對24小時免簽證過境人員違規(guī)情況的探析

龔德榮，熊曉玲

（上海出入境邊防檢查總站， 上海 201106）

對24小時免簽證過境人員違規(guī)情況的探析

龔德榮，熊曉玲

（上海出入境邊防檢查總站， 上海 201106）

《中華人民共和國出境入境管理法》根據(jù)形勢的需要，從改進服務(wù)方面入手，完善和創(chuàng)新了關(guān)于24小時免辦簽證臨時入境政策，擴大了過境免簽適用范圍。近階段，上海出入境邊防檢查總站機場邊檢站處理了多起違反24小時免簽證過境規(guī)定、超過臨時入境手續(xù)規(guī)定的期限停留的違法違規(guī)人員。若不及時采取措施，對相關(guān)出入境政策、法律進行宣傳，將不利于當(dāng)前口岸秩序管理工作的順利開展。因此，應(yīng)嚴格落實政策，加大宣傳力度，完善工作流程，促進信息共享，及時反饋情況。

24小時免簽證；口岸管理；邊防檢查

根據(jù)2013年7月1日施行的《中華人民共和國出境入境管理法》第二十二條第三項規(guī)定，外國人持聯(lián)程客票搭乘國際航行的航空器、船舶、列車從中國過境前往第三國或者地區(qū)，在中國境內(nèi)停留不超過二十四小時且不離開口岸，或者在國務(wù)院批準的特定區(qū)域內(nèi)停留不超過規(guī)定時限的，可以免辦簽證。應(yīng)當(dāng)說，《中華人民共和國出境入境管理法》根據(jù)形勢的需要，從改進服務(wù)方面入手，完善和創(chuàng)新了關(guān)于24小時免辦簽證臨時入境政策，擴大了過境免簽適用范圍?！吨腥A人民共和國出境入境管理法》還將外國人24小時過境免簽政策從空港口岸擴大至海、陸、空口岸，并授權(quán)國務(wù)院可以批準特定地區(qū)過境免簽時間超過24小時，以吸引更多的外國人來華旅游或商務(wù)活動。

一、24小時免簽過境政策下的若干問題

（一）24小時免簽過境逾期居留的情況

近階段，上海出入境邊防檢查總站機場邊檢站處理了多起違反24小時免簽證過境規(guī)定、超過臨時入境手續(xù)規(guī)定的期限停留的違法違規(guī)人員。經(jīng)對此類人員的非法居留原因進行匯總分析，我們發(fā)現(xiàn)，與以往幾種常見情形相比，違反24小時過境規(guī)定的情況出現(xiàn)了一些新特征：當(dāng)事人利用免簽過境的漏洞從我口岸入出境，以達到其不同目的并造成在我境內(nèi)的非法滯留甚至非法出入境。從口岸違反24小時免辦簽證過境規(guī)定的情況看，有以下兩種常見情形：

1. 當(dāng)事人在正常辦理24小時免簽證過境的臨時入境手續(xù)后超過臨時入境手續(xù)規(guī)定的期限停留的，且出境時系前往第三國的，邊檢站將根據(jù)《中華人民共和國出境入境管理法》第七十八條第一款的規(guī)定，對其處每非法居留一日五百元，總額不超過一萬元的罰款或者處五日以上十五日以下的拘留。

2. 當(dāng)事人在正常辦理24小時免簽證過境的臨時入境手續(xù)后，其出境時超過臨時入境手續(xù)規(guī)定的停留期限停留超過24小時，但其行程符合72小時過境政策，并且當(dāng)事人所持護照國家屬于72小時免辦簽證過境國家范圍。若當(dāng)事人系首次非法居留，邊檢站將對其作登記放行，“梅沙系統(tǒng)”按規(guī)定流轉(zhuǎn)，按違法違規(guī)非偷渡類人員進行處理。

（二）24小時免簽過境違法違規(guī)的特殊情況

除上述提到的兩種常見違反24小時免簽證過境規(guī)定的情形之外，近期口岸還出現(xiàn)了并不多見的兩種違反規(guī)定的其他情形，利用24小時免簽證過境政策的漏洞進行出入境活動，這不僅影響了口岸的正常出入境秩序，且其行為已構(gòu)成非法出入境。以下兩種違反24小時免簽證過境規(guī)定的情況應(yīng)引起重視：

1. 真實行程不符合24小時免簽過境規(guī)定，偽造合理的24小時免簽過境規(guī)定的行程，入境后更改為真實行程出境，在辦理出境邊檢手續(xù)時被查獲。

