基層群眾自治視野下的村級(jí)權(quán)力調(diào)控制度創(chuàng)新
——浙江省武義縣后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度調(diào)查①

盧福營(yíng)

(杭州師范大學(xué) 政治與社會(huì)學(xué)院，浙江 杭州 311121)

實(shí)踐表明，20世紀(jì)80年代在全國(guó)農(nóng)村推行的村民自治制度是一項(xiàng)卓有成效的農(nóng)村基層群眾自治制度。然而，任何一種治理制度都是以一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為基礎(chǔ)的。村民自治制度必然伴隨農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展而不斷創(chuàng)新與完善，為此，我們需要根據(jù)農(nóng)村社會(huì)的具體實(shí)際探尋其有效實(shí)現(xiàn)形式。在這方面，浙江省武義縣后陳村首創(chuàng)的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度無(wú)疑是一項(xiàng)回應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求而形成的村民自治制度創(chuàng)新的范例樣本。本文擬以此為例，從基層群眾自治的視角，對(duì)鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力調(diào)控制度創(chuàng)新進(jìn)行探究。

一、需求—回應(yīng)：村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度創(chuàng)新的生成

在當(dāng)下農(nóng)村基層社會(huì)治理領(lǐng)域形成了眾多制度創(chuàng)新的案例，不同鄉(xiāng)村的治理制度創(chuàng)新動(dòng)因各不相同。從宏觀上看，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新的生成因素主要有兩類(lèi)：

一是基于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的問(wèn)題和需求。伴隨著中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)代化進(jìn)程，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展且日益呈現(xiàn)出非均衡的發(fā)展態(tài)勢(shì)，勢(shì)必出現(xiàn)一系列新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)，在此基礎(chǔ)上形成村民新的社會(huì)需求，并對(duì)鄉(xiāng)村治理提出創(chuàng)新要求。從某種意義上說(shuō)，絕大多數(shù)的鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新都是回應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題與需求的結(jié)果。這種創(chuàng)新屬于“需求—回應(yīng)”型創(chuàng)新。

二是基于黨和政府的號(hào)召。從歷史上看，村民自治制度是中國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，并在黨和政府的主動(dòng)推動(dòng)下得以發(fā)展。制度創(chuàng)新作為村民自治發(fā)展的重要方式，得到黨和政府的積極倡導(dǎo)和鼓勵(lì)。黨和政府因此會(huì)向下級(jí)部門(mén)和基層組織提出種種創(chuàng)新號(hào)召與要求、做出創(chuàng)新規(guī)劃與部署。在此背景下，一些地方政府響應(yīng)中央和上級(jí)政府號(hào)召，進(jìn)行了各種鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新的嘗試。這種創(chuàng)新屬于“號(hào)召—響應(yīng)”型創(chuàng)新。[1]

后陳村首創(chuàng)的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度主要是為了應(yīng)對(duì)農(nóng)村基層治理權(quán)力失控而凸現(xiàn)的權(quán)力腐敗問(wèn)題，是一項(xiàng)“需求—回應(yīng)”型創(chuàng)新。

應(yīng)當(dāng)肯定，村民自治有力地推動(dòng)了中國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)治理的民主化，并取得了卓越的治理績(jī)效。也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，由于“后選舉時(shí)代”的民主滯后，一定程度上造成了農(nóng)村基層社會(huì)治理的運(yùn)行不暢，出現(xiàn)了干部違法亂紀(jì)、以權(quán)謀私等現(xiàn)象。特別是在城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，一些近郊村落正面臨著一系列的新機(jī)遇、新問(wèn)題：

第一，巨額集體資金的處置管理和保值增值問(wèn)題。因城鎮(zhèn)空間擴(kuò)張需要，近郊村落的集體土地陸續(xù)被征用，由此獲得了巨額的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償款，農(nóng)村基層治理因此面臨著棘手的集體資金處置管理和資產(chǎn)保值增值問(wèn)題。

