對公務(wù)卡刷亮“陽光財政”的分析與研究

何學紅，申 洪

（懷化學院計財處，湖南懷化 418008）

自2007年財政部提出中央預算單位試行公務(wù)卡制度并在2007年試點的基礎(chǔ)上，力爭在2008年所有中央預算單位推行公務(wù)卡制度并推廣到各地。2008年財政部在全國財政國庫工作會議上對完善國庫集中收付管理體系又提出了明確的要求：“2012年底之前，所有預算單位、所有財政性資金都實行國庫集中支付制度，到2010年底之前，在全國范圍內(nèi)實行公務(wù)卡制度?！?/p>

一、公務(wù)卡結(jié)算的范圍

公務(wù)卡是指財政預算單位工作人員持有的，具有一定透支額度與透支免息期，主要用于日常公務(wù)活動支出和財務(wù)報銷業(yè)務(wù)的信用卡。持卡人在支付招待費、差旅費、培訓費、會議費和5萬元以下的零星購買等支出時，將不再用現(xiàn)金支付，而改為刷公務(wù)卡支付并取得發(fā)票、購物小票和POS憑證單，據(jù)此填好報銷憑證一并交給財務(wù)部門，到期還款時，由單位財務(wù)人員登錄規(guī)定銀行的專門系統(tǒng)，錄入報銷憑證中的信用卡號、交易日期、交易金額等要素，查詢、核實后，在網(wǎng)上直接完成資金轉(zhuǎn)賬或?qū)⒖铐椫苯又Ц督o發(fā)卡銀行。尤其是公務(wù)員如果緊急出差，不用先向財務(wù)借款，回單位報銷后再還款。公務(wù)卡在公務(wù)消費中不得提取現(xiàn)金，如果確有特殊需要提取現(xiàn)金，應當事前經(jīng)單位財務(wù)部門批準同意后，由借支人辦妥借款手續(xù)，財務(wù)部門將借款資金劃轉(zhuǎn)到借款人公務(wù)卡上，否則視同個人消費，單位財務(wù)不得報銷，對單位卡提現(xiàn)，視同違規(guī)行為處理（《湖南省預算單位公務(wù)卡管理暫行辦法》）。

二、推行公務(wù)卡的意義

公務(wù)卡實行銀行授信額度，個人持卡消費，單位報銷還款，財政實時監(jiān)控的一種現(xiàn)代化支付結(jié)算工具，不僅攜帶方便、使用便捷，而且透明度高。

公務(wù)卡的推行，從源頭上堵住公務(wù)開支的漏洞，使原使用現(xiàn)金支付的授權(quán)支付置于陽光之下，抑制了利用現(xiàn)金進行的違法犯罪活動，明確了資金流向，提高了財政資金使用效率，強化了財政動態(tài)監(jiān)控。

公務(wù)卡的推行，從政府審計工作來看，方便查找審計監(jiān)督的依據(jù)和線索，使公務(wù)支出的支付行為有據(jù)可查、有跡可尋。從用稅監(jiān)督方面來看，也體現(xiàn)了納稅人對用稅人使用稅收情況的關(guān)注，也加強了納稅人對公務(wù)支出監(jiān)管的可操作性。在用稅透明的前提下，納稅人和用稅人之間的關(guān)系也會變得越來越積極、和諧。同時也加強了對商戶的約束，防止其利用收取現(xiàn)金逃稅。[1]

公務(wù)卡的推行，有利于促進非現(xiàn)金支付工具使用，節(jié)約現(xiàn)金成本，改善銀行卡受理環(huán)境，促進銀行卡產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

三、“公務(wù)卡”單槍匹馬難以杜絕公務(wù)腐敗現(xiàn)象原因

公務(wù)卡的推行，最被公眾寄予希望的是：此舉將卡死公款私用、杜絕多開、虛報發(fā)票等現(xiàn)象，杜絕財務(wù)報銷環(huán)節(jié)中的湊票報銷，在一定程度上避免公務(wù)腐敗的發(fā)生。但公務(wù)卡消費透明并不等于公務(wù)消費透明，公務(wù)卡的推行確實增加了腐敗成本和難度，但是個人要從中漁利，公務(wù)卡技術(shù)也是防不勝防?！耙凰庪y治百病”，公務(wù)卡也絕非抑制職務(wù)腐敗、防堵現(xiàn)金支付漏洞的“萬能卡”。

在公款消費中主要通過幾種途徑實現(xiàn)腐敗行為：一種是湊票報銷，即報銷者搜集一些與實際發(fā)生業(yè)務(wù)無關(guān)的票據(jù)，回單位后進行報銷;二是虛開報銷發(fā)票，即報銷者在發(fā)生了支付行為的消費活動中要求經(jīng)營者為自己開具超出實際支付額的票據(jù)，回到單位進行報銷后賺取差額;三是公款私用，如到服飾店買衣服鞋子，可以開到辦公用品的發(fā)票。這種移花接木的公務(wù)支出已經(jīng)是一種公開的秘密。這樣，在不知不覺中使國家的資金流入了某些人的腰包。

目前，我國納稅人的納稅意識雖有所增強，但也不排除一部分納稅人是在稅務(wù)部門采取一定強制措施的情況下進行納稅的。如有些地方采取稅收抽獎;有些地方采取稅收與職工的社保、醫(yī)保相聯(lián)系，來完成稅收任務(wù)等等。稅務(wù)部門對納稅人所使用的一些違法違規(guī)手段也是睜一只眼閉一只眼。

