我國住房保障市場機制研究

武中哲

(山東財經(jīng)大學法學院，濟南250014)

目前，從保障房的建設、分配到管理，政府扮演著全能的角色。然而，單純依靠政府也會導致一些弊端，影響到住房保障工作的高效健康發(fā)展。政府機制與市場機制是現(xiàn)代社會保障制度運行中的兩個基本機制。在不同國家和同一國家不同歷史階段，社會保障制度模式存在諸多差異，這些差異就在于政府機制與市場機制的不同組合方式。黨的十八大提出，市場將在資源配置中起決定性作用。在此背景下，探討在住房保障中如何發(fā)揮政府與市場的作用無疑具有重要意義。

一、政府與市場在目前住房保障中的角色

政府機制與市場機制是兩種基本資源配置機制，二者各有優(yōu)點和不足。在協(xié)調經(jīng)濟社會活動方面，二者可以相互補益，相互促進。一般認為，政府機制可以彌補市場的缺陷。然而，對于不同社會保障項目，對于同一社會保障項目的不同階段，政府和市場的作用會存在差異。鑒于此，在社會保障中如何發(fā)揮政府與市場的作用，如何選擇政府機制與市場機制，一直是社會保障理論研究中激烈爭論的問題，也是實踐中世界各國社會保障制度改革和調整的中心環(huán)節(jié)。［1］

在建立健全現(xiàn)代社會保障制度方面，政府常發(fā)揮主導性作用，但市場仍具有重要補充功能。尤其是在1970年代西方各國的社會保障制度出現(xiàn)危機之后，市場在社會保障中的作用更加凸顯，社會保障體制的私營化呼聲越來越高。［2］在社會保障領域，政府機制與市場機制之間不是非此即彼的關系，需要兩者并舉，并揚長避短。

我國住房保障制度是伴隨著20世紀九十年代末住房商品化改革逐步開始推行的。迄今為止，我國保障房建設和分配主要是政府行為，由中央政府提出目標和規(guī)劃，由地方政府具體負責實施，并且形成政府責任機制。住房保障作為社會保障的一個子系統(tǒng)，政府在其中承擔職責是理所當然的。但是，單純依靠政府也會導致一些弊端。例如，保障房建設的資金匱乏問題，分配領域的不公平問題，供應和需求的脫節(jié)問題等。這些問題出現(xiàn)的根本原因在于保障房政策實踐中尚缺乏社會化和市場化機制。沃爾夫認為，市場失靈需要政府出手緩解，效率低下則需要市場競爭刺激，不能認為缺乏政府干預的不干涉主義無論如何都是合適的;而在特殊情況下，政府干預所難免產(chǎn)生的弊端也許比市場缺陷更嚴重。［3］市場或政府都難以單獨解決市場經(jīng)濟條件下所有問題。當尼遜和溫格遜將市場經(jīng)濟國家中政府對住房問題所承擔的責任及定位分為三種模式:一是政府被動解決的雛生型;二是市場為主、政府為輔的社會型;三是政府廣泛保障的全面責任型。［4］

運用市場機制解決住房保障問題，并不缺乏國際經(jīng)驗。西方發(fā)達國家工業(yè)化和城市化進程較早，也較早面對城市住房短缺問題。在解決住房短缺問題時，它們制定了一系列政策和法規(guī)，逐漸建立健全了住房保障體系。不同時期，西方國家采用的干預手段有所不同。在住房保障緊迫性較小的情況下，更傾向于運用市場手段;在住房保障緊迫性較高的情況下，則更傾向于政府干預。

西方國家之所以在住房保障過程中能夠運用市場機制，得益于這些國家所具有的市場經(jīng)濟傳統(tǒng)、市民社會基礎和良好社會信用體系。相比西方發(fā)達國家，我國缺少市場經(jīng)濟傳統(tǒng)，政府力量相對強大，而社會力量相對弱小。迄今為止，我國保障房建設和分配主要依靠政府推動，社會力量作用有限。但是，隨著改革的深入和住房保障制度的持續(xù)推進，基礎性的住房保障逐步讓位于需求改善型的住房保障，住房保障的公平和效率問題更為引人關注。為克服住房保障制度實踐中的政府失靈，基于國情引入多元化機制更具現(xiàn)實性和緊迫性。

