殘疾人權(quán)益保障:現(xiàn)狀、問題與對策

張奇林 張東旺

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢，430072)

我國殘疾人數(shù)量龐大，截至2012年，全國共有8502萬殘疾人，占全國總?cè)丝诘?.34%，涉及2.6億家庭人口。[1]通過特殊的制度安排，保障殘疾人的各項(xiàng)權(quán)益，是國家與社會的基本責(zé)任。當(dāng)前我國正處于全面建成小康社會的關(guān)鍵時(shí)期，殘疾人權(quán)益保障狀況如何，直接關(guān)系到全面建成小康社會目標(biāo)能否如期實(shí)現(xiàn)。研究殘疾人權(quán)益保障問題，健全殘疾人權(quán)益保障制度，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國殘疾人權(quán)益保障的狀況和成效

1990年通過的《殘疾人保障法》是我國殘疾人事業(yè)和殘疾人權(quán)益保障的一座里程碑。多年來，黨和國家高度重視殘疾人工作，采取一系列措施貫徹落實(shí)《殘疾人保障法》，促進(jìn)殘疾人事業(yè)與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，改善殘疾人狀況，取得了顯著成效。

(一)殘疾人權(quán)益保障的法律、法規(guī)和政策不斷完善

2008年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》，深刻闡明了促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的重大意義、指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)，是指導(dǎo)新時(shí)期殘疾人事業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。2008年4月，第十一屆全國人大常委會第二次會議審議通過了修訂后的《殘疾人保障法》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)反歧視原則，強(qiáng)化對殘疾人的權(quán)利保障和特別扶助，在康復(fù)、教育、就業(yè)、文化生活、社會保障、無障礙環(huán)境等方面，都增加了對殘疾人的優(yōu)惠和扶助措施，進(jìn)一步明確了政府的責(zé)任和違反法律的處罰規(guī)定，為殘疾人事業(yè)發(fā)展和殘疾人權(quán)益維護(hù)提供了更好地法律保障。此外，民法通則、刑法、民事訴訟法、教育法、義務(wù)教育法、勞動法、就業(yè)促進(jìn)法、婚姻法、繼承法、治安管理處罰法、道路交通安全法等近70部與殘疾人密切相關(guān)的法律中都有維護(hù)殘疾人權(quán)利的規(guī)定。

國務(wù)院積極開展《殘疾人保障法》配套法規(guī)政策制定工作，分別于1994年、2007年、2012年通過了《殘疾人教育條例》、《殘疾人就業(yè)條例》和《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》，對保障殘疾人教育、就業(yè)權(quán)利和加快發(fā)展無障礙環(huán)境建設(shè)，促進(jìn)殘疾人參與社會生活作出規(guī)定;從“八五”到“十二五”，國家連續(xù)將殘疾人事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了五個殘疾人事業(yè)五年工作綱要。2010年3月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國殘聯(lián)等部門和單位《關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系建設(shè)指導(dǎo)意見的通知》，對殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)行部署，提出到2015年，建立起殘疾人“兩個體系”基本框架，使殘疾人基本生活、醫(yī)療、康復(fù)、教育、就業(yè)等基本需求得到制度性保障，殘疾人生活狀況進(jìn)一步改善;到2020年，殘疾人“兩個體系”更加完備，保障水平和服務(wù)能力大幅度提高，殘疾人都能得到基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)殘疾人人人享有基本生活保障，人人享有基本醫(yī)療保障和康復(fù)服務(wù)，殘疾兒童少年全面普及義務(wù)教育，殘疾人文化教育水平明顯提高，就業(yè)更加充分，參與社會更加廣泛，普遍達(dá)到小康水平。

《殘疾人保障法》頒布實(shí)施后，全國31個省、自治區(qū)、直轄市和部分較大的市結(jié)合本地實(shí)際，分別制定了殘疾人保障法實(shí)施辦法。2008年，《殘疾人保障法》修訂后，浙江、山西、北京等25個省、自治區(qū)、直轄市修改了本地的殘疾人保障法實(shí)施辦法或制定了殘疾人保障條例。全國絕大多數(shù)的市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定了扶助殘疾人的優(yōu)惠政策和規(guī)定。經(jīng)過多年的努力，我國初步形成了以憲法為依據(jù)、以相關(guān)法律為基礎(chǔ)、以《殘疾人保障法》為核心、以行政法規(guī)和地方法規(guī)為配套、以扶助殘疾人優(yōu)惠政策為補(bǔ)充的較為完備的殘疾人事業(yè)和殘疾人權(quán)益保障政策法規(guī)體系。