簡要案情：2013年10月29日，上海出入境邊防檢查總站機場邊檢站在辦理AA182（浦東－洛杉磯）航班出境手續(xù)時，發(fā)現(xiàn)一名墨西哥籍男性旅客已超過臨時入境手續(xù)規(guī)定的期限停留1天。經(jīng)查：該男子1951年出生，墨西哥籍，持墨西哥普通護照。當(dāng)事人于2013年10月27日乘坐AA289航班（芝加哥-浦東）入境，辦理了24小時免辦簽證入境邊檢手續(xù)。經(jīng)詢問當(dāng)事人，其出示了2013年10月27日從芝加哥至浦東入境及2013年10月29日從浦東出境至洛杉磯的聯(lián)程機票，且當(dāng)事人堅稱其持此聯(lián)程機票辦理了臨時入境許可在中國免簽入境。經(jīng)倒查2013年10月27日當(dāng)事人入境時的監(jiān)控錄像發(fā)現(xiàn)，檢查員在翻看當(dāng)事人的聯(lián)程機票后，清楚詢問當(dāng)事人是否前往香港，當(dāng)事人給予肯定的回答。后為其辦理了24小時免辦簽證入境邊檢手續(xù)，在其護照上加蓋了可以停留至2013年10月28日的臨時入境許可章及2013年10月27日的入境驗訖章。經(jīng)再次詢問當(dāng)事人是否持有2013年10月28日從浦東出境前往香港的聯(lián)程機票時，當(dāng)事人才承認其在香港的會議取消了，所以才改由2013年10月29日離境。

情況分析：當(dāng)事人于2013年10月27日乘坐AA289航班（芝加哥-浦東）入境，又于2013年10月29日乘坐AA182航班（浦東－洛杉磯）出境的實際行為，與其入境辦理24小時過境手續(xù)時提供的聯(lián)程機票時堅稱欲從浦東機場口岸過境前往香港的情況不符，并不符合我國明確規(guī)定的“從中國過境前往第三國或者地區(qū)”這一予以為其辦理24小時免簽證臨時入境的情形。若從當(dāng)事人所持護照上的臨時入境許可來認定，當(dāng)事人的行為僅為超過臨時入境手續(xù)規(guī)定的期限停留1天。按此處罰，根據(jù)裁量標準的規(guī)定：超過臨時入境手續(xù)規(guī)定的停留期限停留、免辦簽證入境的外國人超過免簽期限停留且未辦理停留居留證件、超出限定的停留居留區(qū)域活動，處每非法居留一日五百元，總額不超過一萬元的罰款或者處五日以上十五日以下的拘留。如果按照當(dāng)事人違反過境規(guī)定對其進行處理，現(xiàn)行法律中尚未有明確規(guī)定可對此類情形作何處理。而如果單純從認定當(dāng)事人的行為構(gòu)成非法居留情形進行處理，則變相承認了當(dāng)事人符合過境規(guī)定，明顯與其實際進行的出入境活動相違背。

就上述案例來看，當(dāng)事人在入境時提出申辦24小時免辦簽證臨時入境手續(xù)，并準備妥當(dāng)辦理此類手續(xù)所需的材料提供合理過境行程成功入境后，不按照入境時提供的聯(lián)程客票所計劃路線返回原出發(fā)國的情形，當(dāng)事人往往存在主觀故意性，利用24小時免辦簽證規(guī)定的漏洞，蓄意捏造過境行程，存在利用免簽過境規(guī)定騙取臨時入境許可的可能性。

2. 真實行程不符合24小時免簽過境規(guī)定，偽造合理的24小時免簽過境規(guī)定的行程，入境后再以偽造的行程辦理出境邊檢手續(xù)，同時企圖在辦理完邊檢手續(xù)進入候機大廳后換以真實行程登機。

簡要案情：2013年12月7日，上海出入境邊防檢查總站機場邊檢站在辦理KA897（浦東-香港）航班出境邊檢手續(xù)時，查獲一名以其他方式非法出境的美國籍人員。當(dāng)事人系男性，1986年出生，持美國普通護照。當(dāng)事人于2013年12月7日從浦東機場口岸出境時，同時辦理了AA288航班及KA897航班登機牌，其首先持用KA897航班登機牌辦理出境邊檢手續(xù)后，在登機口將KA897航班登機牌自行調(diào)換為AA288登機牌后，企圖乘坐AA288航班返回美國。

