社會(huì)治理視野下的流動(dòng)人口管理模式探討

秦歡歡

(中共閔行區(qū)委黨校教研部，上海201100)

一、背景及意義

隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，市場(chǎng)在資源配置中所起的作用也越來越大，而勞動(dòng)力作為一種資源也在隨著市場(chǎng)發(fā)生不斷地轉(zhuǎn)移，這就產(chǎn)生了我們現(xiàn)在所謂的民工潮或流動(dòng)人口潮。人口流動(dòng)是我國(guó)在特定歷史背景下伴隨著工業(yè)化、城市化和市場(chǎng)化進(jìn)程而出現(xiàn)的一種社會(huì)現(xiàn)象，作為我國(guó)特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物，將長(zhǎng)期存在我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段。它不斷改變著我國(guó)的人口國(guó)情，深刻影響著我國(guó)的人口結(jié)構(gòu)。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)，流動(dòng)人口的規(guī)模在逐年增加，《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2013》顯示，2012年我國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量達(dá)2.36億，相當(dāng)于每6個(gè)人中有1人是流動(dòng)人口。流動(dòng)人口已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的力量，但是，在流動(dòng)人口為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)的同時(shí)，大量的流動(dòng)人口涌入打破了城市正常管理的體系，增加了城市運(yùn)行和管理的負(fù)荷。流動(dòng)人口是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要力量，也是我們構(gòu)建和諧社會(huì)、推進(jìn)社會(huì)主義建設(shè)的重要力量，只有把流動(dòng)人口納入城市管理的總體布局中，我們才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展。

為了加速流動(dòng)人口的社會(huì)融合，十八屆三中全會(huì)明確提出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。這其實(shí)是對(duì)流動(dòng)人口身份的一種認(rèn)可。同時(shí)，十八屆三中全會(huì)還提出要穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。這些政策的提出，是對(duì)當(dāng)前流動(dòng)人口管理中所存在問題的積極回應(yīng)。更有意義的是，十八屆三中全會(huì)首次提出了社會(huì)治理的概念。把“管理”的概念改成“治理”，不僅是我們黨和政府對(duì)國(guó)際社會(huì)管理方法的借鑒，更是其社會(huì)管理理念的重大調(diào)整。流動(dòng)人口作為城市社會(huì)力量的重要組成部分，不僅是城市建設(shè)的重要參與者，更是城市建設(shè)的重要主體，所以如何完善治理方式，調(diào)動(dòng)流動(dòng)人口的主體積極性，顯得重要而有意義。

二、我國(guó)現(xiàn)有流動(dòng)人口管理模式中存在的問題

(一)參與主體的單一性使得流動(dòng)人口管理效率低下

政府主導(dǎo)下的行政管理模式，其參與的主體必然是單一的，即政府。而政府的管理往往還是計(jì)劃性和指令性的，所以政府對(duì)流動(dòng)人口的管理帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，勞動(dòng)力是通過市場(chǎng)機(jī)制調(diào)配資源流動(dòng)并發(fā)揮其作用的。政府行政式的管理往往難以區(qū)分市場(chǎng)和政府的界限，政府對(duì)流動(dòng)人口市場(chǎng)的過度干預(yù)不僅阻礙了勞動(dòng)力的自由合理流動(dòng)，也影響了流動(dòng)人口資源配置的市場(chǎng)效率［1］。

另外，政府作為流動(dòng)人口管理的主體，不僅是唯一管理者，也是服務(wù)的唯一提供者，這使得非政府組織和私人企業(yè)缺乏提供公共服務(wù)的空間，也在一定程度上影響了公共服務(wù)的供給效率。公共治理理論認(rèn)為，政府并不是公共服務(wù)的唯一提供者，非政府組織和私營(yíng)企業(yè)也可以提供，因此可以通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入使公共服務(wù)的效益最大化。但目前政府對(duì)服務(wù)的包辦，一方面使非政府組織和私營(yíng)企業(yè)的效益難以得到發(fā)揮，另一方面競(jìng)爭(zhēng)的缺乏勢(shì)必使服務(wù)的質(zhì)量下降。