許多生產(chǎn)廠家為了提高銷量與商店聯(lián)手采取一些促銷手段如送購物卡或禮品。有些商業(yè)銀行為了占領(lǐng)市場，也與商店聯(lián)手使用本行的某某卡消費達多少元以上返回現(xiàn)金多少或送禮品、購物券之類等等。這樣，報銷者購買了一定數(shù)額的物品，也支付了相應的費用，但通過其他渠道獲得供應商的“返現(xiàn)”。這些都成為公務(wù)卡執(zhí)行中的隱患。對于湊票報銷可能有一定的抑制作用，但對于虛開發(fā)票和公款私用只要經(jīng)營者簡單的配合就行了。因此，對于后兩類仍缺乏有效的監(jiān)督。

財政部在全國財政國庫工作會議上提出公務(wù)卡消費是指各級預算單位的所有財政性資金消費，而對來自單位的預算外收入和頗為富有的“小金庫”消費仍然成為公務(wù)卡制度監(jiān)管的真空。個別部門和單位，在國家推行陽光財政后，為變相增加職工個人收入，利用公務(wù)卡為職工發(fā)“福利”，造成新的分配不公。[2]

采用公務(wù)卡消費還存在一個問題就是在現(xiàn)在的環(huán)境下，很多的經(jīng)銷商都沒有使用POS機經(jīng)營，單位本來可以使用一些便宜的物品，但因某些經(jīng)銷商處不能刷卡而只好到能刷卡的大商店、高檔酒店及會所，無形中也增加了刷卡的成本。同時，公務(wù)人員的監(jiān)控是由管理層來完成的，公務(wù)卡的使用者大多數(shù)也是管理層人員，而管理層的載量權(quán)又過大，這又由誰來監(jiān)控管理層呢?“防小鬼不防閻王”的機制不能從根本遏制腐敗。財務(wù)管理制度本來說是一個系統(tǒng)工程，而公務(wù)卡消費是系統(tǒng)中一個環(huán)節(jié)，一種手段。只有采取全面、系統(tǒng)、和各部門相銜接的監(jiān)管措施才能真正達到陽光財政的目的。

四、如何采取與公務(wù)卡制度并行的監(jiān)管措施

1.加強操作、監(jiān)督和懲處機制的建設(shè)

推動公務(wù)卡消費，打造陽光、廉潔、高效財政，主要從三方面建立防范機制。首先，充分調(diào)研，梳理問題，修改補充公務(wù)卡管理暫行辦法;推行公務(wù)消費公開，讓納稅人監(jiān)督公務(wù)消費中的每一個過程;優(yōu)化流程，進一步提高預算單位的資金報銷速度，加快報銷資金周轉(zhuǎn)效率，提高資金劃撥速度，其次，建立定期通報制度。財政、審計、紀檢等職能部門要定期對公務(wù)卡制度落實情況進行檢查，對虛開發(fā)票和公款私用的行為進行嚴肅處理并公開曝光。單位“一把手”不能直接管錢管物。單位可以成立一個獨立于管理層的監(jiān)審委員會，監(jiān)審委員會成員中必須要有三分之一以上的職工代表，對公務(wù)卡消費進行監(jiān)督，實現(xiàn)公務(wù)消費透明。第三，加強信用體系建設(shè)，盡快建立詳盡的單位或個人公務(wù)卡消費信用體系，對于違反公務(wù)卡使用規(guī)定或利用公務(wù)卡謀取私利的個人，按其情節(jié)輕重限制或禁止公務(wù)卡消費，對于多次出現(xiàn)此類違紀現(xiàn)象的單位，在予以曝光并對主要領(lǐng)導問責的同時，減少其預算投入。

2.通過各部門、各系統(tǒng)在推動中互相配合，及時溝通，建立信息反饋和協(xié)調(diào)處理制度，堵塞漏洞。如與網(wǎng)銀系統(tǒng)的有效銜接，定期了解代理銀行公務(wù)卡推行制度，不斷完善公務(wù)卡風險管理和技術(shù)手段，及時解決公務(wù)卡使用中存在的各種問題，保證資金安全。改善用卡環(huán)境，擴大聯(lián)網(wǎng)適用范圍，探索市場領(lǐng)域從傳統(tǒng)行業(yè)向特殊行業(yè)延伸。攻克預算外資金和頗為富有的“小金庫”的支出在公務(wù)卡消費中的盲區(qū)。采取定點消費或定產(chǎn)品消費，可以避免定價虛高所生成的回扣，也可避免攀比的心理進行高消費。

3.建立科學合理、公開透明的財政預算制度，健全非稅收入的征管制度，減少公務(wù)卡消費監(jiān)管的真空區(qū)

要規(guī)范公務(wù)卡消費，必須進一步完善財政預算制度和預算管理。細化財政預算的同時應該全面公開化，接受人民群眾的監(jiān)督與約束。編制過程中應該科學合理、細化明確，所有的開支都要編制預算管理，公務(wù)人員的開支都要納入財政預算。明確項目，明確使用人，同時規(guī)定開支范圍，開支的標準。健全非稅收入的征管制度，把非稅收入納入到公務(wù)卡消費的范疇中來，減少公務(wù)卡消費監(jiān)管的真空區(qū)。

[1]子羽.公務(wù)卡促進用稅監(jiān)督[J].經(jīng)濟研究參考，2007，（60）.

[2]孫興全，苗慧凱，趙興羅.從公務(wù)卡制度看公務(wù)支出的監(jiān)督[J].財政監(jiān)督，2007，（10）：64.