網(wǎng)絡(luò)公益的現(xiàn)狀、困境與發(fā)展

◇林文志 陳冰玉 余彥靜 肖公槐

（作者均系廣東金融學(xué)院法律系2010級(jí)在讀本科生）

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，尤其是微博、微信、論壇等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的迅速崛起，一大批民間公益項(xiàng)目通過網(wǎng)絡(luò)的爆炸式傳播引起了公眾的關(guān)注，參與者踴躍。然而，網(wǎng)絡(luò)公益在成為中國(guó)公益事業(yè)重要組成部分的同時(shí)，由于自身的內(nèi)在缺陷和相關(guān)法律法規(guī)滯后等原因，面臨著亟待解決的發(fā)展問題。

一、網(wǎng)絡(luò)公益活動(dòng)的現(xiàn)狀與困境

當(dāng)前，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)公益組織合法身份的認(rèn)定，我國(guó)現(xiàn)行法律中仍然缺乏明確的規(guī)定，這嚴(yán)重制約了我國(guó)網(wǎng)絡(luò)公益組織的健康有序發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)公益組織作為新生社會(huì)組織，其募捐號(hào)召、募捐渠道、影響力的施展都是利用網(wǎng)絡(luò)渠道，大多沒有固定的住址和場(chǎng)所，難以進(jìn)行屬地管理。2013年3月14日批準(zhǔn)通過的《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中第七條：“重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織。成立這些社會(huì)組織，直接向民政部門依法申請(qǐng)登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意?！贝藯l例意味著將廢除公益慈善類登記的雙重制度，而在此之前，包括廣東、江蘇在內(nèi)的省市早已逐漸放寬登記的門檻。而運(yùn)行中的大型網(wǎng)絡(luò)公益項(xiàng)目在此之前，大都掛靠在已經(jīng)取得登記的基金會(huì)下。如“大愛清塵”借助中華社會(huì)救助基金會(huì)發(fā)起，李連杰壹基金在注冊(cè)為公募基金會(huì)之前掛靠在中國(guó)紅十字基金會(huì)。

如今面臨的主要困境是，目前參與網(wǎng)絡(luò)公益的主體除了登記注冊(cè)的社會(huì)公益組織之外，還有相當(dāng)一部分是自發(fā)發(fā)起募捐活動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)草根和網(wǎng)民個(gè)人。網(wǎng)絡(luò)發(fā)展帶來的便捷性，使得人人可做公益。網(wǎng)友們只需要通過論壇或者微博等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)大致說明活動(dòng)的發(fā)起原因、時(shí)間、地點(diǎn)和具體步驟，感興趣的網(wǎng)友就可以響應(yīng)參與發(fā)起者的活動(dòng)。根據(jù)我國(guó)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第三十五條規(guī)定：“未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開展社會(huì)團(tuán)體籌備活動(dòng)，或者未經(jīng)登記，擅自以社會(huì)團(tuán)體名義進(jìn)行活動(dòng)，以及被撤銷登記的社會(huì)團(tuán)體繼續(xù)以社會(huì)團(tuán)體名義進(jìn)行活動(dòng)的，由登記管理機(jī)關(guān)予以取締，沒收非法財(cái)產(chǎn)；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予治安管理處罰?！币罁?jù)此條規(guī)定，凡未經(jīng)民政部門注冊(cè)登記的社會(huì)公益組織，都視為非法組織。他們的募捐行為雖然是出于善意，但是欠缺合法性。此外，因?yàn)椴⒉痪邆浜戏ǖ纳矸荩坏┏霈F(xiàn)法律糾紛將難以應(yīng)對(duì)。相當(dāng)一部分有前景的網(wǎng)絡(luò)公益活動(dòng)就因?yàn)楹戏ㄐ缘睦Ь扯坏貌唤馍ⅰ?/p>

尤為值得注意的是，關(guān)于募捐資格，廣州于2012年5月正式實(shí)施的《廣州市募捐條例》第五條有這樣的規(guī)定：除了紅十字會(huì)、慈善會(huì)和公募基金會(huì)可以開展募捐活動(dòng)以外，為扶老、助殘、救孤、濟(jì)困或者賑災(zāi)目的而設(shè)立的公益性的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和非營(yíng)利的事業(yè)單位開展募捐活動(dòng)要經(jīng)審批許可，除此以外的其他組織均無資格開展募捐活動(dòng)。參照此條規(guī)定，那些在注冊(cè)地異地可以進(jìn)行募捐的法人或者其他組織前往廣州市便不具備開展募捐活動(dòng)的資格，成了非法募捐。公益達(dá)人梁樹新發(fā)起的“微基金”是在貴州注冊(cè)的專項(xiàng)公募基金，但團(tuán)隊(duì)在廣州，募捐渠道是在網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)公益已經(jīng)突破了傳統(tǒng)公益的地域限制，這無疑是一項(xiàng)使網(wǎng)絡(luò)公益的無所適從的規(guī)定，也引發(fā)了不少爭(zhēng)議。

