論農(nóng)民工隨遷子女受教育權(quán)貧困治理法律保障以義務(wù)教育階段為例＊

徐 琴

（湖州職業(yè)技術(shù)學(xué)院 思政理論教研部，浙江 湖州 313000）

我國農(nóng)民工現(xiàn)象是伴隨著改革開放，以及城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化的過程而產(chǎn)生的。隨著改革開放的縱深發(fā)展，我國出現(xiàn)了城市化進程加快與外來農(nóng)民工隨遷子女受教育難的矛盾。長期以來，農(nóng)民工隨遷子女的受教育權(quán)問題一直備受關(guān)注。國家陸續(xù)出臺了一系列相關(guān)政策和法律，例如:2001年出臺了“以流入地政府為主、以公辦學(xué)校為主依法保障流動人口子女接受義務(wù)教育權(quán)利”的“兩為主”政策；2003年國務(wù)院辦公廳發(fā)文，要求多渠道安排農(nóng)民工子女就學(xué)，在入學(xué)條件等方面與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁；2006年新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》，也規(guī)定將接納非戶籍居住地上學(xué)的兒童納入政府管理的范疇，等等。2011年，我國初步解決了農(nóng)民工隨遷子女在城市接受義務(wù)教育的問題。但是，落實狀況依舊不容樂觀。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)研數(shù)據(jù)，我國農(nóng)民工總量超過2.6億人，仍然有20%的農(nóng)民工子女無法進入全日制公辦中小學(xué)校就讀。農(nóng)民工隨遷子女受教育的嚴峻形勢嚴重挑戰(zhàn)著我國教育公平的底線。因此，如何通過法治來保障和實現(xiàn)這些弱勢群體子女的平等受教育權(quán)，是中國當(dāng)前社會急需解決的重大課題。

一、農(nóng)民工隨遷子女受教育權(quán)貧困治理的重要性

1.有助于解決教育平等權(quán)在理論與教育實踐中的沖突 羅爾斯認為:“社會的平等要滿足兩個條件:第一，它們所從屬的各種崗位和職位應(yīng)在機會平等條件下對所有人開放；第二，它們要最有利于那些最不利的社會成員?！保?］（P5）因此，農(nóng)民工隨遷子女的受教育權(quán)不僅應(yīng)該得到“平等”對待，而且，基于他們在家庭經(jīng)濟條件、流動狀況、受教育基礎(chǔ)等方面均處于劣勢，理應(yīng)在受教育方面得到適當(dāng)?shù)膬A斜性照顧，甚至為他們提供正規(guī)學(xué)校教育以外的補充教育。然而，應(yīng)然與實然相差甚大。

國家確實出臺了一系列相關(guān)的政策法律文件，為農(nóng)民工隨遷子女受教育權(quán)的實現(xiàn)提供了一定的政策法律保障。然而，大部分的國家政策是指導(dǎo)性的，缺乏強制性內(nèi)容，更無具體的懲罰性措施。為執(zhí)行這些國家政策，各地紛紛制定具體的配套實施細則。然而，這些地方實施細則里的某些條款實質(zhì)上限制了農(nóng)民工隨遷子女進入流入地公辦學(xué)校就讀的可能性，客觀上造成了教育平等權(quán)在理論和實踐中的嚴重脫節(jié)。

2.有助于流入地城市自身的發(fā)展 美國城市學(xué)家沃思（louis wirth）認為，城市性狀態(tài)的重要變量之一是人口異質(zhì)性，高度的社會流動是促進城市發(fā)展的重要動力，對流動人口的接納和流動人口融入所處環(huán)境的能力不僅是衡量一個城市對外開放的標(biāo)準，也是一個城市發(fā)展?jié)撃艿捏w現(xiàn)。［2］（P15）可見，流入地政府完全不需要擔(dān)心大量農(nóng)民工涌入城市影響城市治理。相反，這種現(xiàn)象正說明了城市發(fā)展具有巨大潛能。流入地政府對農(nóng)民工的接納，自然也包括對解決隨遷子女受教育問題的默認。因此，積極解決農(nóng)民工隨遷子女受教育問題，絕不是施舍和恩惠，而是積極挖掘城市發(fā)展的潛能。

