城管執(zhí)法公信力流失成因及其防范

鄭偉

導(dǎo)讀：近幾年，城管執(zhí)法一直備受社會關(guān)注，尤其是暴力執(zhí)法和暴力抗法事件的發(fā)生，更加引發(fā)了人們對城管執(zhí)法問題的爭議，以致造成了城管執(zhí)法公信力的不斷流失，這不僅對社會的和諧穩(wěn)定構(gòu)成威脅，而且還對黨和政府在群眾心目中的形象和威信造成極大的損害。本文從城管執(zhí)法現(xiàn)狀出發(fā)，透視其公信力流失的主要成因，分析其公信力流失可能造成的主要危害，并對如何防范城管執(zhí)法公信力流失提出學(xué)理性的建議和對策。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.02.011

一、公信力的界定和城管執(zhí)法公信力的現(xiàn)狀

（一）公信力的界定

目前學(xué)術(shù)界對公信力涵義的界定主要分為兩大類：一類是將公眾作為主體，政府作為客體；一類是將政府作為主體，公眾作為客體。因此，其涵義也相應(yīng)地包括兩種觀點：一種觀點認(rèn)為政府公信力是公眾對政府的信任、認(rèn)可程度，一種觀點認(rèn)為政府公信力是政府贏得公眾信任的能力和程度。這兩種觀點雖表述不同，但實質(zhì)卻基本相通。為此，我們可以將公信力界定為：政府贏得或受到公眾信任和認(rèn)可的程度。顧名思義，城管執(zhí)法公信力即指城管在執(zhí)法過程中贏得或受到公眾信任和認(rèn)可的程度。[1]

（二）城管執(zhí)法公信力現(xiàn)狀

目前的城管執(zhí)法公信力現(xiàn)狀從新聞媒體的報道來看，在“百度”上輸入“城管”二字，出現(xiàn)的基本都是城管暴力、城管強(qiáng)拆、城管打人等諸多負(fù)面的詞匯。在瀏覽與城管相關(guān)的網(wǎng)頁中，媒體報道城管的內(nèi)容也基本都是負(fù)面新聞；從我們城管的日常執(zhí)法活動來看，主動配合城管執(zhí)法的相對人較少。在執(zhí)法過程中，他們有的跟城管討價還價；有的認(rèn)為城管多管閑事，干脆不予理睬；還有的甚至惡語相向、暴力抗法。所以，從我們的執(zhí)法體驗來講，群眾居民對城管工作理解和支持的不是很多。這些都在一定程度上說明了城管執(zhí)法權(quán)威性和公信力的不足；從專家的調(diào)查數(shù)據(jù)來看，中國人民大學(xué)龍翼飛教授和北京工商大學(xué)董彪副教授在《城管執(zhí)法公信力的調(diào)查與探究》中的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，約有72.7%的社會公眾不滿意城管的執(zhí)法態(tài)度，約有76.4%的社會公眾認(rèn)為城管執(zhí)法不合理，約有45%的社會公眾認(rèn)為暴力執(zhí)法是城管執(zhí)法中最嚴(yán)重的問題。這些調(diào)研數(shù)據(jù)表明，社會公眾對城管的認(rèn)同程度較低，他們對城管的執(zhí)法工作存在普遍的抵觸情緒，城管執(zhí)法公信力的缺失較為嚴(yán)重。綜合這三個方面的信息和數(shù)據(jù)，我們不難看出，當(dāng)前城管執(zhí)法正遭遇較為嚴(yán)重的公信力危機(jī)。[2]

二、城管執(zhí)法公信力流失的主要成因

城管公信力流失是多方面因素綜合作用的結(jié)果，其成因可以從制度、理念、行為和傳播四個層面進(jìn)行透視。

（一）制度層面

從身份上來看，城管執(zhí)法到目前為止，最主要的法律依據(jù)就是1996年在《行政處罰法》中規(guī)定的相對集中行政處罰權(quán)，它并沒有一部具有較高法律效力的成文法依據(jù)。甚至有的學(xué)者認(rèn)為相對集中行政處罰權(quán)制度是違憲之舉，理由是《憲法》第89條只規(guī)定了國務(wù)院規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分，并沒有規(guī)定國務(wù)院可以將憲法規(guī)定的這種職權(quán)授權(quán)給省、自治區(qū)和直轄市人民政府，而《行政處罰法》第16條的規(guī)定則對《憲法》第89條中國務(wù)院的權(quán)力作了擴(kuò)展，這明顯是將法律置于憲法之上的一條違憲規(guī)定。[3]另外從地位上來看，城管目前在政府管理的機(jī)構(gòu)和事業(yè)中，屬于無行業(yè)主管部門的機(jī)構(gòu)。各地城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)屬于地方政府的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，省級政府和中央政府基本沒有單獨的城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)主管部門。正是基于這樣的身份和地位，城管制度在合法性的問題上始終存有爭議。如此，也就造成了城管執(zhí)法公信力先天不足的尷尬局面。

