的意義。

一、當(dāng)前河南省教育資源配置狀況的分析說明

教育資源配置是指社會總資源在教育事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域內(nèi)的分配及使用。教育資源配置包括兩個層面的含義，一方面教育資源在各個層次的教育階段分配使用需要均衡；另一方面是不同地區(qū)的教育機(jī)構(gòu)分配使用需要均衡。教育資源配置的目標(biāo)是要保障受教育者都能夠公平地得到受教育的權(quán)利并能夠在受教育的基礎(chǔ)上得到物質(zhì)生活的滿足和人生價值的實現(xiàn)，最終體現(xiàn)出社會公平。

近幾年來，河南省教育事業(yè)發(fā)展較為迅速，截至2012年底，小學(xué)共27452所，在校學(xué)生1079.2萬人，教職工49.69萬人，每位教師負(fù)擔(dān)學(xué)生比為21.7；普通中學(xué)學(xué)校5336所，在校學(xué)生646.4萬人，教職工38.97萬人，每位教師負(fù)擔(dān)學(xué)生比為15.9；高等學(xué)校120所，在校學(xué)生155.9萬人，教職工8.6萬人，每位教師負(fù)擔(dān)學(xué)生比為19.3。學(xué)生入學(xué)率小學(xué)保持在99.9%，普通中學(xué)保持在99.7%。總體來看河南省教育發(fā)展成績斐然，已實現(xiàn)了“兩基”目標(biāo)，但這種發(fā)展從內(nèi)涵上看、從區(qū)域間校際間均衡發(fā)展來看卻不容樂觀，廣大鄉(xiāng)村學(xué)校較城市學(xué)校普遍內(nèi)涵建設(shè)薄弱，缺乏優(yōu)質(zhì)教育資源，致使教育質(zhì)量、規(guī)模和效益均處于較低水平。目前河南省教育資源配置不夠均衡，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）教育經(jīng)費(fèi)投入相對較少

河南省城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)投入差異，在某種程度上與教育投入總量不足有關(guān)。河南省長期以來教育投入總量處于偏低水平，比如，2012年河南省財政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)為1106.51億元，占全省國民生產(chǎn)總值的比重約為3.74%。這個指標(biāo)不僅沒有達(dá)到國家教育支出占GDP比重為4%的要求，而且與其他省市相比也存在不少差距。如2012年山西省教育經(jīng)費(fèi)支出為2759.46億元，占其地區(qū)國民生產(chǎn)總值的比重為4.6%；江西省為3019.22億元，占其地區(qū)國民生產(chǎn)總值的比重為4.8%。教育經(jīng)費(fèi)宏觀層面短缺，難以平均支撐高質(zhì)量辦學(xué)的要求，只能有重點(diǎn)地進(jìn)行扶持，但會導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間的教育資源配置難以均衡。河南省在教育經(jīng)費(fèi)的分配和撥付使用方面存在相對不足的問題，辦學(xué)條件嚴(yán)重超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，不能滿足高質(zhì)量辦學(xué)的要求，教育經(jīng)費(fèi)尤其是基礎(chǔ)教育資金投入不足，是導(dǎo)致教育發(fā)展水平無法提高的主要原因，這使得河南省與其他省、地區(qū)的教育水平存在一定的差距。