3.有助于構(gòu)建社會主義和諧社會 我們所要建設(shè)的社會主義和諧社會，應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。經(jīng)濟條件較差的農(nóng)民工在城市遭遇生活環(huán)境和社會環(huán)境的雙重剝奪，遭遇社會不平等的刺激，在社會心理機制的作用下，容易發(fā)生人性扭曲甚至破壞。于是，他們極易傾向于“報復(fù)社會”，即在心理上、行為上對自己、對他人、對社會進行報復(fù)。在這樣的社會環(huán)境下，構(gòu)建社會主義和諧社會必定困難重重。

4.有助于推進實現(xiàn)中國夢的進程 眼下，最近的中國夢是“2020年全面建成小康社會”這一百年目標(biāo)。該目標(biāo)的具體化即為全面的“小康夢”。全面的“小康夢”表現(xiàn)在社會教育方面，即為落實老百姓的“求學(xué)夢”，這當(dāng)然包括了農(nóng)民工隨遷子女的“求學(xué)夢”?？梢?，實現(xiàn)農(nóng)民工隨遷子女的“求學(xué)夢”是這幾年必須解決的重大事宜。

長遠的中國夢是“實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”。這一宏偉目標(biāo)綜合體現(xiàn)為“國家夢”“民族夢”與“人民夢”。中國夢歸根到底是人民幸福之夢。對于進城務(wù)工的農(nóng)民工來說，身為父母的他們，在異地他鄉(xiāng)感到最幸福的事，莫過于自己的孩子能和當(dāng)?shù)睾⒆右粯釉诔鞘欣锵碛衅降鹊氖芙逃龣C會和條件。

二、農(nóng)民工隨遷子女受教育權(quán)貧困的主要表現(xiàn)

1.受教育機會權(quán)的貧困 受教育機會權(quán)是指公民個人依法均等獲得接受一定形式的、一定階段的受教育機會的權(quán)利。受教育機會權(quán)是實現(xiàn)教育平等權(quán)的核心?！皺C會均等的原則意味著任何自然的、經(jīng)濟的、社會的或文化方面的低下狀況，都應(yīng)盡可能從教育制度本身得到補償?！保?］（P68）也就是說，教育機會被視為實現(xiàn)社會平等的“最偉大的工具”。我國義務(wù)教育管理體制長期以來一直實行適齡兒童在戶口所在地就近入學(xué)制度。因戶籍問題的限制，農(nóng)民工隨遷子女在義務(wù)教育階段無法享受到與流入地兒童平等的城市受教育機會權(quán)。

2.受教育條件權(quán)的貧困 義務(wù)教育的目的和本身的性質(zhì)決定，義務(wù)教育是為使所有社會成員能夠正常生存和發(fā)展而實施的教育階段。基于這一點，義務(wù)教育不僅應(yīng)該保證教育機會平等，還要保證受教育過程中的條件平等。受教育條件權(quán)是指受教育者有權(quán)要求國家提供必要的教育硬件設(shè)施和軟件條件，并且保證他們能平等地利用這些條件；在利用這些教育條件有困難時，有權(quán)請求政府給予幫助的權(quán)利。我國《義務(wù)教育法》第12條第2款明確規(guī)定:“父母或者其他法定監(jiān)護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。”受教育機會平等權(quán)屬于受教育形式平等權(quán)，而受教育條件平等權(quán)屬于受教育實質(zhì)平等權(quán)。