(二)殘疾人社會保障體系初步形成

包含社會保險(xiǎn)、社會救助、社會福利和特別扶助措施等內(nèi)容的多層次殘疾人社會保障體系初步形成。首先，針對殘疾人收入低，繳費(fèi)難的現(xiàn)實(shí)，各級政府積極采取特別扶助措施幫助殘疾人參加社會保險(xiǎn)。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，各地按照國務(wù)院要求，為參加新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的重度殘疾人代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，北京、上海等地還提高了代繳標(biāo)準(zhǔn)。到2012年底，全國已有1333.8萬殘疾人參加了新農(nóng)保，地方政府為其中的188.2萬殘疾人代繳全部參保費(fèi)用，為36.4萬殘疾人代繳部分參保費(fèi)用;325.3萬殘疾人參加城居保，其中，地方政府為59.2萬重度殘疾人代繳參保費(fèi)用。城鎮(zhèn)殘疾職工參加社會保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)到280.9萬。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，為重度殘疾人和貧困殘疾人代繳或補(bǔ)貼個人參保(合)費(fèi)用。截至2012年底，全國3136.1萬殘疾人參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療;498.6萬人殘疾人參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。[2]

其次，加強(qiáng)對困難殘疾人的社會救助。全國1070.5萬殘疾人被納入最低生活保障范圍，261.3萬殘疾人獲得其他救助，城鎮(zhèn)集中供養(yǎng)殘疾人和農(nóng)村五保供養(yǎng)殘疾人分別達(dá)到12.2萬和68.5萬。[3]遼寧、內(nèi)蒙古等地對重度和貧困殘疾人采取提高救助標(biāo)準(zhǔn)、增發(fā)救助金等措施，給予特殊救助。

第三，針對殘疾人的專項(xiàng)福利制度初步建立。內(nèi)蒙古、安徽、海南、青海、寧夏等地建立了貧困(或重度)殘疾人生活補(bǔ)助制度，江蘇等地建立了殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度，上海等地建立了輔助器具補(bǔ)貼制度，全國共有239.1萬和36.3萬符合條件的殘疾人分別享受了生活補(bǔ)助和護(hù)理補(bǔ)貼。[4]從2010年開始，財(cái)政部、中國殘聯(lián)每年為1.6萬戶貧困殘疾人家庭無障礙改造提供補(bǔ)助，每戶3500元，各地財(cái)政積極匹配資金，加大投入，擴(kuò)大受益范圍，3年來共為近35萬戶殘疾人家庭實(shí)施了無障礙改造。從2009年開始，針對國家燃油稅費(fèi)改革，中央財(cái)政為殘疾人機(jī)動輪椅車主發(fā)放燃油補(bǔ)貼，中央財(cái)政每年下?lián)?.3億元，50多萬殘疾人受益。

第四，積極推進(jìn)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)。2011年，國家發(fā)展改革委等8個部門共同出臺《關(guān)于加快發(fā)展殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的意見》，對多種形式發(fā)展殘疾人托養(yǎng)服務(wù)、加強(qiáng)服務(wù)管理及加快服務(wù)專業(yè)化等做出了明確規(guī)定，為推動殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。截至2012年，殘疾人寄宿制托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)達(dá)到3903個，托養(yǎng)殘疾人11.3萬人。殘疾人日間照料機(jī)構(gòu)達(dá)到3372個，為7.4萬殘疾人提供托養(yǎng)服務(wù)，接受居家托養(yǎng)服務(wù)的殘疾人達(dá)到56.0萬人。[5]

(三)殘疾人就業(yè)狀況得到改善

殘疾人就業(yè)權(quán)益保障主要有以下幾種形式:一是分散按比例就業(yè)。《殘疾人就業(yè)條例》明確規(guī)定用人單位安排殘疾人就業(yè)的比例不得低于本單位在職職工總數(shù)的1.5%，達(dá)不到規(guī)定比例的，應(yīng)當(dāng)繳納殘疾人就業(yè)保障金;二是集中就業(yè)?！稓埣踩司蜆I(yè)條例》規(guī)定，集中使用殘疾人的用人單位中從事全日制工作的殘疾人職工，應(yīng)當(dāng)占本單位在職職工總數(shù)的25%以上，且不少于10人。據(jù)此民政部、中國殘聯(lián)制訂了集中使用殘疾人的用人單位的認(rèn)定辦法，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局修訂出臺了扶持集中使用殘疾人的用人單位的稅收優(yōu)惠政策;三是個體從業(yè)。有關(guān)部門給予稅收優(yōu)惠，同時(shí)在經(jīng)營場地、小額信貸、免收行政事業(yè)性收費(fèi)等方面給予照顧;四是農(nóng)村殘疾人從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、手工業(yè)和其他形式的生產(chǎn)勞動。

