淺談上海實(shí)有人口管理在基層警務(wù)工作中的實(shí)踐與發(fā)展

沈 煉

（上海市公安局虹口分局， 上海 200424）

淺談上海實(shí)有人口管理在基層警務(wù)工作中的實(shí)踐與發(fā)展

沈 煉

（上海市公安局虹口分局， 上海 200424）

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，上海的實(shí)有人口總量持續(xù)上升，流動(dòng)性加大，人、房基礎(chǔ)信息變動(dòng)量劇增，對(duì)動(dòng)態(tài)化社會(huì)條件下的社會(huì)治安防控工作提出了重大挑戰(zhàn)?；鶎庸矙C(jī)關(guān)在管理實(shí)踐中，要根據(jù)對(duì)實(shí)有人口、實(shí)有房屋全覆蓋管理的總體要求，結(jié)合轄區(qū)實(shí)際，創(chuàng)新管理模式，建立與完善長效工作機(jī)制。

實(shí)有人口；管理；模式，創(chuàng)新

人口管理是公安機(jī)關(guān)社會(huì)管理工作中不可缺少的重要組成部分。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不斷提升，人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，人口流動(dòng)總量從少到多，速度從慢到快，以靜態(tài)管理為主的人口管理模式已難以適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展需要，實(shí)有人口和實(shí)有房屋管理成為城市管理難題之一。改革開放以來，上海的實(shí)有人口總量持續(xù)上升，流動(dòng)性加大，人、房基礎(chǔ)信息變動(dòng)量劇增，對(duì)動(dòng)態(tài)化社會(huì)條件下的社會(huì)治安防控工作提出了重大挑戰(zhàn)。如何有效提高公安機(jī)關(guān)綜合管理能力，創(chuàng)新人口管理模式，強(qiáng)化基層基礎(chǔ)工作已成為當(dāng)前公安機(jī)關(guān)社會(huì)管理工作的重要課題。本文試通過對(duì)人口管理相關(guān)理論在基層警務(wù)工作中的實(shí)踐與發(fā)展進(jìn)行分析，提出對(duì)策建議，以期望為完善實(shí)有人口管理模式提供參考。

一、上海基層公安機(jī)關(guān)實(shí)有人口管理工作面臨的形勢(shì)和挑戰(zhàn)

對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)而言，人口管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性的社會(huì)綜合工程，需要各有關(guān)職能部門長期的共同參與。目前，上海市的實(shí)有人口包括了常住人口、人戶分離人口、來滬人員，境外人員。與過去的進(jìn)城務(wù)工流動(dòng)人口相比較，實(shí)有人口的流量、流向、結(jié)構(gòu)和相關(guān)利益訴求正在發(fā)生深刻的變化，融入并參與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)管理、享受政治權(quán)利等訴求強(qiáng)烈。傳統(tǒng)的公安戶籍管理已無法滿足人口管理的現(xiàn)實(shí)需要，現(xiàn)有的實(shí)有人口服務(wù)管理手段尚不夠完備，加上一些原本應(yīng)當(dāng)承擔(dān)管理職責(zé)的基層組織弱化、職能部門缺位、管理體制不健全，使公安機(jī)關(guān)實(shí)有人口管理工作面臨的形勢(shì)不容樂觀。

（一）人口流動(dòng)規(guī)模創(chuàng)歷史新高

近年來，隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，長三角、珠三角等東南部沿海城市的流動(dòng)人口數(shù)量呈現(xiàn)“井噴式”增長趨勢(shì)。據(jù)《中國流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2012》顯示，目前我國的城鎮(zhèn)人口比重超過50%，流動(dòng)人口規(guī)模達(dá)到歷史新高，總量已接近2.3億，占全國總?cè)丝诘?7%，其中，上海市為全國流動(dòng)人口數(shù)量最多的城市。但是，由于體制機(jī)制不完善、社會(huì)關(guān)系構(gòu)建調(diào)節(jié)滯后、社會(huì)服務(wù)組織建設(shè)乏力、文化心理存有差異等原因，流動(dòng)人口的社會(huì)融合還存在一些不足，甚至引發(fā)群體性事件，嚴(yán)重影響了社會(huì)和諧穩(wěn)定。

黨的十八大提出“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”，這為促進(jìn)我國城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化建設(shè)指明了方向。為此，做好實(shí)有人口管理與登記工作，建立實(shí)有人口服務(wù)管理全覆蓋體系，為政府決策提供依據(jù)，日顯重要而緊迫。

