我國中長期信用銀行政府監(jiān)管問題的探討

史巖

（中國社會科學(xué)院，北京 100732）

一、問題的提出

中長期信用銀行是指以發(fā)行債券為主要的籌資方式來籌集中長期資金，并主要投資于中長期項(xiàng)目建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的銀行。這類銀行一般為國家所有，或是受國家的控制，享受國家特殊政策支持，為貫徹、配合政府的社會經(jīng)濟(jì)政策或意圖，從事中長期信用融資活動，具有明確的實(shí)現(xiàn)地區(qū)、行業(yè)或特定市場領(lǐng)域的社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)使命。目前我國的國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進(jìn)出口銀行均屬此列。事實(shí)上中長期信用銀行在國際上也普遍存在。主要包括：世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、美國的房利美和房地美、日本政策投資銀行（DBJ）、韓國產(chǎn)業(yè)銀行（KDB）和德國復(fù)興信貸銀行（KFW）、巴西開發(fā)銀行、俄羅斯開發(fā)與外經(jīng)銀行等。

金融危機(jī)以來，國際經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境復(fù)雜多變，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇一直面臨著極大不確定性。中長期信用銀行在應(yīng)對金融危機(jī)，在防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)市場穩(wěn)定和恢復(fù)本國經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)揮了積極作用。就我國而言，當(dāng)前國內(nèi)改革發(fā)展任務(wù)仍然艱巨繁重，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式亟待轉(zhuǎn)變，新型工業(yè)化、城市化進(jìn)程任重道遠(yuǎn)，民生領(lǐng)域還有很大空白需要填補(bǔ)，由于我國的資本市場還不夠發(fā)達(dá)，中長期信用銀行所發(fā)揮的作用更大。一是發(fā)揮市政債的功能，可以滿足建設(shè)型社會對中長期資金的需要；二是充當(dāng)防火墻，緩解商業(yè)銀行短借長貸的系統(tǒng)性錯配風(fēng)險(xiǎn)；三是提供資金類資產(chǎn)，滿足商業(yè)銀行頭寸配置需要；四是增進(jìn)金融生態(tài)多元化，提高金融系統(tǒng)穩(wěn)定性與運(yùn)行效率；第五，也是最主要的，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供有力的金融支持。

中長期信用銀行與一般商業(yè)銀行相比，從資源配置方式與目標(biāo)來看，前者強(qiáng)調(diào)政府調(diào)控在資源配置中的導(dǎo)向性作用，而后者強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。前者追求的目標(biāo)是社會福利最大化，而后者的目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)利潤最大化。這是中長期信用銀行和一般商業(yè)銀行最本質(zhì)的區(qū)別。從業(yè)務(wù)領(lǐng)域看，前者的業(yè)務(wù)領(lǐng)域主要是：資產(chǎn)的抵押價(jià)值較低，違約風(fēng)險(xiǎn)較高，單純依托市場機(jī)制無法保證商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)獲得足夠的風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)，屬于金融市場失靈的領(lǐng)域。另外，前者更注重在公益性和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目領(lǐng)域的建設(shè)。從資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)看，前者的融資來源主要是發(fā)債籌資，也包括政府擔(dān)保資金，享受國家債信支持，債信評級高。在資金運(yùn)用方面，政策性資金主要用于：開發(fā)性貸款、住房信貸、購買政府支持產(chǎn)業(yè)的企業(yè)債或權(quán)益、為非政策性金融機(jī)構(gòu)和政府支持企業(yè)提供中短期的票據(jù)貼現(xiàn)、對商業(yè)機(jī)構(gòu)提供的符合國家支持政策的企事業(yè)機(jī)構(gòu)提供貸款擔(dān)保、為本國的進(jìn)出口商提供信用支持和擔(dān)保等。前者的資產(chǎn)與負(fù)債結(jié)構(gòu)，相比于后者，資金來源相對單一，資產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)分布和企業(yè)類型分布相對集中，風(fēng)險(xiǎn)較高。

二、中長期信用銀行監(jiān)管現(xiàn)狀與問題

與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相比，我國的中長期信用銀行存在監(jiān)管失靈與失效。