第二，集體建設(shè)項(xiàng)目的投資管理問(wèn)題。一方面，由于集體土地被征用，近郊村落和村民急切需要通過(guò)資產(chǎn)形式的轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值，維持村民生活，促進(jìn)村落經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；另一方面，為保障集體資產(chǎn)保值增值，地方政府也會(huì)出臺(tái)一些特殊的激勵(lì)政策，允許并鼓勵(lì)近郊村落投資建設(shè)各類(lèi)項(xiàng)目?；诖耍即迓涿媾R著或多或少的集體建設(shè)工程，農(nóng)村基層治理因此遇到了新的集體建設(shè)工程項(xiàng)目的投資與管理問(wèn)題。

第三，政府管理服務(wù)的代理問(wèn)題。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府管理服務(wù)工作需要下延到村，諸如土地征用及其補(bǔ)償、房屋拆遷及其安置、基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)、公益建設(shè)和公共服務(wù)、失地農(nóng)民保險(xiǎn)、被征地農(nóng)民就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)培訓(xùn)等，需要村級(jí)組織和村干部予以協(xié)助完成。于是，農(nóng)村基層治理出現(xiàn)了獨(dú)特的政府管理服務(wù)的代理問(wèn)題。

這些因城鎮(zhèn)化而出現(xiàn)的新情況，既為近郊村落的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造了有利機(jī)遇，又使農(nóng)村基層的權(quán)力失控與腐敗增加了尋租空間。實(shí)踐表明，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，因農(nóng)村基層治理權(quán)力控制失靈，近郊村落已經(jīng)成為權(quán)力腐敗的重災(zāi)區(qū)。例如，后陳村所在的武義縣在2000年到2003年的四年間，共查處農(nóng)村黨員干部違紀(jì)違法案件153件，查處村干部123人，多數(shù)發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部的經(jīng)濟(jì)富裕村。[2](P.38)

后陳村無(wú)疑是因缺乏權(quán)力制約和村務(wù)監(jiān)督，導(dǎo)致干部以權(quán)謀私和權(quán)力腐敗的典型村莊。后陳村隸屬浙江省武義縣白洋街道，全村在籍村民900多人。據(jù)調(diào)查，2000年前后，武義縣實(shí)施工業(yè)園區(qū)建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化工程建設(shè)，后陳村的1200畝土地陸續(xù)被政府征用，村集體因此獲得土地補(bǔ)償款1900余萬(wàn)元。如何處置和管理好村集體的巨額資產(chǎn)，成為村民普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。由于村務(wù)管理失序，特別是財(cái)務(wù)不公開(kāi)、管理混亂，村民曾連續(xù)4次集體上訪。2001年，村民為發(fā)泄不滿甚至掀翻了到村調(diào)解處理干群矛盾的街道干部的車(chē)子。2002年，因?yàn)楦咚俟蜂佋O(shè)施工工程承包不公開(kāi)、賬目不清等，當(dāng)時(shí)的村支書(shū)在換屆選舉中落選；2003年，由于私自挪用村集體資金上保險(xiǎn)收回扣，接任的村支書(shū)又被免職。

以上事實(shí)說(shuō)明，鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力失控可能導(dǎo)致鄉(xiāng)村權(quán)力腐敗，甚至造成鄉(xiāng)村治理危機(jī)，迫切需要實(shí)現(xiàn)村級(jí)權(quán)力調(diào)控制度的創(chuàng)新。

針對(duì)這一農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)實(shí)和后陳村面臨的問(wèn)題，武義縣政府采取了兩項(xiàng)有效措施：