二、網(wǎng)絡(luò)公益募捐款項(xiàng)的現(xiàn)行法律規(guī)制

我國(guó)對(duì)于公益募捐款項(xiàng)的使用及管理的規(guī)定中，最高法律效力的相關(guān)規(guī)定是我國(guó)《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》。該法第二十二條規(guī)定受贈(zèng)人應(yīng)當(dāng)公開接受捐贈(zèng)的情況和受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用、管理情況，接受社會(huì)監(jiān)督。但該法實(shí)施近十年來，沒有形成可操作的細(xì)則，也并無此項(xiàng)規(guī)定的懲罰措施。而對(duì)于捐贈(zèng)主體及公布信息，2011年底公布的 《公益慈善捐助信息公開指引》做了較為詳細(xì)的說明，但“指引”在我國(guó)的法律體系中，并不具備約束力，不過是一個(gè)規(guī)范性文件，更多只是起到引導(dǎo)的作用。

地方條例中，尤以廣州的《廣州市募捐條例》引起的社會(huì)反響最大。為防止募捐財(cái)產(chǎn)進(jìn)行背離捐贈(zèng)人意愿的挪用，該條例規(guī)定，捐贈(zèng)人要求簽訂書面捐贈(zèng)協(xié)議的，募捐組織應(yīng)當(dāng)與捐贈(zèng)人簽訂書面捐贈(zèng)協(xié)議。捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)數(shù)額在五十萬元以上的，募捐組織應(yīng)當(dāng)與捐贈(zèng)人簽訂書面捐贈(zèng)協(xié)議，但捐贈(zèng)人明確表示不愿意簽訂的除外。捐贈(zèng)人不愿意簽訂書面捐贈(zèng)協(xié)議的，募捐組織應(yīng)當(dāng)做好記錄，并經(jīng)捐贈(zèng)人簽字確認(rèn)。書面捐贈(zèng)協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)使用計(jì)劃、實(shí)施項(xiàng)目和剩余財(cái)產(chǎn)處理等內(nèi)容，不得違反募捐方案中關(guān)于募捐目的的規(guī)定。在實(shí)踐中，由于募捐財(cái)產(chǎn)只能按募捐目的使用，且絕大部分募捐活動(dòng)募捐時(shí)沒有約定剩余財(cái)產(chǎn)的處理方法，造成一些項(xiàng)目的剩余財(cái)產(chǎn)長(zhǎng)期掛賬。對(duì)此，該條例要求，募捐組織向市民政局作募捐備案或者申請(qǐng)募捐許可時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供包括有剩余財(cái)產(chǎn)處理辦法的募捐方案。該條例還規(guī)定，捐贈(zèng)人或者受益人對(duì)募捐財(cái)產(chǎn)及其使用情況有異議的，可以向募捐組織核實(shí)，經(jīng)核實(shí)仍有異議的，捐贈(zèng)人或者受益人可以向募捐活動(dòng)開展地的民政部門投訴，也可以依法向人民法院起訴。但是該條例亦引起異議，有些捐贈(zèng)人出于隱私等考慮，未必愿意簽字。此外，該條例還規(guī)定募捐工作成本應(yīng)當(dāng)控制在已經(jīng)公布的募捐方案所確定的工作成本列支項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)，一般不得高于實(shí)際募捐財(cái)產(chǎn)價(jià)值的10%。對(duì)義演、義賽、義賣等募捐活動(dòng)，考慮到其工作成本明顯高于一般募捐活動(dòng)，特別規(guī)定其工作成本列支不得高于實(shí)際募捐財(cái)產(chǎn)價(jià)值的20%。

三、積極探索網(wǎng)絡(luò)公益良性發(fā)展的有效管理制度

網(wǎng)絡(luò)公益和傳統(tǒng)公益各有各的優(yōu)勢(shì)，雙方都不可能退出歷史舞臺(tái)。網(wǎng)絡(luò)公益的健康可持續(xù)發(fā)展需要社會(huì)所有主體共同構(gòu)建，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)公益也需要從國(guó)內(nèi)外尋找規(guī)范的經(jīng)驗(yàn)，完善自身建設(shè)。