（二）理念層面

城管的執(zhí)法對象很多都是下崗工人、失地農(nóng)民、外來務(wù)工人員和小商小販等社會弱勢群體。他們出于生活境況的變化和原有生活方式的改變，加之缺乏較高的就業(yè)技能，被迫從事起占道擺攤、違法經(jīng)營的“攤販經(jīng)濟(jì)”活動。目前城管對此類行為的管理主要還停留在傳統(tǒng)的“管制”理念上，執(zhí)法對象的生存權(quán)基本被忽視，“疏導(dǎo)”和“服務(wù)”的執(zhí)法理念還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。如此情形之下，執(zhí)法對象的生存權(quán)利和城管的執(zhí)法義務(wù)之間不可避免地會產(chǎn)生一定的矛盾和沖突。由于執(zhí)法對象在身份和地位上大多處于弱勢群體，所以當(dāng)城管執(zhí)法時，執(zhí)法對象的違法抗法行為往往具有道德上的優(yōu)勢，為社會所容忍，而本身具有正當(dāng)性、合理性的城管執(zhí)法行為卻經(jīng)常在“社會弱勢群體利益保護(hù)”的強(qiáng)大攻勢面前為社會所詬病和妖魔化。簡言之，“管制”理念下的城管執(zhí)法缺乏執(zhí)法為民的服務(wù)意識，使得執(zhí)法對象對城管執(zhí)法行為抱有普遍的怨言和抵觸情緒，以致城管在執(zhí)法過程中不斷遭遇公信力的流失。

（三）行為層面

當(dāng)前城管在社會上的形象不佳，很大程度上與城管執(zhí)法人員的行為表現(xiàn)相關(guān)。（1）少數(shù)執(zhí)法人員因為素質(zhì)不高、法治思想薄弱以及片面追求執(zhí)法效率、忽視執(zhí)法程序等因素，在執(zhí)法時采取簡單粗暴甚至暴力執(zhí)法的方式。（2）還有一些執(zhí)法人員，因為社會的誤解和偏見、執(zhí)法權(quán)限和力量的不足以及工作任務(wù)、難度的增加等因素，對城管工作普遍感到委屈、缺乏信心。這在一定程度上造成了執(zhí)法人員不作為等消極執(zhí)法的現(xiàn)象。（3）由于大部制改革以來，很多地方的城管行政處罰權(quán)急劇擴(kuò)增，一躍成為“管天管地”的重權(quán)機(jī)構(gòu)。加上有的城管局在實際操作中，將罰沒收入與本局利益和執(zhí)法人員的補(bǔ)助、福利進(jìn)行掛鉤，無形中誘發(fā)了少數(shù)城管執(zhí)法部門和執(zhí)法人員貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）傳播層面

媒體的報道對社會公眾具有強(qiáng)大的引導(dǎo)、渲染以及擴(kuò)大的傳播效應(yīng)。當(dāng)前，有的大眾傳媒缺乏職業(yè)道德和操守，為了片面迎合、吸引市場和觀眾的眼球，有意無意地選擇城管的負(fù)面信息，甚至歪曲事實進(jìn)行報道、炒作并無限擴(kuò)大。還有的大眾傳媒則缺乏強(qiáng)烈的社會責(zé)任感，在既不調(diào)查也不了解事實的情況下常常人云亦云，隨意跟風(fēng)報道。在大眾傳媒“轟炸效應(yīng)”的影響下，城管工作很容易因為媒體的負(fù)面報道而被社會輿論全盤否定，以致人們對城管形成暴力和野蠻的刻板印象。毫無疑問，媒體對城管的曝光所產(chǎn)生的這種負(fù)面效應(yīng)必然會進(jìn)一步加劇城管執(zhí)法公信力的流失。