（二）基礎(chǔ)教育設(shè)施差異

城鄉(xiāng)教育投入上的不均衡作為連鎖反應(yīng)，引起了城鄉(xiāng)學(xué)校教育設(shè)施的差異。教育設(shè)施主要指校舍、學(xué)生宿舍、食堂、體育場所、教學(xué)設(shè)備、儀器等基本建設(shè)。河南省小學(xué)危房中農(nóng)村小學(xué)占主要部分，不少山區(qū)小學(xué)的建筑依舊是傳統(tǒng)的老式磚木結(jié)構(gòu)教室。按照教育部頒定義務(wù)教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，義務(wù)教育階段應(yīng)基本配備教學(xué)實驗室、體育訓(xùn)練場和計算機(jī)（網(wǎng)絡(luò)）等，城區(qū)中小學(xué)基本上達(dá)到了該標(biāo)準(zhǔn)，但農(nóng)村小學(xué)則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)標(biāo)。多數(shù)農(nóng)村中小學(xué)，計算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)設(shè)施幾乎沒有。與此形成鮮明對比的是，幾乎所有的城區(qū)中小學(xué)都建有計算機(jī)機(jī)房，并開設(shè)有計算機(jī)實驗教學(xué)課程。由此可見，河南省不少地區(qū)的城區(qū)與農(nóng)村之間在基礎(chǔ)教育資源的配置和使用方面還存在較大差距，基礎(chǔ)教育資源在城鄉(xiāng)之間配置是不均衡的。

（三）教育師資差異

近年來，河南省中小學(xué)教師數(shù)量大幅度增加，但城鄉(xiāng)教師水平的差距卻日益增大，學(xué)歷和職稱較高、教學(xué)能力優(yōu)秀的中青年教師集中分布在城市學(xué)校，農(nóng)村教師有效需求嚴(yán)重不足。2012年教育統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)顯示，該年度河南省專任教師中小學(xué)教師的學(xué)歷達(dá)標(biāo)率農(nóng)村、城鎮(zhèn)分別為98.4%、99.6%；高級以上職稱教師占總教師的比例，在中小學(xué)校里農(nóng)村、城鎮(zhèn)分別為42.7%、51.1%。在一些農(nóng)村小學(xué)，教師年齡偏大，數(shù)量不足，經(jīng)常出現(xiàn)一位教師同時給多班上課或開設(shè)多門課程。除農(nóng)村教育的教師學(xué)歷水平與城市教育教師存在一定差距外，城鄉(xiāng)教育資源差距還表現(xiàn)為城鄉(xiāng)教師素質(zhì)層面更大的差距。農(nóng)村教育中嚴(yán)重缺乏足夠的用以提高學(xué)生素質(zhì)的藝術(shù)類、語言類、科技類等專業(yè)教師，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村中小學(xué)的這類素質(zhì)課在不得已的情況下都是由非專業(yè)教師兼授。這種現(xiàn)象的廣泛存在必然形成教育資源配置失衡，教育事業(yè)發(fā)展不平衡。

二、教育資源配置不夠均衡的原因

（一）對教育發(fā)展的認(rèn)識存在著誤區(qū)

改革開放以來，受經(jīng)濟(jì)大潮影響，功利主義觀念對人們的侵蝕越來越嚴(yán)重，無論是普通群眾或是領(lǐng)導(dǎo)干部對教育的認(rèn)識都帶有某種偏見。比如，有不少農(nóng)民就認(rèn)為教育是消費(fèi)型行為，接受普通中小學(xué)教育甚至是高等教育的機(jī)會成本太高，不能馬上帶來回報，不如外出打工實惠。而一些地方領(lǐng)導(dǎo)則認(rèn)為教育難以在短期內(nèi)顯現(xiàn)政績，“百年”才能“樹人”，沒有“臉面工程”見績效快，故而對教育發(fā)展沒有給予足夠的重視。諸如此類對教育在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性地位認(rèn)識的偏見，導(dǎo)致了長期以來對教育資源投入的不足。不少地方政府認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長的直接方式在于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和企業(yè)招商引資等，缺乏對教育促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會長遠(yuǎn)發(fā)展的認(rèn)識，其結(jié)果就是對教育投入不足，在教育資源配置中就容易出現(xiàn)配置不均衡的現(xiàn)象。