對于中長期信用銀行的監(jiān)管，我國法律只規(guī)定了中央銀行作為中長期信用銀行的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但是規(guī)定過于原則，對于監(jiān)管范圍、監(jiān)管內(nèi)容及監(jiān)管方式等重要監(jiān)管實(shí)踐問題，只是照搬商業(yè)銀行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管，沒有針對其特殊性做出相應(yīng)的調(diào)整，這導(dǎo)致中長期信用銀行的運(yùn)行無法可依。

中長期信用銀行為提高運(yùn)營效率而進(jìn)行商業(yè)化改革的過程中，大量開展商業(yè)性業(yè)務(wù)，直接導(dǎo)致其與商業(yè)性金融的競爭，造成其定位不清。而且兩類業(yè)務(wù)的劃分缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，混合經(jīng)營，混合核算，造成中長期信用銀行的監(jiān)管套利。發(fā)生虧損，則以政策性業(yè)務(wù)讓財(cái)政兜底，發(fā)生盈利，計(jì)入商業(yè)性業(yè)務(wù)。這將有損市場競爭秩序。

中長期信用銀行實(shí)質(zhì)是政府用國家信用干預(yù)金融領(lǐng)域市場失靈。政府通過經(jīng)濟(jì)政策深刻影響著中長期信用銀行。一些地方政府長期對銀行信貸投放進(jìn)行行政干預(yù)，中長期信用銀行實(shí)際成為“二級財(cái)政”。由于我國目前經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域政府和市場邊界不清，政府的過度干預(yù)，有損中長期信用銀行的運(yùn)營效率。法律定位不明，導(dǎo)致了中長期信用銀行與政府之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系不清。

三、中長期信用銀行監(jiān)管的特殊性

（一）關(guān)于資本充足率

從國際上看，由于中長期信用銀行以國家信用為擔(dān)保，因此，法律一般不對其資本充足率進(jìn)行規(guī)定。從國外長期信用銀行的相關(guān)立法來看，并無立法對開發(fā)性金融的資本充足率提出特殊要求。

有研究表明，國外長期信用銀行的資本充足率具有以下特點(diǎn)：一是資本充足率（尤其是核心資本充足率）普遍高于普通商業(yè)銀行。如韓國產(chǎn)業(yè)銀行（KDB）2001年以來的平均資本充足率在16%以上，核心資本充足率在10%以上，分別高于10國集團(tuán)商業(yè)銀行11.2%的資本充足率和7.3%的核心資本充足率。二是隨著市場化運(yùn)作程度的降低，長期信用銀行的資本充足率提高。三是與發(fā)達(dá)國家相比，發(fā)展中國家長期信用銀行資本充足率更高。如2002年底巴西開發(fā)銀行資本充足率為18%，2000年以來印度進(jìn)出口銀行資本充足率保持在20%以上，均高于發(fā)達(dá)國家同業(yè)的水平。

由于存款利率沒有放開，商業(yè)銀行享有存款特許權(quán)，資金來源穩(wěn)定。存款成本受管制，比國債還低，利差空間受到保護(hù)。相比之下，中長期信用銀行的資金主要來源于市場的發(fā)債籌資。由于金融市場的不確定性，這大大增加了籌資成本和風(fēng)險(xiǎn)，影響政策性資金的穩(wěn)定性。例如，與存款銀行存款利率管制不同，2014年1月14日，國開行招標(biāo)發(fā)行的三年期、五年期、七年期和十年期債券利率均高于5.68%，無封頂政策保護(hù)。以開行為例，開發(fā)銀行債券發(fā)行目前僅限于銀行間市場的機(jī)構(gòu)類投資人，不包括廣大的中小企業(yè)與個人投資者。由于銀行間市場中資金主要集中在銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)，造成開行債券主要依靠銀行間批發(fā)市場，而沒有打通資本市場、柜臺零售市場。這不僅使開行債券的融資成本高于普通商業(yè)銀行，也增加開行在債券融資方面的風(fēng)險(xiǎn)，一旦銀行與保險(xiǎn)不再認(rèn)購開行債券時，開行就面臨債券融資枯竭的危險(xiǎn)。