近些年來，各部門、各地區(qū)積極完善殘疾人就業(yè)政策，拓寬就業(yè)渠道，加大培訓(xùn)力度，擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模，改善就業(yè)狀況。殘疾人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)達(dá)到3109個，初步形成殘疾人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)揮主導(dǎo)作用、公共就業(yè)服務(wù)和其他社會服務(wù)組織有效補(bǔ)充的社會化殘疾人就業(yè)服務(wù)體系，為殘疾人提供職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、勞務(wù)組織、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)失業(yè)登記、就業(yè)技術(shù)支持等服務(wù)。2012年全國城鎮(zhèn)殘疾人實(shí)際從業(yè)人數(shù)444.8萬，農(nóng)村殘疾人從業(yè)人數(shù)1770.3萬，[6]殘疾人就業(yè)狀況逐步得到改善。天津、湖南等地積極整合資源，建立殘疾人種植養(yǎng)殖基地和農(nóng)業(yè)合作社，扶持殘疾人家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，幫助殘疾人脫貧致富。

(四)殘疾人康復(fù)服務(wù)覆蓋面逐步擴(kuò)大

各地著力構(gòu)建以康復(fù)機(jī)構(gòu)為骨干、社區(qū)(村)康復(fù)為基礎(chǔ)、殘疾人家庭為依托的社會化康復(fù)服務(wù)工作機(jī)制，由康復(fù)機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)、殘疾人服務(wù)設(shè)施以及社區(qū)衛(wèi)生站、康復(fù)站等組成的，集康復(fù)管理、技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)為一體的康復(fù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系正在形成，為殘疾人提供就近、就便的康復(fù)服務(wù)。截至2012年，全國共有各級各類康復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)1.5萬個，在889個市轄區(qū)和1905個縣(市)開展了社區(qū)康復(fù)工作，累計(jì)建立社區(qū)康復(fù)站20.5 萬個。[7]

“十一五”期間，中央安排殘疾人康復(fù)專項(xiàng)補(bǔ)助資金8.46億元，用于貧困殘疾人的視力殘疾康復(fù)、聽力語言殘疾康復(fù)、肢體殘疾康復(fù)、智力殘疾康復(fù)、精神病防治康復(fù)、殘疾人輔助器具供應(yīng)服務(wù)等。有1037.9萬殘疾人得到不同程度的康復(fù)。[8]2010年，國家將9項(xiàng)醫(yī)療康復(fù)項(xiàng)目納入基本醫(yī)療保障范圍，減輕了殘疾人的醫(yī)療康復(fù)費(fèi)用負(fù)擔(dān)。

(五)殘疾人教育穩(wěn)步發(fā)展

發(fā)展殘疾人教育是普及九年義務(wù)教育和促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要內(nèi)容，各地通過落實(shí)“兩免一補(bǔ)”、開展扶殘助學(xué)項(xiàng)目等措施，推進(jìn)殘疾兒童少年義務(wù)教育的普及。2012年，全國約有特殊教育學(xué)校1706所，在校學(xué)生42.5萬人，全國未入學(xué)適齡殘疾兒童少年總數(shù)從2000年的39.1萬人降至當(dāng)年的9.1萬人。殘疾人高中階段教育和普通高等教育不斷發(fā)展。2012年，全國特殊教育普通高中班(部)達(dá)186個，全國有30多所開辦各類高等特殊教育的學(xué)校，具備博士、碩士、本科、?？扑膫€辦學(xué)層次，同年全國有7229名殘疾人被普通高等院校錄取，1134名殘疾人進(jìn)入特殊教育學(xué)院學(xué)習(xí)。[9]與此同時(shí)，殘疾人職業(yè)教育也有較大發(fā)展。一是將職業(yè)教育課程納入義務(wù)教育教學(xué)計(jì)劃中，提高殘疾人學(xué)生的社會適應(yīng)能力;二是在高中階段以職業(yè)教育為主;三是發(fā)展殘疾人職業(yè)培訓(xùn)。截至2012年，全國共有殘疾人中等職業(yè)教育機(jī)構(gòu)152個，在校生10442人;依托各類職業(yè)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，對殘疾人開展職業(yè)技能培訓(xùn)83.3萬人次，11.6萬人次殘疾人獲得職業(yè)資格證書，[10]提高了殘疾人的就業(yè)能力。