（二）城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡

河南省是農(nóng)業(yè)大省，各個地區(qū)在自然條件和人文環(huán)境上都不盡相同，城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差距較大，而教育資金的投入主要來源于各級政府部門財政撥款，所以，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，勢必造成教育資源在城鄉(xiāng)間配置的失衡。即使在同一市縣，不同區(qū)、鎮(zhèn)、村的財政教育經(jīng)費(fèi)支出往往也很不一樣。目前，河南省實施農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免征政策，省內(nèi)縣級財政教育籌資渠道單一，教育經(jīng)費(fèi)主要依賴于各級政府財政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出。不少政府財政在安排基本經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會保障和債務(wù)外，只能夠保證按政策規(guī)定的生均公用經(jīng)費(fèi)、公辦學(xué)校的教師基本工資以及對嚴(yán)重危房消除資金的投入，對于其他方面的投入，各縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)財政視情而定，參差不一。農(nóng)村教育費(fèi)用絕大部分由農(nóng)民自己承擔(dān)，而城市教育經(jīng)費(fèi)基本上由政府財政撥付。而在人均收入低于城市居民的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村，學(xué)齡兒童為得到應(yīng)得到的教育權(quán)利卻付出了較高的成本。尤其在基礎(chǔ)教育階段，工資收入及工資以外的住房、保險、獎勵和培訓(xùn)等多方面鄉(xiāng)村學(xué)校與城市學(xué)校存在明顯的差距。這種現(xiàn)象非常直接地表明了教育資源配置受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高于鄉(xiāng)村，在教育資源配置方面無論是政府配置還是社會配置，城市學(xué)校都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過鄉(xiāng)村學(xué)校，導(dǎo)致教育資源配置在城鄉(xiāng)之間不均衡。

（三）城鄉(xiāng)教師同工不同酬

城鄉(xiāng)教育師資配置出現(xiàn)差距，根源在于城鄉(xiāng)中小學(xué)教師物質(zhì)利益和生活條件的差異方面，市區(qū)、縣城的學(xué)校教師待遇高，而農(nóng)村教師待遇低，工作、生活條件差。我國現(xiàn)行的中小學(xué)教師工資等級表存在著等級間重疊度高、高低等級間級差較小、漲幅不合理等問題，難以有效激勵教師追求專業(yè)水平的提升。鄉(xiāng)村教師的山區(qū)補(bǔ)貼、生活補(bǔ)貼等還不能夠及時到位，而教師培訓(xùn)、評優(yōu)評獎等方面的差距比收入上的差距更為明顯。城鄉(xiāng)教師待遇的不公正，誘發(fā)了優(yōu)秀教師紛紛流向城市，造成農(nóng)村學(xué)校中高素質(zhì)教師極度匱乏。而那些不能流向城市的教師們，因農(nóng)村環(huán)境工作艱辛，待遇低，不能保持良好的工作態(tài)度，影響了教育教學(xué)質(zhì)量。

（四）教育監(jiān)管體系不健全

城鄉(xiāng)教育資源配置失衡是經(jīng)濟(jì)、文化、歷史、環(huán)境等多種因素在特定時空背景下綜合作用的產(chǎn)物。而在諸多因素中，教育政策是最關(guān)鍵性的，教育資源配置在很大程度上是一種制度和政策安排。在教育資源配置過程中，擁有教育資源分配權(quán)力的教育行政部門及其領(lǐng)導(dǎo)者有時會因非客觀的看法，對教育資源的配置并不按照教育發(fā)展的實際需要進(jìn)行，相反會帶有很大的主觀性，出現(xiàn)權(quán)力決定資源配置的現(xiàn)象。比如，出于“馬路效應(yīng)”，對城區(qū)學(xué)校、交通繁華地區(qū)的學(xué)校的投入更能顯現(xiàn)出一個地方的對外良好形象，所以在師資引進(jìn)、學(xué)校建設(shè)、生源分類等教育資源配置方面，這些學(xué)校就容易獲得優(yōu)先權(quán)，而那些偏僻的鄉(xiāng)村學(xué)校因教育監(jiān)管難以實施而在教育資源配置和使用方面容易被忽視，在教育資源配置上與城市學(xué)校就出現(xiàn)了差距。