據(jù)當(dāng)事人交代，因中國駐美國紐約總領(lǐng)事館受感恩節(jié)影響放假3天，其無法在此次來華前正常辦理來華簽證，在通過互聯(lián)網(wǎng)獲知關(guān)于上海浦東機場口岸24小時免辦簽證過境相關(guān)政策后，于來華前在辦理了美國航空公司往返機票的同時，另行辦理了由上海前往香港并返回的往返機票，2013年12月6日其到達浦東機場后，使用該香港往返電子機票在浦東機場辦理了停留期為24小時的臨時入境許可。2013年12月7日上午，為掩蓋其不前往香港直接返回美國的行程，在浦東機場口岸其企圖通過自行調(diào)換登機牌的方式返回美國時被查獲。其行為構(gòu)成以其他方式非法出境。

情況分析：當(dāng)事人的行為屬于惡意違反我國關(guān)于24小時免簽過境規(guī)定，其真實航線并不符合可辦理24小時免辦簽證過境的行程。當(dāng)事人運用我們俗稱的“自行調(diào)包”來達到非法入出境的目的?？此菩谐毯侠恚珜嶋H已屬于違法行為。此類違反24小時免簽證過境政策的非法出入境人員，可根據(jù)《中華人民共和國出境入境管理法》第七十一條第四項的規(guī)定對其進行處罰。

從上述兩起案例我們不難發(fā)現(xiàn)，違反24小時免簽證過境規(guī)定人員已經(jīng)不單單局限于在行程合理、符合辦理24小時免簽過境手續(xù)條件超過臨時入境手續(xù)規(guī)定的停留期限停留的非法居留情況，而開始出現(xiàn)利用此政策“打擦邊球”或者被作為口岸非法出入境活動的一種手段，估計在不久的將來亦會不斷出現(xiàn)新手法。

二、原因分析

1. 在違反24小時免簽過境規(guī)定的人員中，有很大一部分為在我國進行短期停留的商務(wù)人士，此類人員通常是因為一些工作原因需要在其他國和我國之間進行往返，但辦理中國多次往返簽證的程序復(fù)雜且時間較長，對于一些小型商貿(mào)活動，24小時免簽過境政策成為“不二之選”。但隨之產(chǎn)生的“騙免”、“超免”問題也進一步地使免簽政策面臨新問題。

2. 在違反24小時免簽過境規(guī)定的人員中也不乏一些無法辦理出中國簽證的人員，可能因種種原因被使領(lǐng)館拒簽簽證，或因特殊原因需要緊急入境的人員。通常這種情況在入境時也很難被發(fā)現(xiàn)，只有在出境時才能發(fā)現(xiàn)，這些人員只是需要通過24小時免簽過境政策獲得一個入境中國的機會，在中國逾期居留是必然的結(jié)果。

3. 對違反24小時免簽過境規(guī)定的人員出現(xiàn)的頻繁的多次過境，且隨意更改出境目的地的行為也應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生合理懷疑，此類人員多為利用免簽過境政策從事其他不法行為。

三、查辦難點

1. 查證難度大。依據(jù)《中華人民共和國出境入境管理法》第二十二條第三項相關(guān)規(guī)定，可以免簽過境的外國人需要離開口岸限定區(qū)域或者過境兩個以上口岸的，由外國人本人或者委托其所搭乘的交通運輸工具負責(zé)人、交通運輸工具出境入境業(yè)務(wù)代理單位提出申請，提交本人的出境入境證件和聯(lián)程客票。出入境邊防檢查機關(guān)查驗準許后，為其簽發(fā)臨時入境許可，在其出境入境證件上加蓋臨時入境許可章。臨時入境期限為入境后24小時或者國務(wù)院規(guī)定的時限。不同口岸入出境，在印證當(dāng)事人辦理過境手續(xù)時提供材料與出境時提供的材料是否相符上存在較大的困難。若當(dāng)事人堅持認為是邊檢機關(guān)辦理錯誤，案件查證難度極大。

2. 處罰難度大。此類違法行為的違法成本較低，聯(lián)程機票均可退改簽，對當(dāng)事人而言并無太大的損失。對其處理無法律明確規(guī)定和處罰依據(jù)，依照現(xiàn)行法律處罰又存在著自相矛盾的困境，因此，對此類情況并不能通過法律措施來起到警示、威懾的作用。