一是任命原籍后陳村的武義縣白洋街道工辦副主任胡文法到后陳村兼任村支書(shū)，處理后陳村的治理危機(jī)。根據(jù)國(guó)家的宏觀政策和后陳村的治理環(huán)境，在胡文法倡議下，后陳村嘗試性地建立了村民財(cái)務(wù)監(jiān)督小組，人員除分管紀(jì)檢的支部委員和出納外，由全體村民從非村“兩委”直系親屬的村民中選舉黨員代表1名、村民代表2名，共計(jì)5人組成。監(jiān)督小組成員每月對(duì)村“兩委”的財(cái)務(wù)支出進(jìn)行審核后在村里公示。這一組織的創(chuàng)設(shè)，在一定程度上改變了后陳村財(cái)務(wù)管理的混亂局面，為后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的創(chuàng)新奠定了基礎(chǔ)。但是，“財(cái)務(wù)監(jiān)督小組的成立并沒(méi)有從根本上改變村級(jí)財(cái)務(wù)運(yùn)作狀況。其中一個(gè)很重要的原因就是財(cái)務(wù)監(jiān)督小組由村‘兩委’授權(quán)，缺少獨(dú)立性，監(jiān)督效能低。而且在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，其功能常常被村‘兩委’取代”。[3]

二是武義縣委委托縣紀(jì)委牽頭成立專(zhuān)題組，以后陳村為試點(diǎn)單位，嘗試進(jìn)行村級(jí)權(quán)力調(diào)控制度改革。2004年2月，調(diào)研組深入農(nóng)戶進(jìn)行了廣泛調(diào)查，在此基礎(chǔ)上擬定了《后陳村村務(wù)管理制度》和《后陳村村務(wù)監(jiān)督制度》兩個(gè)討論稿，分發(fā)到各戶征求意見(jiàn)。同時(shí)，調(diào)研組多次召開(kāi)村“兩委”、黨員、村民代表座談會(huì)，廣泛聽(tīng)取民眾意見(jiàn)。依據(jù)各方提出的意見(jiàn)，調(diào)研組對(duì)兩個(gè)制度文本進(jìn)行補(bǔ)充完善。為使村務(wù)監(jiān)督落到實(shí)處，在村務(wù)監(jiān)督制度設(shè)計(jì)中，他們創(chuàng)造性地設(shè)置了村級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)——村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，作為村黨支委和村委會(huì)之外的常設(shè)性村級(jí)權(quán)力組織，負(fù)責(zé)村務(wù)監(jiān)督工作。

2004年6月18日，后陳村村民代表會(huì)議討論并通過(guò)了《后陳村村務(wù)管理制度》《后陳村村務(wù)監(jiān)督制度》及建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的決議，民主選舉了首屆后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，標(biāo)志著村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度進(jìn)入實(shí)踐操作階段。

二、權(quán)力調(diào)控：村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的核心與實(shí)質(zhì)

在后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度創(chuàng)立之初，人們?cè)鶕?jù)其主要做法將“后陳經(jīng)驗(yàn)”概括為“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩項(xiàng)制度”。[4]即后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和《后陳村村務(wù)管理制度》《后陳村村務(wù)監(jiān)督制度》。隨著實(shí)踐的發(fā)展，武義縣相關(guān)部門(mén)不斷完善和推廣村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度，先后推行了“四定二評(píng)一創(chuàng)”工作法、《村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)履職細(xì)則》、村監(jiān)會(huì)“兩推一選”選舉辦法等一系列制度創(chuàng)新內(nèi)容。2013年年底，武義縣委專(zhuān)門(mén)下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)的若干意見(jiàn)》，提出了四個(gè)方面13條具體舉措，進(jìn)一步完善了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度。

對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的核心內(nèi)容，我們可以將之歸納為以下四個(gè)方面：