(六)無障礙環(huán)境建設(shè)成效顯著

首先，無障礙環(huán)境建設(shè)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系不斷完善。2012年國務(wù)院頒布實(shí)施了《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》，為我國依法全面、系統(tǒng)開展無障礙環(huán)境建設(shè)，提高城鄉(xiāng)現(xiàn)代化建設(shè)水平，維護(hù)殘疾人權(quán)益，促進(jìn)社會文明進(jìn)步提供了法制保障。目前我國已形成以《無障礙設(shè)計(jì)規(guī)范》國家標(biāo)準(zhǔn)為主體，以鐵路、民航、信息相關(guān)無障礙標(biāo)準(zhǔn)為配套的無障礙技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。2002－2004年，建設(shè)部、民政部、中國殘聯(lián)、全國老齡辦在北京等12個城市開展了創(chuàng)建全國無障礙設(shè)施建設(shè)示范城市活動，“十一五”擴(kuò)展到100個城市。經(jīng)過多年的努力，這些城市道路、公共建筑、公共交通設(shè)施、居住區(qū)、殘疾人、老年人服務(wù)設(shè)施、殘疾人家庭、信息交流無障礙、無障礙管理、宣傳等取得顯著進(jìn)展，同時(shí)帶動了其他城市無障礙建設(shè)的開展，初步形成中國城市無障礙化的基本格局。

其次，行業(yè)無障礙建設(shè)近些年來也取得了突出進(jìn)展。原鐵道部、工業(yè)和信息化部、公安部、銀監(jiān)會、國家藥監(jiān)局、國家民航局、國家測繪地理信息局等部門對所屬服務(wù)設(shè)施和服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行無障礙改造，方便殘疾人的工作和生活。

二、當(dāng)前殘疾人權(quán)益保障存在的主要問題

雖然我國殘疾人權(quán)益保障工作取得了巨大成績，殘疾人狀況逐步改善，但也還存在一些亟待解決的問題，殘疾人事業(yè)仍滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，殘疾人事業(yè)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡，殘疾人在社會保障、康復(fù)、教育、就業(yè)、社會參與等方面還面臨很多困難和障礙，需要引起重視。

(一)殘疾人總體生活水平與社會平均水平差距較大，社會保障有待進(jìn)一步完善

當(dāng)前，殘疾人仍是貧困人口中貧困程度最重、扶持難度最大、返貧率最高的特困群體。按照國家2300元的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，40%以上的農(nóng)村殘疾人生活在貧困線以下;殘疾人家庭人均收入僅為全國平均水平的60%左右，而城鄉(xiāng)殘疾人人均醫(yī)療保健支出分別是全國人均支出的1.56倍和1.77倍;殘疾人家庭恩格爾系數(shù)比全國居民家庭恩格爾系數(shù)高出11.5個百分點(diǎn);2011年殘疾人小康實(shí)現(xiàn)程度僅為63.1%，與全國全面小康實(shí)現(xiàn)程度相差17個百分點(diǎn)。[11]

殘疾人社會保障制度有待進(jìn)一步完善，實(shí)施力度應(yīng)加大。多數(shù)地方最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，難以保障殘疾人的基本生活;有的未實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?大部分地區(qū)尚未建立貧困殘疾人生活補(bǔ)貼制度和護(hù)理補(bǔ)貼制度。中國殘疾人狀況和小康進(jìn)程監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2011年仍有19.1%的城鎮(zhèn)殘疾人沒有參加任何社會保險(xiǎn)。[12]國家規(guī)定自2011年起將農(nóng)村重度殘疾人的個人參合費(fèi)用納入農(nóng)村醫(yī)療救助資助范圍，但這一政策在一些地方尚未落實(shí)。新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)對殘疾人的扶助政策在有些地方執(zhí)行情況不盡如人意。

(二)殘疾人就業(yè)有關(guān)法律規(guī)定未能有效落實(shí)