因此，在對長期信用銀行的資本充足率監(jiān)管時，要考慮到其資金來源不穩(wěn)定，且籌資渠道單一，不應(yīng)片面地按照商業(yè)銀行的資本充足率標(biāo)準(zhǔn)來要求，而應(yīng)著眼于設(shè)計(jì)相應(yīng)的提高其資本充足率的制度，對長期信用銀行的資本充足率實(shí)行有別于商業(yè)銀行的監(jiān)管規(guī)則。

（二）關(guān)于貸款集中度

以擔(dān)保為例，長期信用銀行風(fēng)險(xiǎn)控制模式主要是地方財(cái)政擔(dān)保、法人機(jī)構(gòu)統(tǒng)借統(tǒng)還、地方政府以運(yùn)作土地收益作保障、事業(yè)法人機(jī)構(gòu)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押等方式，這與商業(yè)銀行的貸款集中度控制、單一客戶限額放款、客戶財(cái)務(wù)狀況惡化形成的風(fēng)險(xiǎn)控制有明顯的不同。按照現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》要求，最大單一客戶貸款比例不能高于10%，前10大客戶貸款比例不高于25%。如果要求長期信用銀行嚴(yán)格執(zhí)行前10大客戶貸款集中度限制，則明顯不合理。因?yàn)殚L期信用銀行的業(yè)務(wù)領(lǐng)域具有中長期、大額、集中等特點(diǎn)，主要投資方向是“兩基一支”、支持企業(yè)“走出去”等，尤其要配合國家戰(zhàn)略目標(biāo)，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供金融支持，為海外能源資源等項(xiàng)目或者海外并購等提供巨額資金支持，故其貸款規(guī)模遠(yuǎn)較儲蓄類商業(yè)銀行大，在貸款集中度監(jiān)管方面適合采取區(qū)別對待的政策。因此，在貸款集中度方面，應(yīng)考慮對長期信用銀行適當(dāng)放寬監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

（三）關(guān)于流動性監(jiān)管

在流動性指標(biāo)上，《商業(yè)銀行法》要求流動資產(chǎn)與流動負(fù)債之比不高于25%。長期信用銀行作為主要通過發(fā)行中長期債券融資、從事中長期貸款的銀行，其所具有的籌資“大進(jìn)”、貸款“大出”的特點(diǎn)，資產(chǎn)和負(fù)債均是長期的，決定了其在流動資產(chǎn)和負(fù)債管理方面具有特殊性，如果直接適用這一監(jiān)管要求，將導(dǎo)致資金沒有充分運(yùn)用，可考慮適當(dāng)降低流動性指標(biāo)。

四、對我國中長期信用銀行監(jiān)管立法的政策建議

（一）長期信用銀行的立法原則

我國中長期信用銀行立法過程中應(yīng)遵循以下幾個原則：

1.政策性與商業(yè)性原則。長期信用銀行具有商業(yè)性和政策性雙重屬性，在長期信用銀行立法中，應(yīng)處理好政策性與商業(yè)性的關(guān)系。政策性目標(biāo)是長期信用銀行產(chǎn)生的緣由，而商業(yè)性是長期信用銀行運(yùn)作的方式。政府行為必須處理好監(jiān)管與商事自由的關(guān)系，不能因?yàn)檫^于嚴(yán)格的監(jiān)管而抹殺運(yùn)作效率。政府要減少對中長期信用銀行資金投向與貸款利率的行政性干涉，明確政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)的界限，實(shí)行分表核算。

2.獨(dú)立性原則。獨(dú)立性原則即不與商業(yè)性銀行競爭原則。長期信用銀行業(yè)務(wù)范圍是具有良好的社會效益，但短期內(nèi)無利可圖，或投資風(fēng)險(xiǎn)較大，而商業(yè)性銀行不愿涉足或無力涉足的領(lǐng)域。兩者在業(yè)務(wù)關(guān)系中是非競爭的關(guān)系。