（一）加快公益基本法的制定，完善我國(guó)公益事業(yè)法律體系

面對(duì)網(wǎng)絡(luò)公益活動(dòng)的法律困境，我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快制定公益基本法，建立健全相關(guān)法律、法規(guī)和管理辦法，務(wù)必讓網(wǎng)絡(luò)公益法制化，有法可依，尤其是對(duì)網(wǎng)絡(luò)公益組織這類新型的社會(huì)組織的準(zhǔn)確定位，既是對(duì)網(wǎng)絡(luò)公益的肯定與保障，也是促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)公益健康良性發(fā)展的根本保障所在。立法指導(dǎo)思想上積極響應(yīng)十八屆三中全會(huì)所提出的“社會(huì)治理”一詞，重“治理”而非“管理”。立法過程應(yīng)當(dāng)多方征求意見，傾聽行業(yè)、學(xué)者的建議。公益基本法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定基本的法律制度，如公益的概念、公益所涵蓋的內(nèi)容、公益管理機(jī)構(gòu)等；同時(shí)該法也應(yīng)當(dāng)明確公益組織的法律制度，詳細(xì)規(guī)定公益組織的設(shè)立程序、資金管理以及組織的內(nèi)部運(yùn)作原則。在基本法框架的具體設(shè)計(jì)上，還應(yīng)建立相應(yīng)的問責(zé)制度，詳盡懲罰措施。在公益基本法實(shí)施后，注重相關(guān)部門法律與規(guī)章的修改，形成一個(gè)以公益基本法為核心，相關(guān)部門法律與規(guī)章為補(bǔ)充的完善的公益法律體系。

立法還應(yīng)該以更加開放的態(tài)度對(duì)待網(wǎng)絡(luò)募捐活動(dòng)和網(wǎng)絡(luò)公益組織，順應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的公益事業(yè)發(fā)展，針對(duì)網(wǎng)絡(luò)公益的特點(diǎn)，可以考慮放寬住所限制。網(wǎng)絡(luò)公益組織的住所要求可放寬到只要是能符合房屋安全規(guī)定并且滿足組織活動(dòng)需要的非住宅，并且適當(dāng)?shù)卦试S“一址多證”。還應(yīng)當(dāng)放寬注冊(cè)資金限制，社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位（不含基金會(huì)）成立登記可以免注冊(cè)資金。

（二）建立適合我國(guó)國(guó)情的監(jiān)管制度

在組織行為中，完善的監(jiān)管制度是獲得信任的基礎(chǔ)。切實(shí)可行的監(jiān)管制度可使網(wǎng)絡(luò)公益組織提升社會(huì)公信力，獲得更多捐贈(zèng)資源。網(wǎng)絡(luò)公益組織具有公共性，本就有義務(wù)向社會(huì)尤其是捐助人公開自己開展的慈善活動(dòng)以及相關(guān)的財(cái)務(wù)狀況，對(duì)于大型網(wǎng)絡(luò)公益項(xiàng)目來說，信息公開制度顯得尤為重要。為了保證網(wǎng)絡(luò)公益組織的日常運(yùn)作更加透明化，組織工作人員應(yīng)當(dāng)公開發(fā)布有關(guān)項(xiàng)目工作目標(biāo)和日常工作情況的所有信息，接受社會(huì)全方位監(jiān)督。關(guān)于網(wǎng)絡(luò)公益組織籌集資金的用途，尤其是剩余募捐財(cái)產(chǎn)，除參照《廣州市募捐條例》中按照捐助者的意愿使用外，還可以參照2006年英國(guó)《慈善法》中規(guī)定的“近似原則”，即當(dāng)捐贈(zèng)目標(biāo)已經(jīng)完成，捐助者對(duì)剩余捐助財(cái)產(chǎn)并未說明意愿的，該公益組織可以將捐款用于最接近捐助者意愿的其他目的。網(wǎng)絡(luò)公益組織的訪問制度與調(diào)查制度可效仿2006年英國(guó)《慈善法》的慈善組織的訪問制度與調(diào)查制度，即由行政主管部門成立監(jiān)察委員會(huì)，委員會(huì)對(duì)包括網(wǎng)絡(luò)公益在內(nèi)的公益組織進(jìn)行訪問，通過訪問，與公益組織進(jìn)行直接溝通與交流?！?】委員會(huì)主要負(fù)責(zé)定期審查網(wǎng)絡(luò)公益組織的信息披露的執(zhí)行、活動(dòng)開展情況、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)監(jiān)管等，對(duì)組織的相關(guān)情況進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果通過網(wǎng)站公示、紙媒發(fā)布等形式向社會(huì)公布，并接受申訴，以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)公益組織的透明化和公開化。當(dāng)委員會(huì)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)某個(gè)組織存在嚴(yán)重的違法行為，可以啟動(dòng)調(diào)查程序，發(fā)布相關(guān)渠道，接收各方相關(guān)資料，對(duì)存在問題的公益性組織進(jìn)行正式調(diào)查。對(duì)于管轄權(quán)的糾紛，可以按組織注冊(cè)地劃分，若并無注冊(cè)，則以募捐款主要接收賬戶的開戶地為準(zhǔn)。