二、保障房建設、分配和管理市場化的必要性

保障房是與商品房相對應的一個概念，是基于解決住宅商品化弊端而推出的福利性住宅項目，目前主要由廉租住房、經(jīng)濟適用住房、限價商品房、政策性租賃住房和公租房組成，也包括在一些林區(qū)、墾區(qū)、礦工棚戶區(qū)住房改造及游牧民定居工程。我國住房保障在起始階段，主要有廉租房和經(jīng)濟適用房兩種類型。隨著對住房困難群體的需求更加細化，進而形成了其他類型的保障房。隨著改革發(fā)展的不斷深入，住房困難的類型和程度在未來還會發(fā)生持續(xù)變化，住房保障政策也需要推陳出新。在一般意義上理解，保障房是政府的責任，而商品房則交由市場運作。但是在具體實踐過程中，政府和市場在這兩大領域則是相互交融的。某些保障房本來就是一定程度上與市場機制聯(lián)系在一起的，例如限價商品房、經(jīng)濟適用房及拆遷安置房。還有一些保障房在使用過程中需要借助社會機構和市場的力量?？傊?，保障房不能徹底脫離市場機制。

(一)資金籌措需要社會渠道與市場機制

保障房建設涉及到資金、土地、建材、建設能力和制度建設等一系列復雜問題。其中，資金不足是制約保障房建設的一個最主要的因素。按照制度設計，保障性住房建設采取三種方式推進:一是政府直接投資建設;二是政府和企業(yè)共建;三是企業(yè)獨立建設。當前，不少地區(qū)保障性住房建設還較大程度局限于政府直接投資。開發(fā)商參與建設保障性住房的熱情不高，除了利潤率較低之外，資金鏈吃緊也是一個重要原因。地方政府的保障房投入依賴政府財政，包括中央政府投入與地方政府配套。地方財政收入主要是當?shù)仄髽I(yè)稅收以及土地出讓金。然而，以土地出讓金為財政收入來源與保障房建設之間本身就存在矛盾。國有土地經(jīng)地方政府劃撥給開發(fā)商進行商品房或商業(yè)設施開發(fā)，能夠獲得土地出讓金，并將其納入財政收入。而同樣土地用于建設保障房則財政收入大減。而且還要拿出既有財政資金投入到保障房建設?？傊绻麊渭円揽空斦度?，保障房建設資金難以得到持久保證。即便中央政府投資到位，地方政府也難以足額配套。有專家做過估算:以2011年為例，中央政府提出建設1000萬套保障房的戰(zhàn)略任務。如果以70平方米/套×2000元/平方米建筑成本計算，大約需要1.4萬億元建筑資金;再加上各種公用設施配套，需要的資金會更多。雖然可從商品住宅土地出讓金、住房公積金、財政資金等方面籌措，但資金缺口依然巨大。要改變保障房的資金困局，必須改變保障房建設的資金來源思路，實現(xiàn)財政投入為主向社會投入為主的轉變。［5］而社會投入就需要發(fā)揮市場機制的作用。地方政府不僅要以財政撥款、發(fā)行債券、設立政府擔保基金等多種方式提供資金;還要進行制度設計和制度創(chuàng)新，為其他社會主體參與住房保障融資提供金融和稅收支持，對可能出現(xiàn)的壟斷等問題進行規(guī)制。英、法、德等多個國家都利用類似住房協(xié)會等社會非營利機構進行多方融資，讓其積極參與社會住房的管理和服務。非營利機構可通過貸款和社會捐助參與解決保障房建設和管理的資金短缺問題，不會受政府財政赤字因素制約，因此可以有效解決保障房資金短缺問題。

(二)保障房的供需對接需要市場機制

保障房面臨的困難不僅是建設資金不足的問題，而且還有與需求對接的問題。如果沒有根據(jù)市場需求進行保障房規(guī)劃與建設，就會導致保障房供需失衡，會嚴重阻礙住房保障目標的實現(xiàn)。從長遠看，保障房的供給與需求也必須遵循市場規(guī)律。保障房在產(chǎn)權歸屬上雖然不同于商品房，但是在滿足人的居住需要這個基本屬性上與商品房性質相同。住房困難者對保障房的需求必然是多元化的，要做出符合自己意愿的選擇，而選擇的根據(jù)是各自不同需求。影響選擇的因素不僅有住房面積和戶型，也有住房位置、住房質量、住房所在社區(qū)的公共服務設施和交通情況等。如果保障房的申請者沒有足夠的選擇余地，那么保障房就不能較好地滿足他們的需要。而市場機制能提供更多選擇的自由。由政府規(guī)劃建設的保障房往往集中在城市中的一些特定區(qū)域，其區(qū)域分布和住房類型遠不如商品住宅那樣廣泛和多樣化，這易于導致保障房供應與需求脫節(jié)，或根本沒有留給使用者相應的選擇余地。低收入的住房困難群體也對住房有多樣化需求，需求會因人因時而異。對于保障房的需求，人們首先需要居有其所，而后才考慮其他因素。我國目前住房保障體系雖然幾乎覆蓋了所有中下階層，隨著保障房供應數(shù)量的逐年累加，未來“居有其所”已經(jīng)不是主要問題，而滿足住房困難群體多元化需求的程度則會成為主要關注的一個方面。如果說在第一個階段政府的強勢干預還是必要的話，那么在后面階段，政府干預過多就會導致保障房供求脫節(jié)，政府管制會降低市場配置的效率。