(二)管理的事后性和分散性使得流動(dòng)人口管理成本居高不下

流動(dòng)人口管理涉及較多的政府職能部門如公安、計(jì)生、勞動(dòng)等，但是職能部門對(duì)流動(dòng)人口的管理一般都是事后管理，在出現(xiàn)犯罪行為、出現(xiàn)勞動(dòng)糾紛之后，政府職能部門才會(huì)有較多的介入，而事前管理、預(yù)防式的管理往往很少。這種事后管理無疑增加了管理的成本，因?yàn)槭潞蟮墓芾砗托拚枰^長(zhǎng)的過程并消耗較多的人力、物力、財(cái)力。非典、禽流感的爆發(fā)其實(shí)就是我們?cè)诹鲃?dòng)人口管理方面所付出的代價(jià)，這種代價(jià)是巨大的也是慘痛的。所以，目前政府主導(dǎo)式的流動(dòng)人口管理模式在管理上存在著嚴(yán)重的高成本、低效率的現(xiàn)象。

另外，我們的政府部門在管理流動(dòng)人口的過程中還存在著條塊分割式管理。從“條”方面看，從中央到地方存在著若干垂直的人口管理體系，如公安、計(jì)生、勞動(dòng)等部門都涉及到人口問題。從“塊”方面來看，各級(jí)政府的職能部門之間又存在著較多的交叉重疊功能，同時(shí)由于各部門之間缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制和平臺(tái)，就出現(xiàn)了各自為政的局面。所以，這種條塊分割式管理不僅增加了政府部門之間溝通協(xié)調(diào)的成本，也造成了工作中較多的重復(fù)浪費(fèi)［2］。

(三)自上而下的管理使得流動(dòng)人口權(quán)益難以得到保障

政府主導(dǎo)的行政管理模式更多強(qiáng)調(diào)的是管理，尤其是自上而下的管控，在這種模式下政府是管理的主體，而流動(dòng)人口是參與的客體。正是因?yàn)槿绱?，我?guó)目前對(duì)流動(dòng)人口的管理更多是防范式的管理，更多地強(qiáng)調(diào)流動(dòng)人口的責(zé)任和義務(wù)，而不是管理主體的服務(wù)。這種管理主要是以公安機(jī)關(guān)為主的，通過對(duì)流動(dòng)人口的排摸、登記、備案等制度了解流動(dòng)人口的基本情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中的違法犯罪分子。這種管理模式顯然已無法適應(yīng)流動(dòng)人口管理的需求。流動(dòng)人口不僅有著改善生活的需要，還有保護(hù)自我權(quán)益的需要。盡管《中華共和國(guó)勞動(dòng)法》和《中華共和國(guó)勞動(dòng)合同法》都對(duì)勞動(dòng)者的權(quán)益給予了法律的保障，但是在實(shí)際用工過程中，拒簽勞動(dòng)合同、拒交社保、超負(fù)荷加班、扣押工資、工作條件惡劣等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在公共服務(wù)方面，由于現(xiàn)在的服務(wù)經(jīng)費(fèi)是按照戶籍劃撥的，費(fèi)隨戶走，對(duì)于這些人戶分離的流動(dòng)人口來說，沒有相關(guān)經(jīng)費(fèi)的支持，他們?cè)诹魅氲鼐碗y以享受所謂的公共服務(wù)。

三、社會(huì)治理視野下的流動(dòng)人口管理模式探討

(一)社會(huì)治理視野下的政府、市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系

十八屆三中全會(huì)明確提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理，提高社會(huì)治理水平，改進(jìn)社會(huì)治理方式。這種新的政策范式要求我們重新審視政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府主導(dǎo)著市場(chǎng)。改革開放以后，政府慢慢放開了其對(duì)企業(yè)的主導(dǎo)權(quán)，使得市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。政府、市場(chǎng)、社會(huì)到底是一種怎樣的關(guān)系，治理理論給了我們一種嶄新的視角。治理理論是繼市場(chǎng)失靈、政府失靈后于20世紀(jì)80年代在西方國(guó)家興起的理論?！爸卫怼钡闹饕卣黧w現(xiàn)為:小政府、合作性治理、善治、自組織網(wǎng)絡(luò)［3］?！吧鐣?huì)治理”則是治理理論在社會(huì)領(lǐng)域的應(yīng)用，它所強(qiáng)調(diào)的是政府職能、管理理念、管理方式的調(diào)整。從社會(huì)管理到社會(huì)治理，雖只有一字之差，卻有著本質(zhì)的區(qū)別。社會(huì)治理意味著參與主體的多元化，參與方式的平等化，參與過程的協(xié)商化，它的最終落腳點(diǎn)是調(diào)整政府的職能，讓政府將管控調(diào)整為服務(wù)，體現(xiàn)了以人為本的理念，這是一種質(zhì)的飛越。對(duì)于流動(dòng)人口管理應(yīng)該采取何種方式，社會(huì)治理理論給了我們較多的啟示。