（二）越來越多的流動(dòng)人口逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼∠鄬?duì)穩(wěn)定的實(shí)有人口

一方面，流動(dòng)人口長時(shí)間在流入地工作、生活，對(duì)社會(huì)環(huán)境、社會(huì)關(guān)系、風(fēng)土人情、生活習(xí)慣等逐步適應(yīng)，融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的想法與愿望與日俱增；另一方面，本地戶籍人口中人戶分離的比例越來越高。流動(dòng)人口由在兩地城鄉(xiāng)間“雙向流動(dòng)”向“扎根城市”轉(zhuǎn)變，向相對(duì)固定的“實(shí)有人口”轉(zhuǎn)變。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年6月底，上海實(shí)有人口達(dá)2377.5萬，其中，來滬人員93l萬，占總量的39.2%；戶籍人口中人戶分離的達(dá)到了34.1%。一些外來流動(dòng)人口中“80后”、“90后”等年輕群體的思想理念、價(jià)值取向已經(jīng)明顯轉(zhuǎn)變。據(jù)筆者對(duì)276名來滬人員的一項(xiàng)民意調(diào)查顯示，近七成的流動(dòng)人口接受調(diào)查時(shí)表示準(zhǔn)備在本地定居，6.82%的已經(jīng)購房，32.3%的對(duì)居住條件表示滿意和比較滿意，45.54%的希望能夠創(chuàng)造條件長久留在本地。

（三）人、房屋信息變動(dòng)量劇增

城市舊區(qū)改造、城區(qū)建設(shè)、房屋買賣租賃、子女就學(xué)、工作地變動(dòng)等帶來大量人口遷移，一個(gè)家庭擁有兩套以上住房的情況十分普遍，使得常住人口中“人戶分離”現(xiàn)象十分突出，容易使人口管理與住戶管理相脫節(jié)。大量的“空掛戶口”等人戶分離現(xiàn)象，使戶口登記難以及時(shí)真實(shí)反映區(qū)域人口分布狀況。以占地面積3.24平方公里的上海市虹口區(qū)涼城新村地區(qū)為例，2009年實(shí)有人口大規(guī)模信息采集、建庫工作結(jié)束后，地區(qū)實(shí)有人口數(shù)比原先掌握的凈增28．1%，其中，來滬人員凈增17 .9%。進(jìn)入常態(tài)管理后，按照“來要采集、去要注銷、變要更新”的要求，半年中轄區(qū)外來人口信息變動(dòng)量就達(dá)到了17834人次，且在不斷增長。此外，相當(dāng)數(shù)量實(shí)際用于居住但性質(zhì)、權(quán)屬關(guān)系不明確的房屋、地下空間、違章建筑等也容易成為實(shí)有房屋管理的盲區(qū)，造成了人、房基礎(chǔ)信息的精細(xì)度、準(zhǔn)確度不高。此外，在一些外來人口較為集中的城郊結(jié)合部，由于公安警力不足而削弱了對(duì)轄區(qū)治安秩序和社會(huì)面的控制能力，刑事案件的發(fā)案總量及惡性程度居高不下。

二、上?；鶎庸矙C(jī)關(guān)實(shí)有人口管理工作存在的瓶頸因素

相對(duì)于社會(huì)建設(shè)的高速發(fā)展，從當(dāng)前公安基層工作實(shí)際來看，由于受工作思維定式、管理模式及人員配備的限制，公安機(jī)關(guān)人口管理工作顯現(xiàn)出條塊分割、信息不暢、制度不完善以及基層組織弱化等狀況，實(shí)有人口管理未能體現(xiàn)應(yīng)有的價(jià)值，對(duì)有效提升轄區(qū)群眾安全感滿意度作用還不夠大。具體表現(xiàn)為：仍然較多依賴于傳統(tǒng)工作手段；信息采集鮮活性不高，靜態(tài)化管理向動(dòng)態(tài)化轉(zhuǎn)變存在困難；在非傳統(tǒng)工作領(lǐng)域的管理存在缺失等。