總體來說，受教育平等權(quán)已經(jīng)歷了從“形式平等”到“實質(zhì)平等”的發(fā)展歷程，但我國受教育條件權(quán)依然貧困，集中體現(xiàn)在以下兩方面:（1）國家沒有對相關(guān)學(xué)校，尤其是對廣泛接受農(nóng)民工子女的民工子弟學(xué)校，公平地投入教育資源與教育經(jīng)費。于是，民工子弟學(xué)校只能在教師隊伍、校舍安全無法得到保證的情況下，為孩子們提供并不太適合學(xué)習(xí)的簡陋環(huán)境。（2）一些家庭條件較好的農(nóng)民工隨遷子女雖然進入了公辦學(xué)校，但他們在公辦學(xué)校學(xué)習(xí)過程中并沒有得到公平待遇，比如，有些公辦學(xué)校將接納的農(nóng)民工子女另編成班，與其他學(xué)生隔離開來。這種做法，無形中就在同齡孩子身上打上了深深的社會階層烙印。這種做法就好似美國“布朗案”之前的“隔離但平等”原則的表現(xiàn)。1954年，美國布朗夫婦訴堪薩斯州托匹卡教育委員會在學(xué)校實行公開隔離的種族歧視案（Brown et al v.Board of Education of Topeka），是美國教育民主歷程中的一個具有劃時代意義的里程碑，推翻了統(tǒng)治美國教育平等權(quán)保護的“隔離但平等”原則。事實上，教育隔離但平等的做法，本身就是教育實質(zhì)不平等的體現(xiàn)。

3.受教育權(quán)救濟路徑的貧困 當(dāng)流入地公辦學(xué)校拒絕接納農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)或強迫其支付高額借讀費時，被侵權(quán)人可對此學(xué)校提起民事侵權(quán)訴訟；當(dāng)教育行政機關(guān)怠于履行職責(zé)而對農(nóng)民工隨遷子女受教育權(quán)構(gòu)成侵犯時，被侵權(quán)人可以依法提起行政訴訟。但基于農(nóng)民工法律知識的匱乏以及高昂的訴訟成本，他們對此種訴訟往往望而卻步。英國法學(xué)家韋德（H.W.R.wade）曾精辟地概括過“權(quán)利依賴救濟”。如果缺乏救濟，那受教育權(quán)對這些民工子弟來說就僅僅是停留在書本上應(yīng)然的法，而沒有變?yōu)閷嵢坏姆ā?/p>

三、農(nóng)民工隨遷子女受教育權(quán)貧困治理的法律保障

1.推行教育券制度法制化，給弱勢群體以補償 印度實行“弱勢優(yōu)先下的公平”的教育政策，印度的《兒童行動計劃》規(guī)定:“所有政策和項目要向最弱勢的、最貧窮的和獲得最少服務(wù)的兒童提供最大程度的優(yōu)先?！鼻也徽f這樣的教育政策是否符合中國實際，但至少中國不應(yīng)該在入學(xué)環(huán)節(jié)出現(xiàn)戶籍歧視。如果流入地政府負擔(dān)不起或者不愿負擔(dān)這部分農(nóng)民工隨遷子女的教育費用，那么可以用教育券制度法制化來解決現(xiàn)行教育體制下的經(jīng)費問題。教育券又稱教育憑證，它是指政府發(fā)給家長用于選擇學(xué)校，代表一定數(shù)額現(xiàn)金的證券，是掌握在家長手中的一種受教育的權(quán)利。進城務(wù)工的農(nóng)民工隨遷子女可以憑借教育券進入流入地公立學(xué)校，或者選擇農(nóng)民工子弟學(xué)校就讀，學(xué)校在獲得教育券后可以到當(dāng)?shù)卣斦块T兌換等額貨幣，以維持學(xué)校的正常運轉(zhuǎn)。中央政府應(yīng)承擔(dān)教育券的經(jīng)費，作為對特殊群體義務(wù)教育的專門投入保障。十八大報告指出:“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配要更加注重公平?！苯逃贫鹊膶嵤?，實質(zhì)上就是社會財富的一次再分配，對弱勢群體的一種補償，從而最終實現(xiàn)教育實質(zhì)公正。

如今，中央財政每年都會下?lián)苓M城務(wù)工農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育的獎勵資金，專項用于接收進城務(wù)工農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育的學(xué)校補充公用經(jīng)費和改善辦學(xué)條件。這是鼓勵公辦學(xué)校接收這些流動兒童入學(xué)的有效舉措。但是，這些獎勵資金在學(xué)校分配上能否做到公正，資金用途的監(jiān)管能否到位，這些流動兒童又從中受益了多少？這一系列問題確實很難把握好。而孩子接受義務(wù)教育的歷程只有一次，不能重新再來。所以，筆者認為，這筆資金可以變成教育券分發(fā)下去，為那些孩子的受教育問題提供直接而又實在的支持。

