預(yù)算績(jī)效改革的北京探索

■朱學(xué)金

當(dāng)下，財(cái)政部開始“真刀真槍”力推預(yù)算績(jī)效改革，將“花錢問效”落到實(shí)處。公共財(cái)政預(yù)算收支中的績(jī)效管理，在新預(yù)算法里有明確的要求，同時(shí)當(dāng)前財(cái)政收支壓力劇增，也要求必須確保財(cái)政資金“好鋼用在刀刃上”。

在預(yù)算績(jī)效管理改革中，北京市走在全國(guó)前列。從全國(guó)省級(jí)財(cái)政的層面來(lái)看，北京市也是第一個(gè)嘗試把績(jī)效引到事前決策中來(lái)。

2011年9月，北京市公共預(yù)算“事前績(jī)效評(píng)估”開始試點(diǎn)。為了使事前績(jī)效評(píng)估更加專業(yè)化、科學(xué)化，2013年10月，北京市又從43個(gè)項(xiàng)目中選擇9個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，對(duì)評(píng)估的方式和內(nèi)容進(jìn)行新的探索，形成全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的閉環(huán)機(jī)制。

“無(wú)聲的革命”

2012年，北京財(cái)政收入達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的3314.9億元，而市本級(jí)財(cái)政支出就達(dá)1657.8億元。怎樣把錢用在刀刃上，成為輿論的焦點(diǎn)。

一直以來(lái)，人們把財(cái)政看作是“分蛋糕”，但隨著有限公共資源與無(wú)限公共需求之間的矛盾加深，財(cái)政逐漸改變了過(guò)去簡(jiǎn)單“分蛋糕”的角色。與此同時(shí)，預(yù)算績(jī)效管理正在進(jìn)行一場(chǎng)“無(wú)聲的革命”。

2011年9月，北京市選擇了市科委、市衛(wèi)生局、市醫(yī)管局三家單位試點(diǎn)，推行涵蓋預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程的預(yù)算績(jī)效管理。

試點(diǎn)部門在預(yù)算編制時(shí)，需要詳細(xì)說(shuō)清楚“花的錢要做什么，將取得什么效果”。為了避免試點(diǎn)部門填報(bào)的內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)，市財(cái)政局專門設(shè)計(jì)了一個(gè)模板——“部門支出績(jī)效目標(biāo)表”。

績(jī)效指標(biāo)分為成果指標(biāo)和效果指標(biāo)。成果指標(biāo)通俗來(lái)說(shuō)，就是錢花完之后的產(chǎn)出，比如蓋的樓、修的路或是研究出來(lái)了創(chuàng)新性成果。效果指標(biāo)簡(jiǎn)而言之，就是花出去的錢有什么用處。比如，紅綠燈項(xiàng)目提高了道路通行效率、減少了事故發(fā)生率。

此外，成果指標(biāo)還細(xì)化為數(shù)量、質(zhì)量、進(jìn)度和成本等二級(jí)指標(biāo)，效果指標(biāo)細(xì)化到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益、可持續(xù)影響、服務(wù)對(duì)象滿意度等二級(jí)指標(biāo)。

試點(diǎn)中，3個(gè)部門658個(gè)項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目都要填表，大的項(xiàng)目還不止一張表。審核有三個(gè)要點(diǎn)：內(nèi)容完整、目標(biāo)設(shè)定明確具體、指標(biāo)可衡量。比如籠統(tǒng)說(shuō)提高了醫(yī)療水平，這樣就太宏觀了、不夠細(xì)化。

光有績(jī)效目標(biāo)還不行，目標(biāo)是否“靠譜”還需經(jīng)過(guò)事前績(jī)效評(píng)估。北京市財(cái)政局通過(guò)委托中介機(jī)構(gòu)，邀請(qǐng)市人大代表、政協(xié)委員與各領(lǐng)域?qū)＜乙坏澜M成第三方評(píng)估組，對(duì)預(yù)算申報(bào)項(xiàng)目開展事前績(jī)效評(píng)估。同時(shí)，市人大對(duì)試點(diǎn)單位預(yù)算執(zhí)行過(guò)程和評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)督。