殘疾人就業(yè)率低，失業(yè)率高，就業(yè)不穩(wěn)定。在已經(jīng)就業(yè)的殘疾人中，虛假就業(yè)、同工不同酬、強(qiáng)迫勞動的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。很多單位本來有適合殘疾人工作的崗位，卻不依法按比例安排殘疾人就業(yè)，有的省份接收殘疾人就業(yè)達(dá)到規(guī)定比例的單位不到5%。

近年來，受國際金融危機(jī)、市場競爭和有關(guān)政策調(diào)整的影響，各地福利企業(yè)數(shù)量和就業(yè)人數(shù)呈不斷減少趨勢。殘疾人保障法關(guān)于殘疾人福利性單位專產(chǎn)專營的規(guī)定基本上沒有落實(shí)。

在殘疾人就業(yè)保障金的征收和使用方面，相當(dāng)數(shù)量的用人單位(包括國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位)，長期以來既不按比例安排殘疾人就業(yè)，也不按規(guī)定繳納殘疾人就業(yè)保障金。一些地方不按規(guī)定使用殘疾人就業(yè)保障金，將殘疾人就業(yè)保障金用于就業(yè)以外的事項(xiàng)，在一些地區(qū)，殘疾人就業(yè)保障金已成為殘疾人事業(yè)經(jīng)費(fèi)的主要來源。財(cái)政部1995年制定的《殘疾人就業(yè)保障金管理暫行規(guī)定》中的一些內(nèi)容與當(dāng)前形勢已不相適應(yīng)。

(三)殘疾人醫(yī)療康復(fù)工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)

多數(shù)地方康復(fù)機(jī)構(gòu)少、資源不足，康復(fù)專業(yè)技術(shù)人才匱乏，無法為殘疾人提供便捷有效的服務(wù);全國有相當(dāng)數(shù)量的市、縣迄今沒有康復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu);多數(shù)地方的社區(qū)提供康復(fù)服務(wù)的能力非常有限。

對殘疾兒童早期康復(fù)治療投入不足，康復(fù)項(xiàng)目覆蓋面較窄，有需求的殘疾兒童得不到及時(shí)的康復(fù)治療，錯過了最佳康復(fù)時(shí)機(jī)。特別是智力殘疾、自閉癥和腦癱兒童康復(fù)訓(xùn)練費(fèi)用過高，殘疾人家長無力承擔(dān)。

精神病具有長期性、易發(fā)性、致殘率高等特征，大部分患者家庭難以承受長期的、日積月累的醫(yī)療負(fù)擔(dān)，容易拖延治療而加重患者病情。各地獲得基本藥物免費(fèi)治療和住院救助的重性精神病人比例很低。許多重性精神病患者得不到及時(shí)有效治療，給家庭帶來沉重壓力，也給社會公共安全帶來隱患。

(四)殘疾人整體受教育水平較低

一是殘疾兒童接受義務(wù)教育的比例偏低，僅為72.1%，[13]低于全國義務(wù)教育入學(xué)率99%以上的水平，盲、聾、智力殘疾兒童接受義務(wù)教育的比例普遍較低，有的省僅有20%左右，多重障礙、自閉癥及腦癱等中重度殘疾兒童入學(xué)還存在很大困難;二是隨班就讀的教育質(zhì)量存在不少問題，許多地方缺乏政策支持，隨班就讀教師普遍缺乏特教專業(yè)知識和技能;三是許多地方對特殊教育支持力度不夠，特殊教育學(xué)校及師資配置不足;四是殘疾人職業(yè)教育的規(guī)模和質(zhì)量不能滿足需求，存在投入不足、基礎(chǔ)建設(shè)落后、管理制度不完善、師資隊(duì)伍專業(yè)化程度低、專業(yè)設(shè)置單一等問題。

(五)無障礙環(huán)境建設(shè)任重道遠(yuǎn)