(二)構(gòu)建新型流動(dòng)人口治理模式

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，目前政府主導(dǎo)的流動(dòng)人口管理模式的弊端暴露得越來越明顯，再加上流動(dòng)人口發(fā)生了新的變化，呈現(xiàn)了新特征如受教育程度的提升、流動(dòng)家庭化趨勢(shì)的加強(qiáng)、流入時(shí)間的延長(zhǎng)等等。在這種背景下，目前的流動(dòng)人口管理模式也愈來愈難以滿足現(xiàn)今流動(dòng)人口的需求。十八屆三中全會(huì)提出了要全面深化改革，重點(diǎn)就是要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府的職能，進(jìn)一步厘清政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系。為了更好地滿足流動(dòng)人口和城市發(fā)展的需要，我們必須轉(zhuǎn)變管理理念，擺正政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系，將服務(wù)納入管理，通過調(diào)動(dòng)企業(yè)、社區(qū)、社會(huì)組織以及流動(dòng)人口的參與積極性，構(gòu)建新型的人口治理模式。新型的人口治理模式主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:管理理念方面，必須樹立服務(wù)的理念，讓服務(wù)代替管理;參與主體方面，由政府主導(dǎo)的管理轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣芾?，由政府、企業(yè)、社會(huì)組織以及流動(dòng)人口自身共同參與管理;管理方式方面，由自上而下的管理轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c式管理。

1.調(diào)整管理理念，樹立服務(wù)意識(shí)

長(zhǎng)期以來，由于城鄉(xiāng)二元體制的影響，城鄉(xiāng)差異和戶籍制度在人們的思想中根深蒂固，所以對(duì)于城市政府來說，本城市居民才是他們工作的重心。但實(shí)際上城市的發(fā)展和繁榮不單單是當(dāng)?shù)厥忻竦呢暙I(xiàn)，也離不開流動(dòng)人口的奉獻(xiàn)。流動(dòng)人口不僅填補(bǔ)了大量的臟、累以及高風(fēng)險(xiǎn)工種的空白，也為城市的發(fā)展創(chuàng)新貢獻(xiàn)了自己的力量。這是我們不可忽視的事實(shí)，也是城市管理者和市民必須正視和面對(duì)的事實(shí)。2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》提出，按照“公平對(duì)待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”和“以現(xiàn)居住地為主，現(xiàn)居住地和戶籍所在地互相配合”的原則，實(shí)行與戶籍人口同宣傳、同服務(wù)、同管理，為流動(dòng)人口的生活與就業(yè)創(chuàng)造好的環(huán)境和條件。十八屆三中全會(huì)提出切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，“建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”。服務(wù)型政府的本質(zhì)，是在社會(huì)民主秩序框架中凸顯公民本位、社會(huì)本位、服務(wù)本位和效率質(zhì)量本位［4］，其價(jià)值取向是向公民提供“服務(wù)”而不是讓公民向政府“服從”。所以，作為城市管理者，政府必須調(diào)整好自己的管理理念，不僅要承認(rèn)流動(dòng)人口的貢獻(xiàn)，而且要有流動(dòng)人口共享城市建設(shè)成果的理念，更為重要的是要樹立公平和服務(wù)的意識(shí)，平等地為流動(dòng)人口提供應(yīng)有的服務(wù)和保障［5］。從“服從”到“服務(wù)”，這不僅是管理理念的調(diào)整，更是“社會(huì)治理”大背景下政府對(duì)自身職能的正確回歸，是我們共建和諧社會(huì)的重要基石。