(三)保障房的后期管理需要市場機制

后期管理是住房保障的一項重要工作。既有研究主要關注的是保障房的建設與分配，較少關注保障房的后期管理。實際上，當保障房建好并分配以后，后續(xù)與日常生活相關的事項還有很多，需要做長期細致的規(guī)劃。后期管理主要針對保障房的物業(yè)管理，及水電暖等各項配套設施的管理。保障房的居住對象大多為低收入家庭，這些家庭獲得保障房后，卻面臨著繳納物業(yè)費和水電暖各項費用的問題。如果這些方面都按照商品房的標準執(zhí)行，那么很多家庭會難以負擔。如果政府在保障房的后續(xù)管理方面繼續(xù)投入，那就等于大大延長了政府保障房預算資金的使用鏈條，增加了政府財政負擔。相比保障房建設，住房的使用是一個長期過程，日常管理支出累計是個更大的數(shù)額。那些獲得了保障房的困難家庭，如果后續(xù)物業(yè)管理費還要依賴政府來負擔，將給政府的人力、物力和財力都帶來較大壓力，這種長期福利在住房保障群體日益龐大的背景下顯然是不可持續(xù)的。然而，低收入家庭的困難也是一個明確的現(xiàn)實，政府只管蓋房、分房而不管用房的做法畢竟是不完備的。鑒于此，在保障房的后期管理環(huán)節(jié)，運用社會化和市場化機制來彌補住戶個人支出的困難是非常必要的?？梢試L試以土地和住房換物業(yè)管理支出的做法，即在保障房小區(qū)內(nèi)配建一定數(shù)量的經(jīng)營性用房，運用經(jīng)營收益補貼小區(qū)物業(yè)費用，通過市場化的運作為保障房的日常管理提供經(jīng)費，解決保障房小區(qū)物業(yè)缺少經(jīng)費來源的困境，減免住戶的物業(yè)管理費用，減輕住戶的經(jīng)濟困難。還可以探索保障房住戶親自參與物業(yè)管理的模式，以居民自組織來履行物業(yè)公司的功能，通過自我服務降低管理成本。應進一步探索在住房保障后期管理過程中運用市場手段，籌措管理經(jīng)費，使后期管理能順暢進行，也使保障房的保障功能最終得到完善。

三、住房保障實踐中市場機制的建構

未來住房保障需要更多運用市場手段。我國目前仍處在市場轉軌和社會轉型時期，改革仍是未來發(fā)展的必要手段。住房保障的發(fā)育成熟更需要一個漸進過程，未來發(fā)展在于如何實現(xiàn)政府與市場間的良性互動。政府作為政策制定者和推動者，可更多運用經(jīng)濟手段和市場機制協(xié)調各類社會機構參與保障房的建設、分配和管理。這種模式的優(yōu)點:一是將政府從眾多具體事務中解脫出來，有助于集中人力完成更重要工作;二是在住房保障領域引進了社會化監(jiān)督機制;三是通過社會化、市場化操作，有助于降低保障房建設成本，避免保障房閑置浪費，更好地滿足困難群體的需要。

競爭性市場機制與公共政策并不矛盾，二者有著內(nèi)在的一致性。政府應該借助競爭性市場機制實現(xiàn)公共政策的目標。如果運用得法，競爭性市場機制會有助于實現(xiàn)政府公共政策目標。住房保障屬于非盈利的公共政策范疇，但住房保障任務的完成需要調動多種資源，亦面臨多種成本選擇。當政府作為住房保障的唯一實施主體時，缺少社會化參與渠道。市場機制作用的發(fā)揮有賴于公民社會基礎，政府要想通過市場的力量來優(yōu)化住房保障，就必須充分調動社會組織參與的積極性。西方發(fā)達國家之所以能夠在住房保障領域發(fā)揮市場的作用，其關鍵因素在于這些國家有較為成熟的社會組織，這些社會組織介入政府和市場活動，對于保障房政策的實施和規(guī)避政府失靈與市場失靈都會發(fā)揮積極作用。大量國際證據(jù)表明，世界范圍內(nèi)政府與社會組織的合作在不斷增加 。［6］社會組織在政府的監(jiān)管和支持下介入住房保障，住房保障的公平度和運作效率都會得到較大幅度提升。