一是全社會無障礙意識有待進(jìn)一步提高。一些社會成員對無障礙的內(nèi)容、作用了解認(rèn)識不足，有的還認(rèn)為無障礙設(shè)施是對殘疾人、老年人等群體的額外照顧，一些業(yè)主、單位對自身無障礙建設(shè)和改造的責(zé)任還不明確，對無障礙建設(shè)和管理也未給予足夠的支持;二是一些新建無障礙設(shè)施不規(guī)范、不系統(tǒng)。無障礙建設(shè)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)尚未完全得到有效執(zhí)行，一些新建的道路和建筑還存在沒有建設(shè)無障礙設(shè)施或無障礙設(shè)施不規(guī)范等問題;三是相當(dāng)部分城市已建設(shè)施未進(jìn)行無障礙改造。城市對無障礙改造的規(guī)劃、投入不足，調(diào)動社會力量進(jìn)行無障礙改造不足，還沒有扶持、優(yōu)惠政策，工作力度有待加大;四是無障礙設(shè)施管理亟待加強(qiáng)。當(dāng)前，占用盲道等無障礙設(shè)施、破壞無障礙設(shè)施的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生，有的甚至相當(dāng)嚴(yán)重，影響了無障礙設(shè)施功能、作用的發(fā)揮;五是信息交流無障礙建設(shè)、殘疾人家庭無障礙改造、農(nóng)村無障礙建設(shè)等較為滯后。此外，無障礙環(huán)境建設(shè)研究、人才隊(duì)伍建設(shè)等工作也應(yīng)加強(qiáng)。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)殘疾人權(quán)益保障工作的對策建議

殘疾人事業(yè)是中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分。關(guān)心和幫助殘疾人是社會文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、全面建設(shè)小康社會的必然要求，是社會主義制度優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。黨的十八大報(bào)告指出，要“健全殘疾人社會保障和服務(wù)體系，切實(shí)保障殘疾人權(quán)益”，為今后一個時(shí)期加強(qiáng)殘疾人權(quán)益保障工作指明了方向。

(一)提高對殘疾人事業(yè)重要性的認(rèn)識，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，加大投入

對殘疾人的幫扶和保障是政府和社會應(yīng)盡的職責(zé)。各級政府應(yīng)從全局的高度認(rèn)識殘疾人工作的重要性，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌安排，促進(jìn)殘疾人事業(yè)與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。政府在推動經(jīng)濟(jì)不斷增長的同時(shí)，要進(jìn)一步加大對殘疾人事業(yè)的投入，建立殘疾人事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步增長機(jī)制。出臺政策措施，鼓勵社會力量參與殘疾人事業(yè)。要在全社會普及“平等、參與、共享”的理念，尊重殘疾人，消除對殘疾人一切形式的歧視，為殘疾人更好地融入社會創(chuàng)造條件。

(二)加強(qiáng)殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系建設(shè)，提高殘疾人生活水平和生活質(zhì)量

按照重點(diǎn)保障和特別扶助、一般性制度安排與專項(xiàng)制度安排相結(jié)合的原則，進(jìn)一步完善殘疾人社會保障體系建設(shè)。一是將殘疾人作為重點(diǎn)對象納入城鄉(xiāng)最低生活保障范圍，切實(shí)做到“應(yīng)保盡?！?對低保家庭中的重度殘疾人，要采取多種措施提高其救助水平;加大對一戶多殘、老殘一體等困難殘疾人家庭和低收入殘疾人家庭的救助力度;二是落實(shí)殘疾人社會保險(xiǎn)補(bǔ)貼制度，幫助殘疾人普遍加入基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險(xiǎn);同時(shí)提高重度、貧困殘疾人社會養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資水平，推動輔助器具適配等更多殘疾人康復(fù)醫(yī)療項(xiàng)目納入城鄉(xiāng)醫(yī)療保障范圍;三是按照國務(wù)院《深化收入分配制度改革若干意見的通知》要求，切實(shí)建立全國貧困殘疾人生活補(bǔ)助和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度。

認(rèn)真貫徹執(zhí)行《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，各級政府在基本公共服務(wù)體系建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)針對殘疾人的特殊性、多樣性、類別化的服務(wù)需求，采取有效措施，使殘疾人普遍得到基本公共服務(wù)，并不斷提升服務(wù)能力和水平。