三、教育資源配置均衡化的措施

實現(xiàn)教育資源配置均衡化是教育公平發(fā)展的基礎(chǔ)，也是教育事業(yè)全面現(xiàn)代化發(fā)展的先決條件，不僅需要睿智學(xué)者的呼吁與熱心民眾的參與，更需要政府職能部門尤其是決策者做出積極應(yīng)對。

（一）切實樹立教育均衡發(fā)展觀

目前，城鄉(xiāng)教育資源配置不公平，究其根本，在于教育均衡發(fā)展的觀念沒有深入人心。我們必須在全社會牢固樹立這一觀念。首先，要促成全民共識，政府要進(jìn)行廣泛的教育均衡發(fā)展政策宣傳，堅定地、強(qiáng)有力地取消原有的“重點(diǎn)學(xué)?！闭?，要通過各種形式的互動（包括電視辯論、政策聽證等），讓群眾為推進(jìn)城鄉(xiāng)教育公平建言獻(xiàn)策，并豐富和完善群眾監(jiān)督教育投資的渠道［1］。其次，各級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是教育行政部門要自覺樹立“教育均衡發(fā)展”的觀念，要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高對義務(wù)教育地位和作用的認(rèn)識，樹立依法辦學(xué)、依法治校的觀念，明確教育投資中的政府責(zé)任和義務(wù)。

（二）增加教育財政性經(jīng)費(fèi)投入

各級政府應(yīng)根據(jù)有關(guān)政策，在教育投資上對各級教育要確定一個合理的比例，不宜畸輕畸重。要遵循政策確保國家對于義務(wù)教育的投入高于對非義務(wù)教育的投入。創(chuàng)新教育投入體制，將教育投入主體的重心移到中央和各級政府，建立中央、省級和地方政府共同分擔(dān)的教育投入體制，加強(qiáng)中央和各級政府對教育的投入責(zé)任，以中央財政投入帶動地方進(jìn)行教育財政投入，從整體上增加投入力度，保證公共財政對教育的投入總量按照一定的增長幅度每年遞增；調(diào)整教育投入結(jié)構(gòu)，在財政教育投入預(yù)算上，向農(nóng)村地區(qū)傾斜［2］。另外，“窮省辦大教育”客觀上要求教育投資主體多元化，要采取有效措施拓寬教育投資的路徑。在教育投資問題上，可以采取兩個方面的措施。一是通過教育鼓勵政策調(diào)動社會力量進(jìn)行教育投資，使企業(yè)、民眾對教育銀行、教育儲蓄等教育投資相關(guān)的行為有足夠的認(rèn)知，對教育投資逐漸傾斜。二是發(fā)行教育基金彩票，發(fā)揮其彩票的公益性功能。教育基金彩票能夠廣泛地發(fā)動社會民眾進(jìn)行教育投資，一般情況下民眾也許并不需要明白教育基金彩票發(fā)行、使用的具體過程，只需具有購買彩票的投機(jī)性心理的認(rèn)同感即可。社會公眾在購買彩票后，彩票發(fā)行和監(jiān)管機(jī)構(gòu)則需要注意教育基金彩票的公益性基礎(chǔ)，要確保彩票基金中流向教育的絕對份額，對于教育基金彩票具體使用的方式如額度、資助學(xué)校與學(xué)生、使用績效等更需要向教育監(jiān)管機(jī)構(gòu)定期匯報，必要的項目還需要向社會民眾公告。教育基金彩票還具有教育資源積累和分配的功能，社會閑散資金在匯聚成為大額資本后便形成非?？捎^的教育資金，針對于偏遠(yuǎn)山區(qū)、落后農(nóng)區(qū)、基礎(chǔ)教育等教育資源配置失衡的層面上可以進(jìn)行教育資源的再分配，這是對政府教育資源配置的有力補(bǔ)充，能夠促進(jìn)教育資源配置的均衡化發(fā)展。