近年來，我國加大了住房保障工作力度，保障房規(guī)劃與建設數(shù)量猛增。為完成中央政府分配的保障房建設任務，許多地方政府將建設任務逐級分解，很多大型國有企業(yè)和機關事業(yè)單位也將福利房建設納入保障房建設計劃。但這些組織解決的只是自己員工的住房困難，并不是面向全社會的普遍性保障，因此難免會出現(xiàn)住房保障被組織分割，從而影響保障政策的公平。這種局面的出現(xiàn)是與中國單位體制的歷史傳統(tǒng)分不開的。在改革過程中，一方面開始實行福利社會化;另一方面，組織的利益化特征也更明顯，由此導致基于部門和組織的福利分割。一些體制內(nèi)的大型組織擁有自己的房地產(chǎn)企業(yè)，員工能夠通過多種方式獲得住房福利，而其他社會成員則沒有機會享受這種福利，這加劇了以組織為邊界的住房福利分割。為克服這種福利分割，可嘗試把一部分國營房地產(chǎn)公司或國有企業(yè)下屬房地產(chǎn)公司轉化為專門經(jīng)營社會保障住房的機構，建設的保障性住房除滿足本企業(yè)員工之外，在政府的指導下面向全社會開放。政府通過稅收、金融等政策保證這些企業(yè)獲得房地產(chǎn)企業(yè)的平均利潤，并立法對其經(jīng)營行為進行監(jiān)督，以保證這些企業(yè)能夠按照市場化手段進行保障房的建設和管理，進而提高這些企業(yè)參與住房保障的積極性，促進體制內(nèi)房地產(chǎn)企業(yè)與政府實現(xiàn)良性合作。

在政府主導的住房保障領域注入市場力量，有助于在維護公平的前提下提高效率。從所產(chǎn)生的經(jīng)濟和社會績效來看，選擇市場介入的“度”至關重要。選擇越傾向于市場，就可能遭遇越多的市場失靈;選擇越傾向于非市場，就會遭遇越多的非市場失靈。［3］在保障房的建設和分配過程中，政府是主體，市場是輔助性手段。在此過程中，政府理念和行為至關重要，作為住房保障的責任方，政府需要明確哪些職責屬于自己，哪些應該交給社會和市場。做到保障房政策因地制宜與因時制宜相結合，原則性和靈活性相結合，這個過程考驗政府智慧。住房保障還要注重做好后期管理和服務。政府向社會組織購買服務可以使政府從“大包大攬”中解脫出來。政府由公共服務的直接提供者變?yōu)楣卜照叩闹贫ㄕ?、購買者和監(jiān)督者，實現(xiàn)了社會權力的回歸和政府角色的轉換。［7］

住房保障領域市場機制發(fā)揮作用的前提是擁有健全的法律法規(guī)。保障房的建設、分配和管理環(huán)節(jié)都需要法制化。我國住房政策大多以各級政府部門“通知”形式出現(xiàn)，沒有以法律形式固定下來。在保障房主要由政府建設，并由政府來分配的情況下，其效果取決于相關部門的監(jiān)管質量和監(jiān)管力度，而缺少法制約束。但是，當保障房引進市場機制，由社會機構來運作的情況下，必須加強法制化。另外，社會信用體系與法律措施一樣，也是保障房健康推進的保證。保障房領域的信用體系需要一個跨組織的運作機制，需要許多社會組織的協(xié)調和配合。未來住房保障的重點是規(guī)范公平分配，要對保障對象進行動態(tài)的資格界定，這需要良好社會信用體系的支撐。社會信用體系本身也是社會建設的重要組成部分，也是住房保障引入市場機制的重要保證。

［1］周弘.世紀末社會保障制度面臨的挑戰(zhàn)——從歐美養(yǎng)老制度的異同看政府的作用［J］.國際經(jīng)濟評論，1999(11).

［2］張強.社會保障制度變遷中的政府與市場關系探討［J］.廣東商學院學報，2004(2).

［3］查爾斯·沃爾夫.市場，還是政府［M］.重慶:重慶出版社，2009:17，153，175 －176.

［4］David Donnison，Clare Ungerson.Housing Policy［M］.London:Penguin Books Ltd.，1982:9.

［5］王國剛.中國保障房建設考量政府行為邊界［N］.經(jīng)濟參考報，2011－03－24.

［6］王浦劬.萊斯特·薩拉蒙.政府向社會組織購買公共服務研究:中國與全球經(jīng)驗分析［M］.北京:北京大學出版社，2010:215－216.

［7］劉慶元，溫穎娜.政府購買社工服務的機構訴求［J］.社會工作，2007(11).