另外，還應(yīng)當(dāng)建立問責(zé)制，對(duì)于存在虛假募捐、隱瞞信息行為或者非法挪用公益資金、利用募捐款進(jìn)行不符合規(guī)定的投資行為的公益組織依法處以罰款、警告、公示，或是采用封鎖網(wǎng)站、注銷公益組織的資格等方式課以處罰，對(duì)情況特別嚴(yán)重的，追究管理人員的刑事責(zé)任。

（三）解決信息不對(duì)稱，構(gòu)建公益社群

免費(fèi)午餐發(fā)起者之一鄧飛在2013年7月30日首屆中國(guó)社會(huì)醫(yī)療保障論壇回答提問時(shí)表示，公益產(chǎn)業(yè)需要產(chǎn)業(yè)化、集群化，這樣才能把各方資源集合起來，相互傳播，相互支持。

美國(guó)的Citizen Effect網(wǎng)站以及我國(guó)的新浪微博的微公益頻道經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。Citizen Effect是一個(gè)非營(yíng)利性網(wǎng)站，并不從網(wǎng)站上所進(jìn)行的公益項(xiàng)目中獲利。每個(gè)網(wǎng)絡(luò)公益組織或個(gè)人在選定了參與項(xiàng)目和籌款方式后，該網(wǎng)站將都會(huì)提供一個(gè)獨(dú)立的籌款頁面供其用于籌款，籌集的款項(xiàng)直接由捐贈(zèng)者捐贈(zèng)給負(fù)責(zé)項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)或者個(gè)人?！?】新浪微博的微公益頻道操作原理與之類似，微公益頻道中，由“微公益愛心團(tuán)”在規(guī)定時(shí)間內(nèi)對(duì)用戶的求助信息的真實(shí)性進(jìn)行審核，審核通過后，再通過微公益頻道發(fā)布由公益組織認(rèn)領(lǐng)，認(rèn)領(lǐng)完成后即可接受捐助；如用戶發(fā)布任何虛假信息，此項(xiàng)目即被關(guān)閉并刪除，新浪微博將對(duì)該用戶進(jìn)行封號(hào)、全網(wǎng)公示，此外，微公益頻道還開通了慈善拍賣頻道以幫助公益組織募捐。Citizen Effect和微公益頻道本質(zhì)上是一個(gè)信息的中轉(zhuǎn)站臺(tái)，一方面與公益組織進(jìn)行合作，甄別公益項(xiàng)目的信息，另一方面充當(dāng)網(wǎng)絡(luò)公益項(xiàng)目和捐助者們之間的聯(lián)系橋梁，解決了兩者之間的信息不平衡的問題。這是網(wǎng)絡(luò)公益的新思路。在我國(guó)也普遍存在著因信息真?zhèn)坞y辨，詐騙事件時(shí)有發(fā)生而導(dǎo)致的公益事業(yè)的一些困境。此類模式展現(xiàn)的是一種人人可公益的全民公益圖景，在調(diào)動(dòng)線下公益組織參與幫助需求群體的同時(shí)，又能使參與項(xiàng)目的網(wǎng)友們有效督導(dǎo)項(xiàng)目的款項(xiàng)進(jìn)展，并利用轉(zhuǎn)發(fā)、分享等形式號(hào)召其關(guān)注群體關(guān)注這一項(xiàng)目，這有利于社會(huì)志愿精神的培育。