(一)分權(quán)制約

制約是一種重要的權(quán)力調(diào)控機(jī)制，主要是指權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部各種力量之間的相互牽制、制動(dòng)和約束。[5](P.24)一個(gè)時(shí)期以來(lái)，農(nóng)村基層治理由于缺乏必要的權(quán)力制約，導(dǎo)致一些村干部大權(quán)獨(dú)攬和權(quán)力腐敗，引發(fā)村民不滿，甚至造成治理危機(jī)。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度最突出的貢獻(xiàn)和首要內(nèi)容，無(wú)疑是在村級(jí)公共權(quán)力組織體系中創(chuàng)造性地增設(shè)了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)這一新的組織，賦予其代表村民實(shí)施民主監(jiān)督的權(quán)力，形成了新型村級(jí)權(quán)力制約關(guān)系和分權(quán)治理的控權(quán)模式?！鞍凑罩贫仍O(shè)計(jì)，后陳村的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)由村民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生，經(jīng)村民代表會(huì)議授權(quán)實(shí)施監(jiān)督，對(duì)村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)，使村務(wù)管理與村務(wù)監(jiān)督分離?！盵2](P.38)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是一個(gè)常設(shè)性的村民自治組織機(jī)構(gòu)，由村民代表會(huì)議產(chǎn)生并對(duì)村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)。它不是村委會(huì)的下設(shè)機(jī)構(gòu)，在組織結(jié)構(gòu)上與村委會(huì)基本處于同一層級(jí)。從職能設(shè)置看，它執(zhí)掌村務(wù)監(jiān)督權(quán)，行使民主監(jiān)督職能，形成了決策、管理與監(jiān)督三種權(quán)力彼此相對(duì)獨(dú)立、互不從屬的制約格局。

(二)過(guò)程監(jiān)督

監(jiān)督是權(quán)力調(diào)控的另一種基本方式，主要是指權(quán)力主體的外部力量對(duì)權(quán)力主體的監(jiān)察、監(jiān)控和督促。[5](P.24)村務(wù)監(jiān)督主要是為了防止個(gè)別利益危害整體利益，維護(hù)村莊正常治理秩序，實(shí)現(xiàn)有效的村務(wù)管理，因而是對(duì)村莊公共權(quán)力實(shí)施的一種必不可少的調(diào)整和控制措施。[6]后陳村的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度體現(xiàn)了人們對(duì)農(nóng)村基層的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的特殊安排。它不僅使村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成為常設(shè)性的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，而且也改變了村民民主監(jiān)督無(wú)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的局面。特別值得一提的是，在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度中，村務(wù)特別是財(cái)務(wù)監(jiān)督不再僅限于事后，而是全程性的監(jiān)督：事前實(shí)施超前監(jiān)督，即參與村務(wù)決策過(guò)程，對(duì)不合制度規(guī)定或不合民意的決策及時(shí)提出異議，并可提請(qǐng)村民代表會(huì)議就有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商、表決；過(guò)程中實(shí)施跟蹤監(jiān)督，即參與村務(wù)決策執(zhí)行的全過(guò)程，抵制不符合制度和民意的村務(wù)管理行為；事后進(jìn)行檢查監(jiān)督，即做好事后的財(cái)務(wù)審查、結(jié)果公開(kāi)、干部考核、過(guò)失問(wèn)責(zé)等工作。全程性的監(jiān)督有效避免了事后監(jiān)督的滯后性，較好地保障了農(nóng)村基層權(quán)力的正常運(yùn)行。

(三)信息溝通

信息溝通是權(quán)力調(diào)控的重要手段。所謂信息溝通，就是“人與人之間借助于某種媒介，通過(guò)一定的途徑傳達(dá)思想和交流情報(bào)、信息的過(guò)程”。[7]從一定意義上說(shuō)，溝通是農(nóng)村基層治理系統(tǒng)賴(lài)以存在、得以運(yùn)行的基本前提和不可缺少的要素，只有借助溝通，才能有效實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的治理功能。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新，就在于突出了信息溝通對(duì)農(nóng)村基層權(quán)力監(jiān)督的作用，創(chuàng)造性地賦予村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)以信息溝通的權(quán)力，借此促進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)的協(xié)同共治。