長期信用銀行債信評級高，又有國家財(cái)政兜底，不應(yīng)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)競爭，若發(fā)生越位，將導(dǎo)致長期信用銀行的監(jiān)管套利，從而導(dǎo)致金融市場的混亂。在長期信用銀行立法中更應(yīng)堅(jiān)持這一原則。

3.立足本國國情與借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)原則。盡量與國際通行做法接軌，在適應(yīng)本國國情和發(fā)展階段需要的基礎(chǔ)上，將國外成功經(jīng)驗(yàn)與本國具體情況相結(jié)合，是避免失誤，提高立法質(zhì)量的有效途徑。在立法過程中，應(yīng)該以我國自身的長期信用銀行運(yùn)行情況為基本出發(fā)點(diǎn)，遵循銀行經(jīng)營管理基本原則，同時嚴(yán)格貫徹政府關(guān)于金融體制改革、關(guān)于長期信用銀行發(fā)展方向的精神和要求，結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本國策，從而制定出符合我國實(shí)際情況的，吸收國外成功經(jīng)驗(yàn)的，規(guī)范化的可操作性強(qiáng)的長期信用銀行立法。

4.前瞻性與靈活性原則。首先，應(yīng)具前瞻性。因?yàn)閺姆杀旧淼奶卣鱽砜矗啾戎叨?，為了保證法律的權(quán)威性，法律具有較高的穩(wěn)定性，為了保證這種穩(wěn)定性，制定法律時必須具有一定的超前性。從我國長期信用銀行的運(yùn)作時間來看，長期信用銀行體制尚不健全，具有相當(dāng)?shù)牟环€(wěn)定性和不成熟性，現(xiàn)階段又正處于長期信用銀行改革轉(zhuǎn)型時期，適度的超前立法既可給長期信用銀行以堅(jiān)實(shí)的法律支撐，又可以發(fā)揮先導(dǎo)或引導(dǎo)作用，在規(guī)范政策性銀行的同時，幫助其順利實(shí)現(xiàn)改革轉(zhuǎn)型。其次，應(yīng)具靈活性。無論是從外國政策性銀行的漫長發(fā)展歷史，還是從我國短短十幾年的政策性銀行實(shí)踐中，都可以看出，長期信用銀行作為貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策的特殊性金融工具，其職能范圍會隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家政策的變化而變化。

因而，立法應(yīng)該總結(jié)我國中長期信用銀行十多年的運(yùn)行和實(shí)踐，體現(xiàn)靈活性的原則，應(yīng)隨著不同時期政府經(jīng)濟(jì)運(yùn)行策略的變化而進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以適應(yīng)新形勢、新發(fā)展的需要。

（二）長期信用銀行的立法模式

基于長期信用銀行與商業(yè)銀行的法律性質(zhì)和業(yè)務(wù)規(guī)則的不同，在商業(yè)銀行法之外，為長期信用銀行單獨(dú)立法，體現(xiàn)國家對其和商業(yè)銀行的不同法律調(diào)整規(guī)則，具有相應(yīng)的理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，除了普通的工商企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)之外，還存在特殊企業(yè)。特殊企業(yè)是相對于一般企業(yè)、公司等普通企業(yè)而言的。特殊企業(yè)的重要特征是依特別法、專門法規(guī)或行政命令而設(shè)立、運(yùn)作。特殊企業(yè)形態(tài)多種多樣，主要有：從事政策性經(jīng)營的企業(yè)，如各類政策性金融機(jī)構(gòu)；非競爭性的合法壟斷領(lǐng)域，如：鐵路企業(yè)、航天工業(yè)總公司等；為完成特殊任務(wù)而設(shè)立的企業(yè)法人，如三峽總公司等。從國際上看，特殊企業(yè)具有較強(qiáng)的政策性，為了體現(xiàn)不同企業(yè)的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利，往往并不依據(jù)公司法等法律而設(shè)立，而是根據(jù)特別法、專門法規(guī)或行政命令而設(shè)立、運(yùn)作，每一個特殊企業(yè)分別由不同的法律專門調(diào)整，即實(shí)行“一企一法”的法律調(diào)整模式。