（四）培育網(wǎng)絡(luò)公益人才，改善公益工作人員待遇

傳統(tǒng)公益的日常運(yùn)行需要一大批的專業(yè)人才來維持，網(wǎng)絡(luò)公益組織的建設(shè)更是需要高素質(zhì)管理隊(duì)伍。目前，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)公益組織的專職人員所占比例仍偏低，活動(dòng)的開展、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的維護(hù)大多都是兼職人員完成。兼職人員中，大多憑借著志愿精神服務(wù)，缺乏專業(yè)的管理知識(shí)，且并不具備運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)公益的網(wǎng)絡(luò)技能。公益事業(yè)需要全民參與，但要做好一個(gè)公益組織，則離不開精英的加入，因?yàn)楣娼M織的運(yùn)營(yíng)涉及到復(fù)雜的專業(yè)技能、活動(dòng)項(xiàng)目的考察、對(duì)龐大志愿者群體的管理能力、資金的募集和使用。近年來，公益人才培養(yǎng)問題日益引起重視，無論是行業(yè)自身還是科研組織都希望為公益領(lǐng)域培養(yǎng)一批優(yōu)秀的專業(yè)人才。然而與中國(guó)公益人才發(fā)展的需求缺口相比，民間力量主導(dǎo)的人才培育仍然只是杯水車薪。因此，筆者認(rèn)為政府在公益人才培養(yǎng)方面需加大投入，增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)公益組織向高技能、專業(yè)化發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，為公益組織提供專業(yè)技能培訓(xùn)、咨詢和資金扶持，為公益組織提供豐富的職業(yè)培訓(xùn)資源和廣泛的培訓(xùn)平臺(tái)。

除了要培育人才，也要采取措施合理保障從業(yè)者的權(quán)益以留住現(xiàn)有優(yōu)秀人才。以美國(guó)慈善機(jī)構(gòu)從業(yè)薪水制度為例，美國(guó)國(guó)稅局對(duì)慈善機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的薪資并沒有規(guī)定上限，為了與營(yíng)利性組織競(jìng)爭(zhēng)人才，慈善機(jī)構(gòu)給予從業(yè)人員合理的薪水，并且必須有據(jù)可依。美國(guó)國(guó)稅局通過審計(jì)等方式來調(diào)查這些機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的薪水 （包括工資、醫(yī)療保險(xiǎn)等各種形式的福利）是否超過了其應(yīng)得的部分，存在違規(guī)的，該機(jī)構(gòu)將會(huì)受到罰款，問題嚴(yán)重的，甚至丟掉免稅資格。[3]我國(guó)也應(yīng)借鑒此模式，設(shè)計(jì)出合理的酬薪機(jī)制，保障從業(yè)者的權(quán)益。

（五）加強(qiáng)行業(yè)自律，強(qiáng)化評(píng)估機(jī)制

2011年“郭美美曬富”等事件后，社會(huì)信任已成中國(guó)傳統(tǒng)公益行業(yè)發(fā)展之桎梏，若網(wǎng)絡(luò)公益無意于步前車之覆，則更應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范自身，自律者方可取信于人。社會(huì)公信力是網(wǎng)絡(luò)公益發(fā)展的命門，為規(guī)范網(wǎng)絡(luò)公益事業(yè)發(fā)展，可以制定行業(yè)自律公約，加強(qiáng)行業(yè)的自律。行業(yè)自律公約的制定，利于行業(yè)秩序的構(gòu)建，而后才有行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

進(jìn)而言之，目前，網(wǎng)絡(luò)公益組織尚缺乏統(tǒng)一的信息披露評(píng)價(jià)體系。信息披露評(píng)價(jià)體系的缺乏，一來使公眾霧里看花不明所以，公眾對(duì)網(wǎng)絡(luò)公益組織的透明度缺乏了解，又怎么奢望公眾的捐贈(zèng)呢？二來捐贈(zèng)者有如盲人摸象難窺全豹，雖萬金在手，卻鞭長(zhǎng)莫及。這不利于引導(dǎo)捐贈(zèng)者的捐贈(zèng)。因此，通過權(quán)威而獨(dú)立的第三方發(fā)布網(wǎng)絡(luò)公益透明指數(shù)，顯得尤為重要。筆者認(rèn)為可仿照壹基金“中國(guó)民間公益透明指數(shù)”專門發(fā)布“中國(guó)網(wǎng)絡(luò)公益透明指數(shù)”，為網(wǎng)絡(luò)公益組織的透明提供參考標(biāo)準(zhǔn)。網(wǎng)絡(luò)公益組織透明之日，社會(huì)公信質(zhì)疑消弭之時(shí)可期。細(xì)而言之，“中國(guó)網(wǎng)絡(luò)公益透明指數(shù)”在機(jī)構(gòu)執(zhí)行力、募捐金額、財(cái)務(wù)監(jiān)督制度等一系列指標(biāo)上進(jìn)行加權(quán)平均而得出綜合反映其透明度的數(shù)值，以此得出公益組織透明程度。所涉及指標(biāo)既包括透明的基礎(chǔ)性指標(biāo)及引導(dǎo)性指標(biāo)，又應(yīng)囊括信息披露內(nèi)容及渠道的引導(dǎo)性指標(biāo)，以此推動(dòng)公益組織自發(fā)自主披露全面且科學(xué)的信息。

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