三、城管執(zhí)法公信力流失的防范對策

（一）完善制度設(shè)計

面對城管在制度上遭遇的各種爭議，我們必須完善制度設(shè)計，強(qiáng)化城管制度的說服力、公信力。首先，應(yīng)在全國制定一部專門的關(guān)于城管的法律，并出臺與之配套的相關(guān)法規(guī)，把城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)立、性質(zhì)、編制和執(zhí)法人員的身份、職責(zé)以及執(zhí)法的職能、職權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)、手段等內(nèi)容通過立法的形式加以確立，使城管執(zhí)法在實現(xiàn)有法可依的同時，構(gòu)建起執(zhí)法主體應(yīng)有的合法性和公信力。其次，一方面嚴(yán)格按照《憲法》的規(guī)定，在中央組織設(shè)立全國城市管理行政執(zhí)法總局，作為全國城管執(zhí)法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和指揮機(jī)關(guān)，在地方設(shè)立地方城管執(zhí)法機(jī)關(guān)，分別隸屬于同級人民政府的職能部門，從而解決執(zhí)法建制不統(tǒng)一的問題；另一方面，嚴(yán)格按照《組織法》的規(guī)定，對地方城市管理綜合執(zhí)法局的建立，及時報國務(wù)院批準(zhǔn)并報本級人大備案，確保程序合法。

（二）轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念

實踐證明，在面臨弱勢群體生存權(quán)、市民生活需求和維護(hù)市容市貌之間矛盾的時候，傳統(tǒng)的“管制”思維和執(zhí)法理念只能是一種治標(biāo)之策，無法從根本上解決問題。所以當(dāng)前必須要積極轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，重點在“疏導(dǎo)”和“服務(wù)”上下功夫。在“疏導(dǎo)”方面，政府應(yīng)該發(fā)揮其應(yīng)有的主體作用，注重從根本上治理和解決社會矛盾，以推動形成持久有效的人性化執(zhí)法模式，正如武漢大學(xué)沈陽教授所指出的：“城市管理與規(guī)劃部門應(yīng)該著手建立長效機(jī)制。應(yīng)該在一些中心城區(qū)開辟專門的區(qū)域，允許這些占道經(jīng)營者在規(guī)定時間、規(guī)定地點進(jìn)行經(jīng)營，以切實保障這部分低收入人群的生活，同時滿足市民的生活需求?！痹凇胺?wù)”方面，城管執(zhí)法部門和執(zhí)法人員應(yīng)強(qiáng)化自身的“服務(wù)”理念和意識，努力站在公眾利益的角度考慮問題，為執(zhí)法相對人和普通的市民群眾提供更多的便利，做更多幫扶性的工作。

（三）加強(qiáng)教育培訓(xùn)

目前來看，城管執(zhí)法中出現(xiàn)的很多問題實際上是與執(zhí)法人員的有法不依、執(zhí)法不文明和不規(guī)范等現(xiàn)象聯(lián)系在一起的。所以，城管執(zhí)法部門要改善自身的執(zhí)法形象，提升執(zhí)法公信力，就必須加強(qiáng)對自身執(zhí)法行為規(guī)范的培訓(xùn)。一是重視法制業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強(qiáng)他們依法行政的主動性和自覺性，提高執(zhí)法人員熟練運(yùn)用法律法規(guī)知識的水平，做到依法執(zhí)法；二是重視執(zhí)法人員的職業(yè)素養(yǎng)建設(shè)和培訓(xùn)，特別是人文精神的培育和提升，幫助他們樹立“以人為本”的服務(wù)理念，做到文明執(zhí)法；三是堅持理論與實際相結(jié)合，將培訓(xùn)內(nèi)容與城管執(zhí)法的日常工作聯(lián)系起來，切實增強(qiáng)培訓(xùn)的實用性和可操作性，使執(zhí)法人員能夠熟練掌握科學(xué)的執(zhí)法技能和規(guī)范的操作實務(wù)，如正確規(guī)范的執(zhí)法操作流程、正確應(yīng)對和化解執(zhí)法沖突的原則與要求等等，做到規(guī)范執(zhí)法。[4]