2.以社會救助法律制度落實“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的民工子弟學(xué)校教育治理體系 進城務(wù)工農(nóng)民工隨遷子女的受教育權(quán)法律關(guān)系中，權(quán)利主體是農(nóng)民工子女，義務(wù)主體是國家、社會、學(xué)校和家庭等。公民的國家教育權(quán)基于其對實現(xiàn)公民受教育權(quán)所能提供的保障程度而成為現(xiàn)代社會教育權(quán)的主體，其他教育權(quán)因其實現(xiàn)程度的局限性而只能成為國家教育權(quán)的補充。因此，國家是受教育基本權(quán)利的主要義務(wù)承擔(dān)者，對公民受教育權(quán)的實現(xiàn)承擔(dān)著最終的法定義務(wù)。2010至2020年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確指出:“堅持以流入地政府管理為主、以全日制公辦中小學(xué)為主，確保進城務(wù)工人員隨遷子女平等接受義務(wù)教育?！比欢?，流入地公辦學(xué)校有限的吸納能力，決定了相當(dāng)一部分的農(nóng)民工隨遷子女不得不進入民工子弟學(xué)校就讀，否則，他們將被迫放棄受教育的權(quán)利。

《中華人民共和國憲法》第19條第4款規(guī)定:“國家鼓勵集體經(jīng)濟組織，國家企事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)。”打破國家壟斷教育的局面，有利于公民受教育權(quán)的實現(xiàn)。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對全面深化改革作出了戰(zhàn)略部署。其確定的總目標(biāo)是:“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@個治理能力的現(xiàn)代化必定包括了教育治理能力的現(xiàn)代化。實現(xiàn)教育治理能力的現(xiàn)代化，必須推進教育治理體系，構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的新型教育治理體系。因此，在國家治理時代，政府不可能再像國家管理時代那樣充當(dāng)全能型社會治理主體，社會治理主體應(yīng)呈現(xiàn)出多元化特征。事實上，政府始終是重要治理主體，因此在義務(wù)教育階段，政府對于類似民工子弟學(xué)校的其他教育機構(gòu)，不應(yīng)是抽象的鼓勵支持，而必須作為法定義務(wù)主體，實實在在地承擔(dān)起服務(wù)型政府的具體責(zé)任?；谥袊鲃尤丝诒姸嗉柏斦嵙τ邢薜目陀^實際，流入地政府應(yīng)組織落實社會協(xié)同，共同扶持并改善民工子弟學(xué)校的教育事宜。當(dāng)然，這些組織工作要真正產(chǎn)生實效，必須由國家從立法層面加以明確。

根據(jù)《中華人民共和國社會救助法（征求意見稿）》，社會救助范圍包括居民最低生活保障、專項救助、自然災(zāi)害救助、臨時救助等。其中，意見稿中所列的“專項救助”，是針對共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準2倍且家庭財產(chǎn)狀況符合所在省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)規(guī)定的家庭。筆者認為，此處的專項救助范圍，還應(yīng)該包括進城務(wù)工農(nóng)民工隨遷子女的受教育救助。當(dāng)然，這種救助應(yīng)該是群體救助，而不是個體救助。