從一定意義上說(shuō)，制衡與監(jiān)督的功能主要在于確保權(quán)力不違反制度規(guī)定和民眾意愿，守住權(quán)力底線；信息溝通的功能則主要表現(xiàn)為促進(jìn)權(quán)力主體的協(xié)同和治理績(jī)效的最大化。根據(jù)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的制度規(guī)定，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在村務(wù)決策管理、干群關(guān)系協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮著特殊的信息溝通功能。它的集中表現(xiàn)是：1.傳遞民意，實(shí)施“合意性”溝通。即通過(guò)民情傳遞和信息溝通，有效地表達(dá)村民的意愿和訴求，確保村務(wù)決策管理符合多數(shù)民眾的意愿。2.交流村情，實(shí)施“知情性”溝通。即通過(guò)信息傳遞和村務(wù)公開(kāi)等，有效地傳達(dá)公示村務(wù)管理的真相和村莊治理的實(shí)情，保障村民的村務(wù)管理知情權(quán)，提高鄉(xiāng)村治理的公開(kāi)性與透明度。3.提供建議，實(shí)施“建議性”溝通。即在村務(wù)運(yùn)行過(guò)程中，向決策管理者提出合理化的建議和意見(jiàn)，改善村務(wù)決策管理過(guò)程，促進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)治理的優(yōu)化。

(四)制度規(guī)范

制度規(guī)范是權(quán)力調(diào)控的根本手段。只有把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，才能有效保證權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化、有序化。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度創(chuàng)新的一個(gè)重要內(nèi)容就是完善農(nóng)村基層治理制度體系，實(shí)現(xiàn)依制治村。在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的創(chuàng)新者看來(lái)，一個(gè)有效運(yùn)作的制度往往是一系列具有有機(jī)聯(lián)系的制度元素通過(guò)特定機(jī)制和機(jī)構(gòu)聯(lián)合運(yùn)作的系統(tǒng)。在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度設(shè)計(jì)中，他們高度重視制度的完整性和體系化，逐步健全了村務(wù)管理的組織制度，完善了村務(wù)管理的運(yùn)行機(jī)制，建構(gòu)了村務(wù)監(jiān)督的專(zhuān)項(xiàng)制度，創(chuàng)設(shè)了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)制度，初步形成了一個(gè)較為完整的農(nóng)村基層權(quán)力調(diào)控制度體系。

從村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的核心內(nèi)容和運(yùn)行特點(diǎn)看，后陳村的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度創(chuàng)新實(shí)質(zhì)上是建構(gòu)了一種鄉(xiāng)村治理的新型權(quán)力調(diào)控模式。其突出特點(diǎn)是：權(quán)力控制與協(xié)調(diào)相結(jié)合，形成了以控制為主、協(xié)調(diào)為輔的復(fù)合型權(quán)力結(jié)構(gòu)，建構(gòu)了制約、監(jiān)督、溝通三位一體的新型權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，創(chuàng)新了村民自治的實(shí)現(xiàn)形式。實(shí)踐證明，這種新型權(quán)力調(diào)控模式不僅具有強(qiáng)大的可延擴(kuò)性，呈現(xiàn)出旺盛的生命力，[8]而且有力推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理的分工合作、協(xié)同共治，確保了村級(jí)權(quán)力的有效、有序運(yùn)行，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

三、堅(jiān)持與發(fā)展：村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的再創(chuàng)新

自后陳村建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)以來(lái)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度已經(jīng)歷了十年的實(shí)踐與發(fā)展，并呈現(xiàn)出卓越的治理績(jī)效。難能可貴的是其創(chuàng)新精神被寫(xiě)入了新修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，由此從“一村之計(jì)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙粐?guó)之策”。然而，應(yīng)當(dāng)理性地認(rèn)識(shí)到，村級(jí)權(quán)力調(diào)控制度有一個(gè)逐步發(fā)展和完善的過(guò)程。現(xiàn)行的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度尚有一些值得進(jìn)一步探討和完善的地方。而且隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，對(duì)這項(xiàng)制度也需要不斷地進(jìn)行再創(chuàng)新。