（一）管理手段還不夠豐富，人口信息的精準(zhǔn)度有待進(jìn)一步提高

一是基礎(chǔ)工作仍然有待夯實(shí)。歷史上，戶籍制度雖然在維護(hù)社會(huì)治安和統(tǒng)計(jì)人口數(shù)量方面發(fā)揮了不可低估的社會(huì)效用，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大流動(dòng)的形勢(shì)下，以靜態(tài)模式為主的社會(huì)治安管理難以控制社會(huì)秩序，勢(shì)必產(chǎn)生管理上的漏洞。在實(shí)際管理中，一些基層單位對(duì)實(shí)有人口管理手段缺乏研究，管理思想滯后。在考核指標(biāo)的壓力下，基層派出所往往片面追求打擊違法犯罪的數(shù)量，對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)（如實(shí)有人口信息、房屋登記情況、違法線索等）采集的重視程度還不高，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的部分特殊人員動(dòng)態(tài)情況、現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)掌握不及時(shí)，信息資料不全。對(duì)轄區(qū)的案發(fā)情況和特點(diǎn)缺乏主動(dòng)分析研判的能力，造成工作被動(dòng)。二是信息采集有缺口。以非正規(guī)“落腳點(diǎn)”為主的沿街“四小場(chǎng)所”（如小發(fā)廊、小會(huì)所）人員成分復(fù)雜，流動(dòng)性大，容易滋生違法犯罪。公安部門對(duì)此類場(chǎng)所均執(zhí)行了從業(yè)人員信息登記制度，由民警定期上門檢查、核對(duì)。但因人員流動(dòng)快、管理者重視程度不夠等，對(duì)人員信息的“來登”做得較好，而“去銷”沒有落實(shí)到位，對(duì)離開的員工往往疏于登記，信息缺乏鮮活性。因重視程度不夠，有關(guān)這些場(chǎng)所的管控力量也相對(duì)薄弱，未能有效整合和挖掘這些人口信息資源服務(wù)公安部門的打擊、追逃、追贓等工作。三是管理力量捉襟見肘。隨著管理重心和管理責(zé)任的下移，基層派出所作為一線單位承擔(dān)的工作壓力不斷加大，從而應(yīng)對(duì)越來越多流入本轄區(qū)的實(shí)有人口的各項(xiàng)管理事務(wù)，但因部分單位人員和管理水平有限，責(zé)任主體社區(qū)民警身兼數(shù)職，往往造成因力量不足而管不到底，管理措施不能有效落實(shí)。廣大民警長期處于“滿負(fù)荷”的工作狀態(tài)之中，但基層警力與管理對(duì)象比例失調(diào)的狀態(tài)仍然嚴(yán)重困擾著基層公安機(jī)關(guān)，在城郊結(jié)合部顯得尤為突出。

（二）部分基層民警管理理念相對(duì)滯后，創(chuàng)新服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)

一是偏重于防范式管理。長期以來，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代管理思維的影響，公安機(jī)關(guān)習(xí)慣性地將防止流動(dòng)人口違法犯罪作為人口管理的目的。這反映出在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的人口管理法律、法規(guī)滯后，與城市發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長及群眾需求所產(chǎn)生的沖撞越來越顯現(xiàn)。此類“二元”管理體制和管理模式帶有明顯偏向性，使外來人口在管理中感覺受到歧視，容易引發(fā)對(duì)抗性情緒，造成行政成本增加、工作成效不明顯。二是管治式管理色彩濃厚。基層管理部門對(duì)實(shí)有人口的管理缺乏認(rèn)真研究,導(dǎo)致工作重點(diǎn)不清晰，措施單一，主要手段是各種各樣的辦證和收費(fèi)，甚至以罰代管。這種管理模式側(cè)重用經(jīng)濟(jì)、行政的處罰手段，而必要的保護(hù)、服務(wù)工作跟不上，忽視了管理對(duì)象的權(quán)利要求，缺乏相應(yīng)的保護(hù)理念，在管理職能上也存在明顯的缺位現(xiàn)象。三是缺乏動(dòng)態(tài)化信息化管理手段。一方面，動(dòng)態(tài)社會(huì)環(huán)境下，人口流動(dòng)密集頻繁，僅僅依靠戶籍管理的靜態(tài)管理模式已經(jīng)無法有效掌控人口的現(xiàn)實(shí)情況。一些居無定所、無法獲取固定收入的“二無一故意”人員缺少一技之長，僅靠季節(jié)性、臨時(shí)性打工，謀生壓力大，存在頻頻更換居住地的情況。個(gè)別人員可能會(huì)鋌而走險(xiǎn)，走上搶劫、盜竊或通過“黃、賭、毒”等非法手段謀財(cái)?shù)姆缸锏缆?。此類人員故意逃避人口信息登記和管理的情況尤為突出。另一方面，信息化社會(huì)條件下，入戶走訪、人工采集信息等傳統(tǒng)方式已難以適應(yīng)形勢(shì)的需要。在實(shí)有人口管理實(shí)踐中，民警信息采集的靈活性也不高，對(duì)潛在的重點(diǎn)人員、違法嫌疑對(duì)象缺乏分析研判，存在失控、漏管的問題和風(fēng)險(xiǎn)，使實(shí)有人口管理工作在實(shí)戰(zhàn)中難見成效。因此，有必要進(jìn)一步拓展人口綜合管理的方法，完成靜態(tài)化管理向動(dòng)態(tài)化管理的轉(zhuǎn)變。