另外，問責(zé)也是北京市預(yù)算績(jī)效管理“制度建設(shè)”的一大亮點(diǎn)。2011年11月，北京市政府出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)本市預(yù)算績(jī)效管理的意見》，北京市財(cái)政局制定了《北京市預(yù)算績(jī)效管理辦法》和《北京市預(yù)算績(jī)效管理問責(zé)辦法》兩個(gè)配套辦法，并制定了《北京市預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)工作總體方案》。

其中，《北京市預(yù)算績(jī)效管理問責(zé)辦法》通過(guò)問責(zé)來(lái)強(qiáng)化各部門的績(jī)效理念和支出責(zé)任意識(shí)，形成“誰(shuí)干事誰(shuí)花錢、誰(shuí)花錢誰(shuí)擔(dān)責(zé)”的機(jī)制。

四大突破

財(cái)政支出績(jī)效不僅僅是對(duì)財(cái)政支出使用情況進(jìn)行評(píng)價(jià)、審計(jì)、監(jiān)督和控制，其根本目標(biāo)是考核財(cái)政支出的效果，也就是考核政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。

在預(yù)算編制之前，財(cái)政部門要對(duì)項(xiàng)目的資金進(jìn)行評(píng)審，現(xiàn)在又增加了事前績(jī)效評(píng)估。試點(diǎn)單位一開始常常把它們混淆，質(zhì)疑與抵觸也隨之而來(lái)。為此，北京市就開展預(yù)算績(jī)效評(píng)估工作，打了艱苦的一仗。

事前評(píng)估的重點(diǎn)是評(píng)估項(xiàng)目該做不該做，是解決支持與否的問題，而投資評(píng)審是解決資金支持多少的問題，也可以說(shuō)是財(cái)政部門與預(yù)算單位“討價(jià)還價(jià)”的手段。審計(jì)工作重點(diǎn)是檢查資金的合規(guī)與合法性。事前績(jī)效評(píng)估則關(guān)注項(xiàng)目管理，讓資金發(fā)揮最大的效益。

就全國(guó)來(lái)看，其他地方還沒有嘗試去做這項(xiàng)改革，無(wú)處可以借鑒，而北京市在操作過(guò)程中取得了四大突破，頗具獨(dú)創(chuàng)性。

一是專家全過(guò)程參與。北京市在開展預(yù)算績(jī)效管理改革伊始，實(shí)行的就是第三方績(jī)效評(píng)價(jià)。評(píng)估主體多元化是保證公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)有效性的基本原則，為了提高績(jī)效評(píng)價(jià)的公信力、民主性和科學(xué)性，北京市財(cái)政局委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和組織，參與到市級(jí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作中來(lái)。

在程序上，通過(guò)項(xiàng)目單位和主管部門自評(píng)、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研評(píng)價(jià)和專家評(píng)價(jià)會(huì)綜合評(píng)價(jià)等程序，采用抽樣調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)勘察等方法，加強(qiáng)對(duì)反映“績(jī)效”資料的收集和核實(shí)，擴(kuò)展對(duì)資金使用利益相關(guān)者的訪談和滿意度調(diào)查，最終由第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，綜合認(rèn)定項(xiàng)目資金的評(píng)價(jià)得分及績(jī)效等級(jí)。

為了確保第三方評(píng)價(jià)的質(zhì)量，北京市加大對(duì)中介機(jī)構(gòu)參與人員的培訓(xùn)和考核力度，實(shí)行考試制度，合格方可參與工作，從根本上扭轉(zhuǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)“審計(jì)”傾向。運(yùn)用“公開競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇中介機(jī)構(gòu)、民主評(píng)價(jià)打分淘汰中介機(jī)構(gòu)”的方式，避免在使用中介機(jī)構(gòu)時(shí)的自由裁量。

二是預(yù)算績(jī)效管理全覆蓋。財(cái)政組織評(píng)價(jià)和部門自行評(píng)價(jià)，共同組成了北京市財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)了市級(jí)預(yù)算部門的全覆蓋。并且在全覆蓋過(guò)程里，還涉及到“大額專項(xiàng)資金評(píng)價(jià)”，實(shí)現(xiàn)市級(jí)11項(xiàng)大額專項(xiàng)資金評(píng)價(jià)全覆蓋。