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的再創(chuàng)新和村級(jí)權(quán)力調(diào)控制度的發(fā)展，必須堅(jiān)持基層群眾自治原則。究其理由，主要在于村民自治是國(guó)家制度安排的農(nóng)村基層社會(huì)治理制度?；鶎尤罕娮灾沃贫仍邳h的“十七大”上被中央納入了中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度的范疇，這意味著村民自治制度將作為中國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)治理體制長(zhǎng)期不變：鄉(xiāng)村治理的具體制度可以創(chuàng)新，村民自治的實(shí)現(xiàn)形式可以探索，但村民自治的農(nóng)村基層社會(huì)治理體制不能改變，基層群眾自治的基本原則不能背離。因此，包括村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度在內(nèi)的鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新和再創(chuàng)新，必須以堅(jiān)持村民自治制度為前提和條件，以基層群眾自治為基礎(chǔ)和取向。

基于此，筆者認(rèn)為，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度有必要在以下層面實(shí)現(xiàn)再創(chuàng)新。

(一)進(jìn)一步突出村級(jí)權(quán)力調(diào)控的農(nóng)村基層社會(huì)特點(diǎn)

作為農(nóng)村基層群眾自治即村民自治的實(shí)現(xiàn)形式，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的再創(chuàng)新首先應(yīng)當(dāng)立足于基層社會(huì)實(shí)際，從農(nóng)村基層社會(huì)的特點(diǎn)和要求出發(fā)。首先，鄉(xiāng)村治理中權(quán)力調(diào)控的目的在于協(xié)調(diào)和督導(dǎo)村級(jí)權(quán)力、使之正常運(yùn)作，確保決策管理上合國(guó)家意志和法律、下合村情民意。因此它不僅需要實(shí)施“合規(guī)性監(jiān)督”，即督導(dǎo)權(quán)力使之運(yùn)行符合國(guó)家法律政策和村級(jí)規(guī)章，而且需要實(shí)施“合意性監(jiān)督”，即督促權(quán)力運(yùn)行順應(yīng)村情實(shí)際和村民意愿。從一定意義上說(shuō)，“合意性監(jiān)督”是農(nóng)村基層民主監(jiān)督的根本要求和重要體現(xiàn)。后陳村的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度在一定程度上體現(xiàn)了“合意性監(jiān)督”的原則和要求；但因受多種因素影響，后者在實(shí)踐中未能得到充分體現(xiàn)。如何有效地開(kāi)展農(nóng)村基層社會(huì)治理中的“合意性監(jiān)督”，實(shí)現(xiàn)“合規(guī)性監(jiān)督”與“合意性監(jiān)督”的有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)村級(jí)治理中的權(quán)力調(diào)控更好地體現(xiàn)農(nóng)村基層社會(huì)治理特點(diǎn)，更加符合村情民意，的確是一個(gè)有待于進(jìn)一步探索和完善的課題。其次，村級(jí)權(quán)力調(diào)控離不開(kāi)鄉(xiāng)村治理的特定環(huán)境，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)農(nóng)村基層社會(huì)治理的“鄉(xiāng)土性”。這就要求我們更加深入細(xì)致地關(guān)注農(nóng)村基層社會(huì)的特殊性，諸如“熟人社會(huì)”的特點(diǎn)、派系競(jìng)爭(zhēng)的事實(shí)、村莊“小微治理”的要求等，從當(dāng)下鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)際出發(fā)探索村級(jí)權(quán)力調(diào)控的有效實(shí)現(xiàn)形式。正是由于農(nóng)村基層社會(huì)治理區(qū)別于政府管理、國(guó)家宏觀治理以及城鎮(zhèn)基層社會(huì)治理，在應(yīng)用治理理論和借鑒權(quán)力調(diào)控經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)村級(jí)權(quán)力調(diào)控制度持續(xù)創(chuàng)新時(shí)，需要特別注意把握其適用性，防止和避免簡(jiǎn)單照搬的做法。

電網(wǎng)信息化水平評(píng)價(jià)體系建設(shè)過(guò)程主要包括評(píng)價(jià)體系框架設(shè)計(jì)、評(píng)價(jià)體系指標(biāo)設(shè)計(jì)、評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重設(shè)計(jì)和評(píng)價(jià)指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)四個(gè)環(huán)節(jié)，最終研究制定一套切實(shí)可行的電網(wǎng)信息化水平評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。具體原則如下：