(三)積極采取措施，切實(shí)保障殘疾人就業(yè)權(quán)利

就業(yè)是民生之本。應(yīng)把殘疾人就業(yè)作為保障和改善殘疾人民生的頭等大事來抓，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢和殘疾人就業(yè)需求，采取有針對性的措施，破解殘疾人就業(yè)難題，實(shí)現(xiàn)殘疾人穩(wěn)定就業(yè)。一是大力開展適合市場需求、適合殘疾人特點(diǎn)的教育和培訓(xùn)，提高殘疾人就業(yè)能力;二是認(rèn)真落實(shí)殘疾人按比例就業(yè)制度，通過開發(fā)適宜殘疾人就業(yè)崗位等措施，讓有勞動能力的殘疾人實(shí)現(xiàn)平等就業(yè)。凡有適宜殘疾人工作的崗位應(yīng)招收殘疾人就業(yè)，而不能以繳納就業(yè)保障金代替安排殘疾人就業(yè);完善殘疾人就業(yè)獎勵制度，對于超比例安排殘疾人就業(yè)的單位給予獎勵和扶持;三是國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)應(yīng)帶頭執(zhí)行法律，研究確定適合殘疾人就業(yè)的崗位，積極安排殘疾人就業(yè);四是加大對福利企業(yè)、盲人按摩機(jī)構(gòu)等殘疾人集中就業(yè)單位的管理和扶持力度。五是完善福利企業(yè)稅收優(yōu)惠政策。財(cái)政部、國家稅務(wù)總局應(yīng)對2007年6月出臺的《關(guān)于促進(jìn)殘疾人就業(yè)稅收優(yōu)惠政策的通知》進(jìn)行修改完善，調(diào)整增值稅退稅、營業(yè)稅減稅的辦法和額度，殘疾人職工不足10人的用人單位也應(yīng)當(dāng)享受優(yōu)惠;要依法查處用人單位殘疾人虛假就業(yè)、同工不同酬、強(qiáng)迫殘疾人勞動等問題;進(jìn)一步完善殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理措施。

(四)提升醫(yī)療康復(fù)服務(wù)能力和水平，重視和加強(qiáng)殘疾預(yù)防工作

進(jìn)一步將殘疾人康復(fù)納入各地基本醫(yī)療衛(wèi)生制度和基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，根據(jù)財(cái)力和基金承受能力，適當(dāng)增加納入基本醫(yī)療保障范圍的康復(fù)項(xiàng)目。盡快實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷和大病救助等政策的有效銜接，醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷后個人支付仍有困難的，應(yīng)由民政部門給予救助。完善社會化康復(fù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，充分利用社區(qū)資源，強(qiáng)化社區(qū)衛(wèi)生室的康復(fù)服務(wù)功能，全面開展社區(qū)康復(fù)服務(wù)，使殘疾人能夠就近、方便地接受康復(fù)服務(wù)。重點(diǎn)抓好0－6歲殘疾兒童康復(fù)工作，確保0－6歲殘疾兒童不因家庭經(jīng)濟(jì)困難延誤最佳康復(fù)時(shí)機(jī)。切實(shí)抓好重性精神病人的醫(yī)療康復(fù)，研究制定重性精神病門診治療性基本藥物免費(fèi)制度，完善重性精神疾病患者住院補(bǔ)貼制度，保障重性精神病患者得到及時(shí)有效的治療康復(fù)。

針對康復(fù)人才匱乏的現(xiàn)狀，衛(wèi)生部、教育部、中國殘聯(lián)等部門應(yīng)研究出臺相關(guān)措施，加強(qiáng)康復(fù)人才培養(yǎng)，建設(shè)一支高素質(zhì)的康復(fù)人才隊(duì)伍，為實(shí)現(xiàn)2015年殘疾人“人人享有康復(fù)服務(wù)”的目標(biāo)提供專業(yè)人才保障。

在殘疾預(yù)防方面，應(yīng)高度重視出生缺陷的預(yù)防工作。廣泛開展以社區(qū)為基礎(chǔ)、以一級預(yù)防為重點(diǎn)的三級預(yù)防工作，各級衛(wèi)生、計(jì)生、殘聯(lián)、婦聯(lián)等單位應(yīng)當(dāng)協(xié)同配合，完善殘疾預(yù)防和早期干預(yù)機(jī)制，加強(qiáng)早期篩查、早期預(yù)防、早期干預(yù)工作，降低殘疾發(fā)生率。針對危害面廣、可預(yù)防的致殘因素，重點(diǎn)普及殘疾預(yù)防知識，提高公眾殘疾預(yù)防意識。