國際上對長期信用銀行的法律調(diào)整，也遵循“一企一法”的調(diào)整模式。從發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來看，對政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)往往制定專門法律，即一個機(jī)構(gòu)有一部相應(yīng)的法律。例如，日本、德國、韓國等在設(shè)立長期信用銀行前，分別制定《日本開發(fā)銀行法》、《德國復(fù)興信貸銀行法》、《韓國產(chǎn)業(yè)銀行法》等，以法律形式明確開發(fā)銀行的職能定位、業(yè)務(wù)領(lǐng)域、組織機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)運(yùn)行機(jī)制等。

綜上，本文認(rèn)為，對于長期信用銀行的法治化，理想的立法模式是單獨(dú)制定《長期信用銀行法》或者《長期信用銀行條例》。當(dāng)然，鑒于我國自改革開放以來一直秉承“先試點(diǎn)，后立法”以及“宜粗不宜細(xì)”的立法理念，從目前情況看，由國務(wù)院制定《長期信用銀行條例》，并由相關(guān)監(jiān)管部門制定配套的規(guī)章制度，應(yīng)當(dāng)是較為可行的做法，體現(xiàn)了特殊企業(yè)立法的一般規(guī)律，符合國際上通行的做法。

（三）關(guān)于中長期信用銀行的監(jiān)管規(guī)則的建議

第一，明確對長期信用銀行的監(jiān)管體制。從發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的實(shí)踐來看，商業(yè)銀行通常由中央銀行或?qū)ｉT的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管，但長期信用銀行則由財(cái)政部門或其他專設(shè)部門實(shí)施監(jiān)管。如德國復(fù)興信貸銀行由德國財(cái)政部監(jiān)管；韓國產(chǎn)業(yè)銀行接受財(cái)政部門和金融監(jiān)管部門等的聯(lián)合監(jiān)管，并以財(cái)政部門監(jiān)管為主；日本開發(fā)銀行的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是大藏省。

從綜合金融機(jī)構(gòu)的架構(gòu)看，長期信用銀行需要接受中國人民銀行、中國銀監(jiān)會和中國證監(jiān)會等部門的監(jiān)管，財(cái)政部同樣享有監(jiān)管權(quán)。為此，需要建立財(cái)政部、中國人民銀行、中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會等相關(guān)部門之間的信息共享和聯(lián)席會議機(jī)制，提高對長期信用銀行的監(jiān)管效率。

第二，在厘清中長期信用銀行與政府的關(guān)系上，明確財(cái)政部的監(jiān)管權(quán)。財(cái)政部對長期信用銀行享有一定的監(jiān)管權(quán)，這些監(jiān)管權(quán)主要是從財(cái)政支出的角度進(jìn)行的制度安排。包括：（1）財(cái)政部根據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略和年度經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃國家開發(fā)銀行的資本來源和融資規(guī)模；（2）制定適合長期信用銀行經(jīng)營管理的監(jiān)管考核辦法和指標(biāo)體系；（3）擬訂對長期信用銀行補(bǔ)充資本金的方案，按照預(yù)算法的規(guī)定報(bào)批后實(shí)施；（4）對政策性賬戶實(shí)施監(jiān)管；（5）對于中央財(cái)政支出的重大項(xiàng)目，進(jìn)行公開招標(biāo)；（6）根據(jù)國家稅法的相關(guān)規(guī)定，對長期信用銀行進(jìn)行財(cái)政貼息、免稅、稅收返還或者風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償；（7）管理和監(jiān)督國家開發(fā)銀行等長期信用銀行的利潤上繳等。

第三，制定適用于長期信用銀行的監(jiān)管規(guī)則。為強(qiáng)化全面風(fēng)險(xiǎn)管理和合規(guī)經(jīng)營，防范化解風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其業(yè)務(wù)性質(zhì)，明確對其監(jiān)管規(guī)則，使之區(qū)別于商業(yè)銀行。建議資本充足率提高，貸款集中度放寬，流動性指標(biāo)降低。

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