2.打破行政主導(dǎo)，重塑治理主體

社會(huì)治理要求我們進(jìn)一步明確政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系，引入多元主體，充分發(fā)揮各主體自身的作用從而進(jìn)一步激發(fā)流動(dòng)人口的活力。從流動(dòng)人口管理到流動(dòng)人口治理，我們不僅要調(diào)整管理理念，打造服務(wù)型的政府，更為重要的是，要引入多元主體，如企業(yè)、社區(qū)、社會(huì)組織以及流動(dòng)人口個(gè)體，讓各主體發(fā)揮自身的作用來調(diào)動(dòng)流動(dòng)人口融入城市、服務(wù)城市的積極性。重塑治理主體，一方面要求調(diào)整政府的職能，該市場(chǎng)管理的交給市場(chǎng)，該社會(huì)參與的交給社會(huì)，使流動(dòng)人口人力資源配置得到最大的優(yōu)化、流動(dòng)人口的公共服務(wù)得到切實(shí)保障。另一方面則要求完善企業(yè)的責(zé)任，明確企業(yè)責(zé)任，加強(qiáng)企業(yè)責(zé)任監(jiān)督，落實(shí)責(zé)任懲罰機(jī)制，使得流動(dòng)人口的就業(yè)權(quán)利得到充分保障。在重塑治理主體方面，較為重要的是培育社區(qū)的服務(wù)功能。隨著流動(dòng)人口管理模式從戶籍管理向?qū)俚毓芾淼恼{(diào)整，社區(qū)成了流動(dòng)人口管理的重要落腳點(diǎn)，社區(qū)信息平臺(tái)建設(shè)、社區(qū)教育、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)黨建等等都有利于流動(dòng)人口的管理和服務(wù)［6］。另一個(gè)比較重要的是社會(huì)組織的培育，目前政府主導(dǎo)式的流動(dòng)人口管理模式，不僅意味著管理的主體只有政府，也意味著提供服務(wù)的主體也只有政府。服務(wù)型政府的建設(shè)，不僅要求政府要善于提供服務(wù)，也要求政府要善于購買服務(wù)。要善于購買服務(wù)就要善于運(yùn)用社會(huì)資源和公共智慧，將公共服務(wù)更多地轉(zhuǎn)移給各種社會(huì)組織，加快社會(huì)組織的發(fā)展。所以，社會(huì)組織的培育和發(fā)展，尤其是流動(dòng)人口自組織的理性化發(fā)展對(duì)于流動(dòng)人口的治理和社會(huì)的和諧發(fā)展有著重要意義。

3.改革管理方式，實(shí)現(xiàn)參與式管理

原有的流動(dòng)人口模式是政府主導(dǎo)的自上而下的流動(dòng)人口管理模式，這是一種行政控制的手段，它所強(qiáng)調(diào)的是管控，而社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)的是共同的參與，參與過程是平等的、民主的。這就要求我們必須改革管理方式，將原有的自上而下的管理方式調(diào)整為參與式管理。參與式管理強(qiáng)調(diào)，流動(dòng)人口是主體的一部分，在對(duì)這個(gè)群體進(jìn)行管理的時(shí)候，我們應(yīng)該關(guān)注流動(dòng)人口自身利益訴求和需要，讓他們積極地參與自我管理。參與式管理，較為重要的是要參與社區(qū)的管理。流動(dòng)人口可以通過自己的選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及建議權(quán)等等來參與社區(qū)的管理。流動(dòng)人口參與社區(qū)管理，首先要有相關(guān)法律的保障，從立法上給予流動(dòng)人口充分的支持，2010年10月28日修訂的《村民委員會(huì)組織法》新增了第十三條第三款，即:“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請(qǐng)參加選舉，并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意可以參加選舉”，這就給予了流動(dòng)人口在屬地選舉權(quán)的法律認(rèn)可。流動(dòng)人口參與社區(qū)管理，可以通過組織化的形式實(shí)現(xiàn)，如流動(dòng)人口可以按照比例選派代表，參與社區(qū)成員代表大會(huì)和社區(qū)議事會(huì)，通過這些組織載體反映自身合理的訴求。另外，政府可以鼓勵(lì)社區(qū)優(yōu)先聘用區(qū)域內(nèi)優(yōu)秀流動(dòng)人口擔(dān)任管理者，通過發(fā)揮流動(dòng)人口的共性優(yōu)勢(shì)(如語言溝通、情感溝通的共性)實(shí)現(xiàn)以外治外。

［1］蔡小慎，王天崇.社區(qū)治理與城市流動(dòng)人口管理［J］.前沿，2005(01):181 －184.

［2］張強(qiáng).論城市流動(dòng)人口管理模式創(chuàng)新［D］.保定:河北大學(xué)，2008.

［3］夏建中.治理理論的特點(diǎn)與社區(qū)治理研究［J］.黑龍江社會(huì)科學(xué)，2010(02):131－136.

［4］秦德君.服務(wù)型政府建設(shè)是革命性變革［N］.深圳特區(qū)報(bào)，2014－01－07(B08).

［5］顧東升.上海市流動(dòng)人口管理對(duì)策研究［D］.上海:復(fù)旦大學(xué)，2009.

［6］錢擘，方雨斌，徐曉明.科學(xué)調(diào)控人口建設(shè)智慧閔行［N］.閔行報(bào)，2013－11－1(01).