（四）多元合作治理

現(xiàn)今城市管理的任務(wù)愈來愈繁重，面臨的矛盾也越來越突出，其中很多是來自社會發(fā)展相對集中的領(lǐng)域，再加上目前城管執(zhí)法力量和執(zhí)法手段的不足，城管執(zhí)法及其治理的效果顯得非常有限。正如中國政法大學(xué)王敬波教授所言：“城管承擔(dān)的部分職能，許多是現(xiàn)階段社會發(fā)展中矛盾相對集中的領(lǐng)域，需要社會綜合治理。寄希望單純依靠城管一個機(jī)構(gòu)獨立解決，無異于天方夜譚?！睂嵺`也證明，只有行政主體、行政相對人、其他參與主體以及各主體之間的相互協(xié)調(diào)、配合，才能達(dá)到好的行政執(zhí)法效果。所以城市管理應(yīng)該鼓勵多方主體共同參與、實現(xiàn)多元合作治理，即把城市管理放在全社會動員的層面上，使參與公共管理的對象擴(kuò)大到公眾、企業(yè)和非營利組織上，使更多的社會力量參與到城市管理，以促進(jìn)社會資源的合理利用，維系各方利益的均衡，實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定。

（五）強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督

當(dāng)前伴隨著對行政權(quán)力的整合，城管綜合執(zhí)法的權(quán)力日益擴(kuò)大，但對其進(jìn)行制約的監(jiān)督機(jī)制尚未完全形成，以致城管執(zhí)法過程中執(zhí)法程序不規(guī)范、濫用自由裁量權(quán)、暴力執(zhí)法甚至貪污腐敗的違法違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生。為此，城管執(zhí)法必須完善制約機(jī)制，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。首先，要加強(qiáng)立法和司法對行政綜合執(zhí)法權(quán)合法性的監(jiān)督，重點完善以民主監(jiān)督為根本的監(jiān)督體制；其次，建立和完善城管執(zhí)法活動的主體責(zé)任制和相關(guān)獎懲制度，嚴(yán)控權(quán)力行使中的主觀隨意性，同時在機(jī)關(guān)內(nèi)部加強(qiáng)法制建設(shè)，設(shè)立專門的部門負(fù)責(zé)落實對城管執(zhí)法行為的監(jiān)督和檢查；再次，面向社會實行政務(wù)公開，建立健全城管執(zhí)法舉報、控告、申訴受理制度，保障公民自由言論權(quán)，鼓勵社團(tuán)、公眾和新聞媒體積極參與對城管執(zhí)法活動的評價，形成行之有效的外部監(jiān)督制約機(jī)制。[5]

（六）正確對待媒體

城管形象的改善既要依靠文明執(zhí)法，也要依靠形象傳播。所以，城管既不能回避媒體，也不能任由媒體隨意報道，而應(yīng)積極主動，多管齊下。首先，要善于利用媒體加大對城管法律法規(guī)的宣傳力度，營造良好的法制環(huán)境，特別是對城管執(zhí)法為民的先進(jìn)事跡和吃苦耐勞的職業(yè)精神要主動邀請媒體進(jìn)行大力宣傳和報道；其次，建立城管執(zhí)法發(fā)言人制度，統(tǒng)一對外宣傳的口徑，及時向媒體公布、告知城管工作動態(tài)和城管執(zhí)法中的重大事件，加強(qiáng)輿論的正面引導(dǎo)，營造良好的輿論氛圍；再次，各級城管部門要建立自己的評論員隊伍，發(fā)揮他們對相關(guān)問題深入分析的能力，主動掌握網(wǎng)上輿論的話語權(quán)，以確保在遇到突發(fā)事件的時候，能夠正面引導(dǎo)和控制輿論的走向。另外，政府也應(yīng)擔(dān)負(fù)起監(jiān)督媒體的職責(zé)，防止媒體對公權(quán)力的濫用，誤導(dǎo)民眾和社會輿論。[6]

說明：

本文系上海市黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)2013年青年課題《上?；鶎诱帕μ嵘闹饕y點及對策——基于徐匯區(qū)街道的研究》基金項目。

參考文獻(xiàn)：

[1]武曉峰.近年來政府公信力研究綜述[J].中國行政管理，2008（5）.

[2]董彪，龍翼飛.破解城管執(zhí)法的“塔西佗陷阱”——城管執(zhí)法公信力調(diào)查與探究[J].人民論壇（上半月），2013（10）.

[3]應(yīng)松年，袁曙宏.走向法治政府[M].北京：法律出版社，2001.

[4]楊松潤.和諧社會建設(shè)中城管執(zhí)法問題探究[D].南昌大學(xué)，2010.

[5]陳紫薇.論城管執(zhí)法體制改革[D].南昌大學(xué)，2012.

[6]王春業(yè).大眾傳媒與城管執(zhí)法形象塑造[J].行政與管理，2012（6）.

責(zé)任編輯：王 縉