（三）管理機(jī)制仍不夠完善，一些基層民警工作的主動(dòng)性不夠

一是相關(guān)法律制度的支撐還不夠。從上海市政策看，目前來滬人員管理主要依據(jù)《上海市居住證暫行規(guī)定》《上海市居住房屋租賃管理實(shí)施辦法》《上海市實(shí)有人口服務(wù)和管理若干規(guī)定》等政府規(guī)章。但在法律層面上，我國相關(guān)人口信息管理的法律法規(guī)仍舊存在缺失，難以滿足現(xiàn)實(shí)需要。具體表現(xiàn)為：對(duì)人口信息管理運(yùn)用、信息系統(tǒng)的開發(fā)、信息數(shù)據(jù)的共享等還無明確法律規(guī)定和約束，造成了工作上的被動(dòng)。一些政府職能部門在實(shí)際管理操作中，政策不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的問題突出，有的甚至存在矛盾，互相制約，影響了實(shí)有人口管理服務(wù)的整體效果。二是一些管理領(lǐng)域還存在缺失。在過去的人口管理中，“管房”與“管人”還存在脫節(jié)情況，“工作地”、“活動(dòng)地”等管理領(lǐng)域還存在缺失。在實(shí)際生活中，許多“工作地”已經(jīng)成為流動(dòng)人口的實(shí)際“居住地”，所以我們必須建立常態(tài)化獲取從業(yè)人員信息的模式，強(qiáng)力推進(jìn)對(duì)商務(wù)樓宇和沿街發(fā)廊、足浴、小型休閑會(huì)所、網(wǎng)吧、棋牌室、廢品收購站點(diǎn)等“六小場(chǎng)所”的從業(yè)人員登記制度，以提高對(duì)地區(qū)實(shí)有人口信息的登記率。三是信息共享存在瓶頸。目前，各地公安機(jī)關(guān)并沒有對(duì)人口信息系統(tǒng)開發(fā)制定統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并加以規(guī)范，各部門在人口信息系統(tǒng)建設(shè)的起點(diǎn)、管理的體制上都所有不同，參與開發(fā)的公司也不同，導(dǎo)致各信息系統(tǒng)在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)質(zhì)量、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)上都存在著差異。例如，描述人口“文化程度”、“就業(yè)狀態(tài)”、“宗教信仰”、“違法記錄”等字段，在各系統(tǒng)中的標(biāo)準(zhǔn)都不盡相同，為實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)交換設(shè)置了障礙。在管理使用上，由于缺乏信息化研判手段，民警對(duì)流動(dòng)人口中涉及的團(tuán)伙作案和案件串并工作敏感性不強(qiáng)，往往只是關(guān)注從案到人，而對(duì)從人到案的線索主動(dòng)挖掘意識(shí)差，辦案效率低。

三、上?；鶎庸矙C(jī)關(guān)全面推進(jìn)實(shí)有人口服務(wù)管理全覆蓋體系建設(shè)的主要對(duì)策

新型城市人口管理模式必須從中國城市的實(shí)際出發(fā)，面向現(xiàn)代化，充分發(fā)揮社區(qū)基層管理的優(yōu)勢(shì)，完成城市人口管理由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變。2008年4月上海市政府建立公安機(jī)關(guān)牽頭、多部門協(xié)同的實(shí)有人口管理工作體系后，在實(shí)踐中逐步實(shí)現(xiàn)了實(shí)有人口、實(shí)有房屋“兩個(gè)實(shí)有”全覆蓋管理。基層派出所在管理實(shí)踐中，更需要結(jié)合轄區(qū)實(shí)際建立健全長效工作機(jī)制，形成工作亮點(diǎn)特色，對(duì)轄區(qū)實(shí)有人口要做到“底數(shù)清、情況明、服務(wù)好、管得住”。