(五)加強(qiáng)殘疾人教育，為殘疾人平等參與社會創(chuàng)造條件

教育是殘疾人改變自身命運(yùn)的重要途徑。應(yīng)采取切實(shí)措施保障殘疾人受教育權(quán)利:一是進(jìn)一步普及殘疾兒童義務(wù)教育，在全面落實(shí)“兩免一補(bǔ)”制度的基礎(chǔ)上，針對殘疾學(xué)生的特殊需要，進(jìn)一步提高補(bǔ)助水平;普通義務(wù)教育學(xué)校要為殘疾兒童隨班就讀提供必要的條件;二是大力促進(jìn)農(nóng)村、山區(qū)和邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)特殊教育發(fā)展，不斷改善特教學(xué)校辦學(xué)條件，加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)，落實(shí)特教津貼，完善特教教師職稱評定標(biāo)準(zhǔn);三是對重度殘疾兒童逐步做到“送教上門”服務(wù)，提高殘疾兒童受教育率，逐步達(dá)到健全兒童水平;四是加強(qiáng)學(xué)前特殊教育的探索實(shí)踐，積極發(fā)展學(xué)前特殊教育;五是大力發(fā)展殘疾人職業(yè)教育，鼓勵特教學(xué)校與中等職業(yè)學(xué)校聯(lián)合辦學(xué)，彌補(bǔ)特教學(xué)校自身?xiàng)l件不足，不斷拓寬殘疾人職業(yè)教育和就業(yè)培訓(xùn)的渠道;六是積極發(fā)展殘疾人高中教育和高等教育。

(六)充分利用社會資源，統(tǒng)籌解決殘疾人照護(hù)和托養(yǎng)問題

殘疾人和老年人對日常照護(hù)、托養(yǎng)都有較大的需求，應(yīng)統(tǒng)籌考慮養(yǎng)老服務(wù)體系和殘疾人服務(wù)體系建設(shè)。一是加強(qiáng)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)，使社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施既能成為老年人居家養(yǎng)老的重要依托，也能成為殘疾人日常照料護(hù)理、居家養(yǎng)殘的平臺，充分發(fā)揮社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施的功能;二是統(tǒng)籌考慮殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)，既要建設(shè)一批用于托養(yǎng)精神、智力和重度肢體殘疾人的專門殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)，又要充分發(fā)揮已建成的殘疾人綜合服務(wù)設(shè)施、康復(fù)中心以及敬老院、養(yǎng)老院等機(jī)構(gòu)的作用，支持民辦的托養(yǎng)機(jī)構(gòu)，充分利用現(xiàn)有設(shè)施為殘疾人提供照護(hù)、托養(yǎng)服務(wù)。

(七)切實(shí)貫徹落實(shí)《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)無障礙環(huán)境建設(shè)

加大《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》的宣傳力度，營造條例實(shí)施良好社會氛圍，同時(shí)加強(qiáng)條例實(shí)施的監(jiān)督檢查。各地要依據(jù)條例精神，加快制定、修訂并實(shí)施地方無障礙建設(shè)法規(guī)、規(guī)章，進(jìn)一步建立健全無障礙環(huán)境建設(shè)長效工作機(jī)制，嚴(yán)格加強(qiáng)新建道路、建筑物執(zhí)行《無障礙設(shè)計(jì)規(guī)范》國家標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管，加快推進(jìn)已建道路、建筑物和公共交通工具的無障礙設(shè)施改造，規(guī)范已建無障礙設(shè)施的保護(hù)和維修，確保無障礙設(shè)施發(fā)揮正常功能，加快發(fā)展政務(wù)信息公開無障礙，影視節(jié)目配備字幕、手語，加強(qiáng)信息交流無障礙建設(shè)，提高無障礙社區(qū)服務(wù)水平，深入開展創(chuàng)建全國無障礙環(huán)境市、縣工作，用法律法規(guī)指導(dǎo)和規(guī)范無障礙建設(shè)和管理，切實(shí)推進(jìn)無障礙建設(shè)上一個新水平，做到全覆蓋、高標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)化、人性化，依法維護(hù)殘疾人參與社會生活權(quán)利。

[1]中國殘聯(lián):《關(guān)于使用2010年末全國殘疾人總數(shù)及各類、不同殘疾等級人數(shù)的通知》(殘聯(lián)發(fā)〔2012〕25號)。

[2][3][4][5][6][7][9][10]中國殘聯(lián):《2012年中國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》(殘聯(lián)發(fā)〔2013〕3 號)。

[8]中國殘聯(lián)編:《2011中國殘疾人事業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2011。

[11][12][13]中國殘聯(lián):《2011年度全國殘疾人狀況及小康進(jìn)程監(jiān)測報(bào)告》(內(nèi)部資料)。