（三）要建立弱勢群體資助體系

弱勢群體在任何國家都存在，對這些處于弱勢地位的群體，國家和社會應(yīng)該給予更多的關(guān)注和理解。在國家資金允許的范圍內(nèi)，盡可能地讓教育惠及各個不同的群體，把更多的關(guān)懷投向弱勢群體、弱勢地區(qū)及弱勢學(xué)校，解決現(xiàn)實中最基本的教育不公平現(xiàn)象，讓教育的陽光普照每一個地方［3］。由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，農(nóng)村教育明顯處于弱勢地位，在投入導(dǎo)向方面，教育資源應(yīng)向這里傾斜，對此我們可以借鑒外國的做法。英國為促進(jìn)教育均衡發(fā)展而實施了“教育優(yōu)先區(qū)”計劃：對于教育資源配置的均衡程度，由政府牽頭、社會非政府機(jī)構(gòu)與民眾共同參與制定出一種為社會大眾認(rèn)可的教育資源均衡評價指標(biāo)，并以這些指標(biāo)為依據(jù)找出區(qū)域間、校際教育資源的差距，進(jìn)而確定教育資源配置過程中需要進(jìn)行援助的學(xué)校。之后，政府便會制訂相關(guān)的政策，在經(jīng)費(fèi)投入、師資引進(jìn)、校舍建設(shè)、圖書增購等方面加大力度，以使這類學(xué)校盡快發(fā)展，實現(xiàn)教育資源配置的均衡化。馬來西亞還采取農(nóng)村宿舍改造項目以改善農(nóng)村辦學(xué)，對國家邊遠(yuǎn)的abah和Sarawak采取特別的振興教育項目，另外還有“牛奶與附加食品項目、學(xué)校教材貸款項目、學(xué)習(xí)保證金制度”等多種城鄉(xiāng)教育的補(bǔ)償計劃提升農(nóng)村教育，同時國家教育資助經(jīng)費(fèi)幾乎全部用于改善農(nóng)村教育。尼泊爾作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較滯后的國家，其80%以上的人口在農(nóng)村，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育的重點(diǎn)自然在于提升農(nóng)村教育水平馬來西亞還采取農(nóng)村宿舍改造項目以改善農(nóng)村辦學(xué)［4］。

（四）建立健全教育資源均衡化配置的保障機(jī)制

教育資源均衡化配置更需要政府擔(dān)負(fù)監(jiān)管、監(jiān)督責(zé)任，建立健全教育資源配置均衡化的保障機(jī)制。首先要建立制度規(guī)范，把行政問責(zé)制度引入教育資源配置中來，對于各級政府分管教育的相關(guān)負(fù)責(zé)人，應(yīng)該將“促進(jìn)或維護(hù)教育資源配置公平”作為評價其工作績效的指標(biāo)之一，對于失職者應(yīng)堅決予以問責(zé)；其次要加強(qiáng)教育督導(dǎo)的職能，強(qiáng)化教育法規(guī)，加大執(zhí)法力度，真正實現(xiàn)教育資源均衡化配置使用的目標(biāo)，確保教育事業(yè)整體能夠公平、和諧發(fā)展。

教育事業(yè)關(guān)系國計民生，是社會主義和諧社會建設(shè)的重要保障條件。教育事業(yè)的公平和均衡發(fā)展，必須以教育資源均衡配置作為基礎(chǔ)條件。因此，要積極轉(zhuǎn)變觀念，鼓勵多元主體對教育事業(yè)的投資，以增加教育事業(yè)投入經(jīng)費(fèi)，并通過完善教育事業(yè)均衡發(fā)展的規(guī)章制度，以從根本上實現(xiàn)教育資源均衡化發(fā)展。

［1］鄔志輝.城鄉(xiāng)教育一體化的制度束縛與破解［J］.華南師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），20013（1）.

［2］吳正俊，朱伯蘭.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展的財政投入體制機(jī)制創(chuàng)新探究［J］.探索，2013（5）.

［3］楊玉蘭.和諧社會視野下的教育公平與效率問題［J］.中南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2012（6）.

［4］李濤.鄧澤軍國際統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革：發(fā)展脈絡(luò)、治理模式與決策參考［J］江淮論壇，2012（1）.