（一）全面推進(jìn)“兩個(gè)實(shí)有”全覆蓋管理

相對(duì)于傳統(tǒng)戶籍制度的靜態(tài)人口管理模式，“兩個(gè)實(shí)有”全覆蓋管理工作的基本出發(fā)點(diǎn)，就是圍繞房的相對(duì)固定性和人的居住必然性這兩個(gè)基本要素，通過動(dòng)態(tài)采集實(shí)有房屋及房屋內(nèi)居住的實(shí)有人口信息，達(dá)到“以房找人、查人知住”的目的，構(gòu)建新的管理模式。一是落實(shí)人口的居所管理?；鶎訂挝槐仨毾乳_展門牌號(hào)的清理整頓工作，要確保所有建筑物（包括違章建筑、臨時(shí)工棚等）都有唯一的門牌號(hào)，統(tǒng)一編碼管理，并在人、房信息采集系統(tǒng)上進(jìn)行定位；同時(shí)，將組織開展人、房基礎(chǔ)信息采集作為社區(qū)民警的基本工作職責(zé)，依托居委會(huì)人口管理服務(wù)站和各類義務(wù)信息員，全面采集轄區(qū)的人、房信息，并統(tǒng)一錄入信息系統(tǒng)。二是推行實(shí)有人口的聯(lián)手管理?！熬幼〉亍笔侨丝谛畔⒉杉闹麝嚨?，需著力在街道屬地化、社區(qū)化管理上加大推動(dòng)力度，建立街道人口管理聯(lián)絡(luò)員制度，加強(qiáng)對(duì)街道人口管理工作的指導(dǎo)、督促和溝通協(xié)調(diào)，帶動(dòng)各方力量形成合力。同時(shí)，要突出“工作地”的管理?！肮ぷ鞯亍笔侨丝谛畔⒉杉瘍?nèi)容的有益補(bǔ)充。將商品交易市場(chǎng)作為重點(diǎn)，協(xié)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)營管理方，推廣使用商品交易市場(chǎng)綜合信息管理系統(tǒng)，督促市場(chǎng)管理者及攤主及時(shí)登記從業(yè)人員信息，解決從業(yè)人員居住在市場(chǎng)內(nèi)、崗位流動(dòng)快而導(dǎo)致人員信息登記可能存在缺漏的問題。三是進(jìn)一步加強(qiáng)問題管理。例如，上海市公安局虹口分局在做好前“兩地”管理的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化“活動(dòng)地”管理，把“居住地”和“工作地”以外的教學(xué)機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)、會(huì)員制商家等能夠留存人員信息的場(chǎng)所作為“活動(dòng)地”加強(qiáng)管理，進(jìn)一步拓寬了信息獲取渠道。上海市公安局虹口分局涼城派出所在實(shí)踐中與轄區(qū)內(nèi)駐扎的部隊(duì)開展共建，將社會(huì)化的部隊(duì)出租屋與商鋪納入管理，取得了較好的效果。