(二)進(jìn)一步突出村級(jí)權(quán)力調(diào)控的群眾性

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的重大創(chuàng)新之一，就是設(shè)立專(zhuān)門(mén)的民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)——村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，借此行使村級(jí)民主監(jiān)督權(quán)力。無(wú)疑，這一創(chuàng)新有力加強(qiáng)了村級(jí)民主監(jiān)督，較為有效地改變了村級(jí)權(quán)力因控制乏力而出現(xiàn)的失控和腐敗現(xiàn)象。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度規(guī)定，經(jīng)由村民代表會(huì)議選舉若干村民組成村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，接受民眾委托、專(zhuān)門(mén)行使屬于村民的民主監(jiān)督權(quán)力。但村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)畢竟由區(qū)區(qū)幾個(gè)村民組成，無(wú)疑在一定程度上弱化了民主監(jiān)督的群眾性。如同當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中村務(wù)決策管理權(quán)集中于村支委和村委會(huì)少數(shù)精英手中那樣，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)有可能使民主監(jiān)督成為少數(shù)村民的權(quán)力，形成獨(dú)特的精英監(jiān)督現(xiàn)象。因此，有可能在原有精英決策、精英管理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增加精英監(jiān)督，形成典型的精英治理模式。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，精英治理是村民自治發(fā)展的一個(gè)重要階段，也是當(dāng)前相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村較為普遍選擇的一種村民自治實(shí)現(xiàn)形式。[9]在特定條件下，村級(jí)權(quán)力調(diào)控工作選擇村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度這樣的精英監(jiān)督方式，有其一定的合理性和必然性。然而，從發(fā)展的趨勢(shì)看，村民自治將逐漸由精英治理走向真正意義上的群眾自治，以期進(jìn)一步體現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的群眾性和民主性。相應(yīng)地，要求村級(jí)權(quán)力調(diào)控制度通過(guò)再創(chuàng)新，進(jìn)一步突出其群眾性，提高其民主化程度。當(dāng)前，最重要的任務(wù)是根據(jù)村民自治制度的群眾自治本質(zhì)要求和發(fā)展趨向，積極探尋群眾監(jiān)督的有效方式，將村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督、精英監(jiān)督與多種形式的大眾監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，廣泛吸納村民參與權(quán)力監(jiān)督全過(guò)程，有效提升村級(jí)權(quán)力調(diào)控的民主化水平。

(三)進(jìn)一步提高村級(jí)治理制度創(chuàng)新的自主性

從后陳村的實(shí)踐看，無(wú)論是村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的創(chuàng)建，還是村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的實(shí)施，以及村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的完善與發(fā)展，均離不開(kāi)地方政府(特別是武義縣紀(jì)委)的睿智指導(dǎo)和大力推動(dòng)。從這個(gè)意義上說(shuō)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度既是后陳村人的創(chuàng)造，也是當(dāng)?shù)卣鲃?dòng)促成的結(jié)果。應(yīng)當(dāng)肯定，在村民自治實(shí)踐與發(fā)展中，政府的指導(dǎo)和介入有其合理性和必要性，特別是在農(nóng)村社會(huì)發(fā)育相對(duì)滯后，治理能力相對(duì)薄弱的背景下，創(chuàng)新村民自治制度，探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式，都更加需要政府的指導(dǎo)和推動(dòng)。