三是試點(diǎn)推進(jìn)部門整體支出綜合性評(píng)價(jià)。在評(píng)價(jià)對(duì)象上逐步由項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)，拓展到涵蓋項(xiàng)目支出和基本支出的部門支出綜合性評(píng)價(jià)。北京市財(cái)政局要求各預(yù)算部門制定科學(xué)、合理、可操作的年度部門整體支出績(jī)效目標(biāo)，細(xì)化形成具體的項(xiàng)目目標(biāo)和可測(cè)量指標(biāo)，建立部門支出績(jī)效報(bào)告制度，強(qiáng)調(diào)執(zhí)行主體的責(zé)任，提高部門預(yù)算使用的透明性。

四是形成閉環(huán)式循環(huán)。為了讓預(yù)算績(jī)效管理更加符合財(cái)政資金使用的規(guī)律，北京市把事前績(jī)效評(píng)估與事中績(jī)效監(jiān)督和事后績(jī)效評(píng)價(jià)有效銜接，形成全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的閉環(huán)機(jī)制。

破解部門利益

事前績(jī)效評(píng)估解決了預(yù)算環(huán)節(jié)中的兩個(gè)問題，并且成效已經(jīng)顯現(xiàn)。一是資金的決策環(huán)節(jié)。過(guò)去，在預(yù)算資金決策的時(shí)候，基本是政府的內(nèi)部性操作，但事前績(jī)效評(píng)估的核心，就是讓納稅人參與到整個(gè)預(yù)算的決策中來(lái).

二是資金配置環(huán)節(jié)，即預(yù)算編制。預(yù)算難編，預(yù)算難平衡。每個(gè)部門都想多分錢，每到年底預(yù)算編制時(shí)候，各個(gè)單位都為能夠分到更多的錢而競(jìng)相博弈。但是，如今預(yù)算績(jī)效評(píng)估把預(yù)算執(zhí)行中，可以預(yù)見性的一些問題提早凸顯出來(lái)，在預(yù)算編制之前就成功的做了把控。

要想把預(yù)算績(jī)效評(píng)估做好，必然受到部門利益的掣肘，因此必須找到新方法，來(lái)推動(dòng)預(yù)算管理革命，這是做好預(yù)算績(jī)效管理改革的前提。

北京市首先建立人大代表、政協(xié)委員參與機(jī)制。北京市財(cái)政局邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員參與事前績(jī)效評(píng)估，有力地推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革進(jìn)程。以前在北京市召開人民代表大會(huì)時(shí)，雖然市人大代表要審核下一年的預(yù)算草案，但實(shí)際上人大代表對(duì)項(xiàng)目的具體內(nèi)容并不十分清楚。

為此，北京市實(shí)現(xiàn)了人大提出的預(yù)算全過(guò)程監(jiān)督。從覆蓋事后績(jī)效評(píng)價(jià)，逐漸推廣到覆蓋事前績(jī)效評(píng)估。并且每個(gè)項(xiàng)目的資料查閱、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研和專題質(zhì)詢，都要至少有一位市人大代表和一位政協(xié)委員在場(chǎng)。以便他們能對(duì)部門申報(bào)的項(xiàng)目預(yù)算的預(yù)期績(jī)效，有更深層次的認(rèn)識(shí)、分析和判斷。在評(píng)估報(bào)告中，市人大代表和政協(xié)委員的意見單獨(dú)列示，以區(qū)別于其他參與事前評(píng)估的專家。

最重要的是，每年北京市在“兩會(huì)”召開前，試點(diǎn)部門要把整體支出的績(jī)效目標(biāo)和項(xiàng)目支出的績(jī)效目標(biāo)都要填報(bào)清楚，在北京市人代會(huì)期間，財(cái)政局負(fù)責(zé)把這些績(jī)效目標(biāo)上傳到北京市人大專門的網(wǎng)站上。市人大代表可以瀏覽到部門的績(jī)效目標(biāo)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，部門預(yù)算，以及三公經(jīng)費(fèi)等等，這些作為市人大代表在市人大會(huì)議期間參閱資料的一部分。

把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)市人大代表公開，讓部門不敢隨便花納稅人的錢。這對(duì)政府的預(yù)算管理起到客觀監(jiān)督的作用，初步實(shí)現(xiàn)了“陽(yáng)光政府”的職能。同時(shí)，在推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理改革的時(shí)候還會(huì)減少一部分的部門阻力，倒逼預(yù)算部門重視資金績(jī)效，從而推動(dòng)了預(yù)算管理革命。