（二）積極推進(jìn)實(shí)有人口管理方法的創(chuàng)新

一是要提升人口基礎(chǔ)信息的精準(zhǔn)度。針對(duì)上門采集信息難的問題，社區(qū)民警和協(xié)管員要采取“一個(gè)笑臉、一張證件、一副鞋套、一個(gè)解釋”的入戶方法，提高信息采集的“成功率”。要依托責(zé)任區(qū)警種聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)作聯(lián)動(dòng)，充分調(diào)動(dòng)各警種收集、提供人口信息的積極性，拓展信息補(bǔ)充渠道，反向驗(yàn)證人、房信息質(zhì)量。以“警務(wù)綜合信息應(yīng)用平臺(tái)”為信息中轉(zhuǎn)站主動(dòng)跨前，強(qiáng)化聯(lián)動(dòng)。二是要采用人戶分類管理的方法。（1）對(duì)常住人口實(shí)行“分類”管理。根據(jù)轄區(qū)常住人口的屬性和特點(diǎn)，分類進(jìn)行治安管理。對(duì)身份清楚、無前科劣跡、有固定生活來源和固定居住地的普通人員，做好信息采集和一般管理；對(duì)有前科劣跡的人員，逐一建檔，并以其居住房屋為點(diǎn)，落實(shí)管控措施，進(jìn)行重點(diǎn)管控，做到“來能發(fā)現(xiàn)、行知其蹤、去明方向”。（2）對(duì)流動(dòng)人口實(shí)行“分籍”管理。社區(qū)民警按照地域性犯罪的籍貫特征，將流動(dòng)人口分為重點(diǎn)地區(qū)人員和一般地區(qū)人員兩類，通過掌控出租房屋來管理轄區(qū)的流動(dòng)人口。把流動(dòng)人口經(jīng)常居住的出租房屋、商業(yè)門店等作為重點(diǎn)部位，進(jìn)行詳細(xì)登記，明確管理責(zé)任，掌握工作主動(dòng)權(quán)。（3）對(duì)房屋出租戶實(shí)行“分層”管理。對(duì)房屋自有長期居住、人戶一致的作為A類納入一般管理。對(duì)有人無戶、人戶分離，但長期居住的，動(dòng)員其將戶口遷至現(xiàn)住所納入A類；對(duì)一戶多房，居無定所的，要登記清其他住所和戶籍所在地，作為B類，納入經(jīng)常性管理；對(duì)臨時(shí)租用作為過渡房的作為C類，掌握其變動(dòng)規(guī)律，隨時(shí)進(jìn)行資料變動(dòng)管理。三是提升實(shí)有人口管理隊(duì)伍的素質(zhì)。社區(qū)綜合協(xié)管隊(duì)是實(shí)有人口管理工作的重要力量，協(xié)管隊(duì)伍建設(shè)中存在的問題與不足，將制約 “兩個(gè)實(shí)有”全覆蓋管理工作的順利開展。一方面，要分期分批對(duì)現(xiàn)有協(xié)管員隊(duì)伍進(jìn)行全面培訓(xùn)，對(duì)新招錄人員一律要實(shí)行崗前培訓(xùn)。在軟件上，要從“是否有助專業(yè)技能提高”為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)培訓(xùn)內(nèi)容進(jìn)行專業(yè)設(shè)計(jì)，規(guī)范培訓(xùn)安排及提供相關(guān)培訓(xùn)材料，形成培訓(xùn)體系。同時(shí)在街道層面，要由派出所具體負(fù)責(zé)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)協(xié)管員隊(duì)伍開展“短、平、快”的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、法紀(jì)教育，迅速提升能力。另一方面，要通過規(guī)范社區(qū)綜合協(xié)管隊(duì)組織管理體制、合理配備協(xié)管員隊(duì)伍、增加社區(qū)綜合協(xié)管隊(duì)員薪酬收入，建立社區(qū)綜合協(xié)管隊(duì)伍考核體系，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)綜合協(xié)管隊(duì)員的工作積極性、主動(dòng)性。