然而，村民自治作為一種基層群眾自治形式，其實(shí)質(zhì)在于由村民群眾依法辦理自己的事情，在于群眾行使自主權(quán)。其“實(shí)質(zhì)是將原來(lái)由國(guó)家包攬的農(nóng)村基層公共事務(wù)管理權(quán)部分下放給農(nóng)民，使農(nóng)民群眾在獲得經(jīng)濟(jì)自主權(quán)的基礎(chǔ)上擁有政治自主權(quán)”。[10]村民自治無(wú)疑是中國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)治理體制的重大改革，也是人民群眾當(dāng)家做主政治理念的重要體現(xiàn)。從法理上分析，保障群眾自治權(quán)是基層社會(huì)治理及創(chuàng)新不可逾越的原則。黨的“十八大”進(jìn)一步提出要“加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”，“實(shí)現(xiàn)政府管理與基層民主的有機(jī)結(jié)合”。農(nóng)民群眾在基層社會(huì)治理中的自主權(quán)再次得到了強(qiáng)調(diào)。這意味著當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村村級(jí)治理制度創(chuàng)新有其自身的獨(dú)特性，其要義之一就是群眾的自主性。首先，村級(jí)治理制度創(chuàng)新是一種基層社會(huì)的自主行為，原則上不需要得到政府的批準(zhǔn)。其次，村級(jí)治理制度創(chuàng)新是村民自治制度的自我完善和自我發(fā)展方式，旨在解決村民自治發(fā)展中面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。再次，村級(jí)治理制度創(chuàng)新是對(duì)村民群眾需求的回應(yīng)，因而需要得到村民群眾的認(rèn)同。沒(méi)有村民群眾的認(rèn)同，即使是政府借助公共權(quán)力推動(dòng)的創(chuàng)新活動(dòng)也難以扎根、難以成功，更難以擴(kuò)散。

在村民自治制度背景下，不應(yīng)否認(rèn)政府在農(nóng)村基層社會(huì)治理制度創(chuàng)新中的重要性，但國(guó)家法律賦予村民群眾的自治權(quán)決定了農(nóng)村基層社會(huì)治理制度創(chuàng)新的群眾自主性。因此，我們需要更充分地尊重和發(fā)揮村民群眾的自主地位和作用，把自主創(chuàng)新以及創(chuàng)新擴(kuò)散策略的自主選擇視為村民群眾自治權(quán)在農(nóng)村基層社會(huì)治理制度創(chuàng)新中的特殊體現(xiàn)。特別是在現(xiàn)階段容易出現(xiàn)忽視村民群眾自主權(quán)的現(xiàn)實(shí)境況中，更需要我們?cè)谵r(nóng)村基層社會(huì)治理制度創(chuàng)新及其擴(kuò)散過(guò)程中提高群眾的自主性。

首先，要尊重村民群眾的自主創(chuàng)新，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮農(nóng)村干部和群眾在村級(jí)治理制度創(chuàng)新過(guò)程中的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。要允許不同村莊開(kāi)展多種形式的探索，結(jié)合本村實(shí)際選擇村民自治的最佳實(shí)現(xiàn)形式。為此，2014年中央一號(hào)文件提出了明確要求。

再次，要轉(zhuǎn)變地方政府的創(chuàng)新工作理念，逐步從直接介入村級(jí)治理創(chuàng)新及其擴(kuò)散過(guò)程轉(zhuǎn)向間接引導(dǎo)和激勵(lì)創(chuàng)新及其擴(kuò)散行為，形成政府引導(dǎo)激勵(lì)與村民自主選擇有機(jī)結(jié)合的創(chuàng)新及其擴(kuò)散機(jī)制。[11]政府的主動(dòng)推動(dòng)固然有其特殊優(yōu)勢(shì)，即運(yùn)用政府強(qiáng)大的號(hào)召力、動(dòng)員力和豐富的組織資源、財(cái)政資源等，形成強(qiáng)大的勢(shì)能以推動(dòng)創(chuàng)新；但時(shí)常會(huì)出現(xiàn)脫離復(fù)雜多樣的農(nóng)村實(shí)際和村民群眾意愿，形成“一刀切”或“切一刀”的問(wèn)題，并可能造成制度創(chuàng)新流于形式化等結(jié)果；同時(shí)，還有可能導(dǎo)致行政力量過(guò)度介入村民自治過(guò)程，損害甚至剝奪村民的自治權(quán)利。為此，地方政府需要轉(zhuǎn)變治理觀念與行政方式，切實(shí)推動(dòng)村民自治及其創(chuàng)新的法治化。

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