3. 管控難度大。通過24小時免辦簽證過境政策入境的人員，在辦理完入境邊檢手續(xù)后就處于“失控”狀態(tài)，對于有惡意、有企圖進行非法出入境活動及危害我國國家安全活動的人員，存在管控的難點。

四、對策研究

對于此類違反24小時免辦簽證過境規(guī)定的情形，其違反規(guī)定的行為成本較低，并且考慮到現(xiàn)行法律對此情況尚未作出明確規(guī)定和處罰依據(jù)，現(xiàn)階段對此采取的處罰力度也較輕，很難起到警示與教育的作用，現(xiàn)提出以下幾點對策與建議：

1. 對入境辦理24小時免辦簽證過境的人員進行從嚴查驗，按照程序，辨明聯(lián)程機票的真?zhèn)?，詳細詢問?dāng)事人行程的真實性，對長期多次過境往返我國的人員要加強驗證過境資料的真實性。對出境時持24小時臨時入境許可的人員，也應(yīng)當(dāng)請其出示聯(lián)程機票，查驗出境時是否有隨意更改行程的情況。

2. 對已辦理了24小時免辦簽證臨時入境手續(xù)的外國人在境內(nèi)臨時改變行程，致使其出境時不再符合24小時免辦簽證入境的情形，不予辦理出境手續(xù)，要求其回當(dāng)?shù)爻鋈刖彻芾砭洲k理合法居留手續(xù)后方可出境。對于惡意利用過境免簽政策的人員，應(yīng)當(dāng)嚴格按照相關(guān)規(guī)定阻止其出境，以此減少利用免簽過境政策隨意違反規(guī)定“騙免”、“超免”等情況的發(fā)生。

3. 可參考香港入境事務(wù)處處理此類存在主觀故意改變行程違反過境政策人員的做法。經(jīng)香港過境往來另一國家或地區(qū)的中國護照持有人，可于每次入境時獲準在港逗留七日而無需事先取得進入許可，但必須符合一般的入境規(guī)定，包括持有前往目的地的有效入境證件及經(jīng)確認事先已預(yù)訂了前往海外的續(xù)程車、船、機票。對于使用香港過境簽證進入香港境內(nèi)后沒有去第三國，在香港逗留七日后直接返回的情況，香港入境事務(wù)處會在其護照上加蓋“D.T.”章?！癉.T.”即DELETE TRAVEL（取消行程），意味標注入境時辦理過境逗留但并未按照行程計劃前往第三國。這不僅是對違反24小時免簽過境規(guī)定人員的警示提醒，亦是作為違反規(guī)定人員的不良記錄。護照上有一個“D.T.”章，再使用護照入境香港時，會被香港入境事務(wù)處官員加強詢問，可能被拒絕入境。若護照上已有兩個“D.T.”章，再使用護照入境香港時，一般直接被拒絕入境，也可能進入黑名單，并且在至少一年的時間內(nèi)不能再用第三國的簽證進入香港。

五、結(jié)束語

隨著國際間交往的加強，適用24小時免辦簽證過境政策范圍的不斷擴大，有越來越多的外國人入境中國，而我邊檢機關(guān)在維護口岸正常出入境秩序方面也將面臨著新形勢、新挑戰(zhàn)，這對順暢通關(guān)、嚴密管控、創(chuàng)造良好的出入境環(huán)境提出了新要求。

Research on New Type Case of 24 Hours in the Visa Waiver Program of Exit-Entry Frontier Inspection

Gong Derong, Xiong Xiaoling
(Shanghai General Exit-Entry Frontier Inspection Station, Shanghai 201106, China)

In accordance with the international situation, the Chinese government has implemented the policy of 24 hours in the visa waiver program of exit-entry frontier inspection. In recent months, more and more new type cases of 24 hours in the visa waiver program of exit-entry frontier inspection have been discovered. It has created a bad impression on the exit-entry frontier inspection and involved many fateful consequences. Therefore, we should enhance the understanding of policy and publicize the general and specif c policies of exit-entry frontier inspection in order to maintain public order of exit-entry frontier inspection. At the same time, we should perfect the procedure and sharing the information to positive feedback without delay.

24 Hours in the Visa Waiver Program; Control Port; Exit-Entry Frontier Inspection Work

D631.46

A

1008-5750(2014)02-0024-(04)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2014.02.004

2014-02-13 責(zé)任編輯：孫樹峰

龔德榮，男，上海出入境邊防檢查總站機場邊檢站十五隊副隊長；熊曉玲，女，上海出入境邊防檢查總站機場邊檢站十五隊干部。