（三）加強(qiáng)實(shí)有人口管理平臺(tái)建設(shè)，促進(jìn)基礎(chǔ)信息共享

人口信息作為一項(xiàng)重要的社會(huì)公共資源，其在社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)等方面具有巨大的開發(fā)和使用價(jià)值。實(shí)有人口管理要求在視野上應(yīng)突破政府機(jī)關(guān)的部門限制，從新的角度和層面來對(duì)待各種信息資源要素，從而消除信息孤島，實(shí)現(xiàn)政府信息資源共享。一是要形成人口信息的有效關(guān)聯(lián)。信息只有關(guān)聯(lián)才能發(fā)揮更大的作用。目前，上海市實(shí)有人口信息管理系統(tǒng)以網(wǎng)絡(luò)為依托，以實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的人、房信息采集為保證，整合了公安機(jī)關(guān)內(nèi)部多個(gè)信息系統(tǒng)中的人口信息，與教育、建交、民政、房管等政府部門的基礎(chǔ)信息實(shí)現(xiàn)常態(tài)交換共享，儲(chǔ)存各類數(shù)據(jù)達(dá)數(shù)億條，從而逐漸改變了各職能部門人口管理自成系統(tǒng)、封閉割裂的現(xiàn)狀，形成了集群效應(yīng)。公安管理者必須將治安管理信息、勞動(dòng)人事信息、選民登記信息、房產(chǎn)登記信息、教育信息、醫(yī)療保險(xiǎn)信息、工商稅務(wù)信息、金融消費(fèi)信息等各種人的主要社會(huì)活動(dòng)信息進(jìn)行關(guān)聯(lián)整合，實(shí)現(xiàn)對(duì)人的動(dòng)態(tài)活動(dòng)軌跡的掌控，從而掌握管理的主動(dòng)權(quán)。二是要突出公安專業(yè)信息系統(tǒng)的建設(shè)。隨著公安機(jī)關(guān)信息化應(yīng)用化水平的提高，全國各類公安專業(yè)信息系統(tǒng)在實(shí)現(xiàn)全國公安機(jī)關(guān)信息共享、提升實(shí)戰(zhàn)效能等方面發(fā)揮出巨大的作用。實(shí)有人口基礎(chǔ)工作必須堅(jiān)持以警務(wù)需求為導(dǎo)向，為防范和打擊動(dòng)態(tài)化信息化條件下的違法犯罪提供支撐。通過科學(xué)研判警情，加強(qiáng)內(nèi)部和外部的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，讓信息化服務(wù)于公安工作，進(jìn)而成為提升精確打擊能力的重要推手。我們要按照基礎(chǔ)工作信息化的要求，不斷探索和嘗試人口管理信息化的新途徑和新方法。注重提煉技戰(zhàn)法，收集典型案例。三是要強(qiáng)化人口信息采集和研判工作。在派出所層面，要依托基層信息化建設(shè)，將民警個(gè)人的信息化應(yīng)用水平作為衡量公安工作質(zhì)量與效益的重要標(biāo)志。通過要求一線民警將警用PDA隨身攜帶使用、隨時(shí)核查比對(duì)、隨工作數(shù)據(jù)采集，以及通過警綜平臺(tái)將各類場(chǎng)所、人員、物品等數(shù)據(jù)信息及時(shí)錄入維護(hù)更新，使基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集工作信息化的理念根植于民警頭腦中，改變社區(qū)民警下段只依靠一本筆記本工作的傳統(tǒng)模式，達(dá)到警務(wù)信息共享的目的。在公安分局層面，要強(qiáng)化基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分析，為政府管理提供支撐。在數(shù)據(jù)的應(yīng)用上，依托掌握全區(qū)人口數(shù)據(jù)，多角度分析本區(qū)人口分布、年齡、居住等狀況，為多方?jīng)Q策和社會(huì)管理提供參考和依據(jù)，使得管理成效不斷顯現(xiàn)。

四、對(duì)上海基層公安機(jī)關(guān)進(jìn)一步提高實(shí)有人口工作效能的幾點(diǎn)建議

在改革開放與經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的形勢(shì)下，隨著人員縱向流動(dòng)（外來人口流入）與橫向流動(dòng)（本地人戶分離）的加劇，實(shí)有人口管理的工作量與工作難度將更大。下一步，建設(shè)更為完善的實(shí)有人口管理模式具有重要意義。加強(qiáng)這項(xiàng)工作，既有利于政府決策部門推行行政管理措施，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性運(yùn)行，又有利于推進(jìn)治安管理，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。我們要以公安信息化為突破口，以跨部門共享信息平臺(tái)為支撐依托，編織橫向到邊、縱向到底的實(shí)有人口管理網(wǎng)絡(luò)，落實(shí)長效機(jī)制與規(guī)范，夯實(shí)基層基礎(chǔ)工作，發(fā)揮實(shí)有人口管理工作的效能。

（一）創(chuàng)新和完善人口管理規(guī)章制度，確保全面、準(zhǔn)確地掌握人、房基礎(chǔ)信息

要按照逐級(jí)測(cè)查、動(dòng)態(tài)調(diào)整、重在長效、分類監(jiān)控的原則大膽創(chuàng)新和突破。一是整合各方資源，強(qiáng)化基層基礎(chǔ)建設(shè)。各基層公安機(jī)關(guān)要結(jié)合地區(qū)實(shí)際，加快健全完善“信息數(shù)據(jù)比對(duì)”、“信息質(zhì)量點(diǎn)評(píng)”、“基礎(chǔ)工作檢查考核”等規(guī)范。二是規(guī)范房屋出租行為，強(qiáng)化對(duì)散居社區(qū)（新村）居民出租房屋的管理。要建立完善與區(qū)衛(wèi)生、教育、房管等部門的信息雙向抄報(bào)制度，盡可能多地掌握出租房屋及非戶籍人口租住信息。同時(shí)，要健全“房產(chǎn)中介出租房屋信息報(bào)送”、“跨區(qū)域信息傳遞”制度，會(huì)同地區(qū)工商、房管部門定期獲取出租承租信息，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)房產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)的規(guī)范管理，強(qiáng)化對(duì)出租房屋業(yè)主的法律告知，促使房屋租賃規(guī)范有序。三是堅(jiān)持清查整治，拓寬信息渠道，強(qiáng)化沿街商鋪的管理。要繼續(xù)做好足浴、發(fā)廊、小型休閑會(huì)所、網(wǎng)吧、棋牌室、廢品收購站點(diǎn)等場(chǎng)所的從業(yè)人員登記工作，結(jié)合警種聯(lián)動(dòng)和清查整治，在確保每周不少于一次檢查的基礎(chǔ)上，督促場(chǎng)所經(jīng)營者做好人員信息的登記更新工作。四是綜合運(yùn)用管理手段，強(qiáng)化對(duì)用工單位人員的信息化管理。在這一方面，要綜合運(yùn)用治安、消防等公安行政管理手段，督促企業(yè)管理方履行非戶籍人員信息登記義務(wù)。

（二）注重基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的應(yīng)用分析，突出反哺作用

在服務(wù)公安實(shí)戰(zhàn)上，一是要進(jìn)一步明確社區(qū)民警在居委會(huì)人口基礎(chǔ)信息采集室的職責(zé)定位。要在人口信息質(zhì)量測(cè)查評(píng)估、轄區(qū)人口狀況分析等方面給予社區(qū)民警話語權(quán)，突出社區(qū)民警在居委會(huì)人口服務(wù)和管理中公安指導(dǎo)的作用，提高居委會(huì)在人口信息采集、維護(hù)和應(yīng)用上的參與度。二是要提升公安各警種在人口管理信息系統(tǒng)上應(yīng)用水平。通過技戰(zhàn)法總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，突出人口管理在破案追逃、人員查控等方面的成效，從而激發(fā)各警種民警自覺應(yīng)用、維護(hù)信息平臺(tái)的積極性。三是要建立并完善信息數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)整合、分析工作機(jī)制。要以人口要素為基點(diǎn)，根據(jù)警務(wù)綜合信息應(yīng)用等平臺(tái)關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，定期分析、研究包括特殊群體在內(nèi)的相關(guān)數(shù)據(jù)，突出公安人口管理在公安實(shí)戰(zhàn)中的作用。

（三）整合社會(huì)資源，提升管理水平

一是政府職能部門要進(jìn)一步完善市、區(qū)兩級(jí)人口信息數(shù)據(jù)交互、比對(duì)機(jī)制，指導(dǎo)各街道立足精確數(shù)據(jù)開展轄區(qū)人口狀況、重點(diǎn)人群、弱勢(shì)群體等的分析研判，為街道開展社區(qū)管理和民生服務(wù)提供支撐，從而提高街道對(duì)人口管理的支持度。二是要立足地區(qū)實(shí)際開展人口信息的分析研判工作。圍繞各類人口要素加強(qiáng)動(dòng)態(tài)分析研判，向區(qū)政府相關(guān)部門提供專業(yè)分析報(bào)告，為出臺(tái)政策和改善民生提供條件，進(jìn)一步提升人口管理工作在區(qū)層面的地位和作用。三是要協(xié)同各方、積極作為，開展戶籍人員居住地服務(wù)和管理工作。公安機(jī)關(guān)要改變單打獨(dú)斗的局面，積極會(huì)同區(qū)有關(guān)部門抓緊研究和制定本市戶籍人戶分離人員居住地登記后續(xù)服務(wù)規(guī)范，促進(jìn)這一惠民舉措真正落地，提高人戶分離人員主動(dòng)登記意識(shí)。要充分依靠社會(huì)各類力量，通過積極溝通，主動(dòng)工作，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)居委、房管、民政、物管部門與保安以及平安志愿者的積極性，把人口戶籍臺(tái)賬與居委、物管、房產(chǎn)等部門臺(tái)賬進(jìn)行科學(xué)整合，進(jìn)行互補(bǔ)和修正。通過多方協(xié)作，最大限度地拓展工作視野和信息采集渠道，提升人口管理和服務(wù)能力。

Humble Comment on the Practices and Development of Policing Shanghai Population in First Line Units

Shen Lian
(Hongkou Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau, Shanghai 200424, China)

With economy and society developing in our country, Shanghai population keeps increasing, people shift more frequently and more changes have occurred in population and residences, which challenges crime prevention in this mobile society. First-line units should act on the requirement that the management should cover both population and residences, take into consideration realities in respective jurisdictions, innovate management modes, establish or perfect effective working mechanisms.

Population; Management; Mode; Innovate

D631

A

1008-5750(2014)02-0013-(06)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2014.02.002

2013-10-28 責(zé)任編輯：何銀松

沈煉，女，上海市公安局虹口分局涼城派出所所長。