國家要通過地方教育行政部門對民工子弟學(xué)校實施監(jiān)督管理，更應(yīng)通過立法層面具體設(shè)定地方政府積極落實有關(guān)社會單位的社會責(zé)任。通過流入地政府監(jiān)督落實社會責(zé)任法律化，使這些學(xué)校健康、良性地發(fā)展，使它們充分發(fā)揮在城市義務(wù)制教育中的輔助作用。具體形式可以如下:（1）充分利用流入地公辦中小學(xué)的優(yōu)質(zhì)師資，實施伙伴助學(xué)制度，并將此制度引入法律調(diào)整范圍之內(nèi)。這些學(xué)校按照教育行政部門的年度計劃，每年或者每學(xué)期選派優(yōu)秀教師輪流到民工子弟學(xué)校指導(dǎo)教學(xué)與管理。關(guān)于義務(wù)教育階段的師資流動問題，可以借鑒日本的相關(guān)做法。日本法律明確規(guī)定:每名教師不得在同一所學(xué)校連續(xù)任教五年以上。將教師的流動制度上升為法律義務(wù)，任何人都不得以任何理由違背該義務(wù)。教師流動制度的實施，能促進教育在校際間的平衡發(fā)展，也能在相當(dāng)程度上改善民工子弟學(xué)校的教育質(zhì)量。（2）充分利用流入地師范類高校的優(yōu)質(zhì)師資，將定期服務(wù)民工子弟學(xué)校列入獲取“雙師”素質(zhì)的重要條件之一，并將此制度納入法律調(diào)整范圍。（3）充分利用流入地師范類高校大量師范類學(xué)生的優(yōu)勢?，F(xiàn)在，絕大多數(shù)高校的專業(yè)人才培養(yǎng)方案中都安排有素質(zhì)拓展學(xué)分、公益學(xué)分等。讓師范類學(xué)生學(xué)以致用，用最新的專業(yè)知識服務(wù)于民工子女，那是最大最實在的公益。

政府作為落實農(nóng)民工隨遷子女受教育權(quán)問題的責(zé)任主體，不能簡單地取締不合格的民工子弟學(xué)校，而應(yīng)在法律上明確由誰來承擔(dān)這些不合格學(xué)校的各項改善工作，并積極落實各級各部門的具體責(zé)任及懲戒措施。這樣，才能使社會責(zé)任法律化不留于形式。

3.完善受教育權(quán)救濟制度 農(nóng)民工法律知識的匱乏以及高昂的訴訟成本，導(dǎo)致他們往往對相關(guān)訴訟望而卻步。因此，必須大力發(fā)揮公益訴訟救濟方式的作用。所謂公益訴訟，指為了國家及社會公共利益，任何公民、社會團體、國家機關(guān)，都可以自己的名義，向有關(guān)司法機關(guān)提起訴訟。然而，該由誰承擔(dān)起提起此類公益訴訟的責(zé)任呢？筆者認為，流入地的市總工會應(yīng)該是最合適的起訴方。而我國《工會法》第二十九條只是規(guī)定:“縣級以上各級總工會可以為所屬工會和職工提供法律服務(wù)?！笨梢?，該法律條款是授予工會提供法律服務(wù)的權(quán)利，而非設(shè)定法律義務(wù)。根據(jù)管理學(xué)中的“責(zé)任分散效應(yīng)”，如果有許多部門可以提供法律幫助，這樣，幫助求助者的責(zé)任就由各部門來分擔(dān)，但這樣卻造成了責(zé)任分散，每個部門分擔(dān)的責(zé)任很少，甚至可能連它自己的那一份責(zé)任也意識不到，從而產(chǎn)生一種“我不去管，由別人去管”的心理，造成“集體冷漠”的局面。因此，筆者建議，修改《工會法》，設(shè)定地（市）級總工會為職工提供法律服務(wù)，并由它們承擔(dān)起維護職工權(quán)益的公益訴訟的法律義務(wù)。

四、結(jié) 語

美國的《不讓一個孩子掉隊法》有利于促進教育的公平發(fā)展，縮小了因種族、經(jīng)濟、地位、身體等因素而產(chǎn)生的教育非均等化的差距。雖說中國夢與美國夢存在諸多相異之處，但兩者都包含了孩子們的公平“求學(xué)夢”。為了人民的福祉，中國的改革確實需要從解決“權(quán)利貧困”著手，切切實實地提高民眾的權(quán)利，讓人們對未來社會的良性發(fā)展保持信心。筆者建議，國家層面應(yīng)該為農(nóng)民工隨遷子女制定有針對性的法律法規(guī)，形成較完善的教育平等權(quán)法律體系，給真正解決農(nóng)民工隨遷子女受教育權(quán)貧困問題以充分的法律保障。

［1］［美］約翰·羅爾斯.政治自由主義［M］.萬俊人譯.南京:譯林出版社，2000.

［2］繆建東.同一片藍天下——流動人口子女教育的探索與建議［M］.南京:南京師范大學(xué)出版社，2007.

［3］［瑞士］查爾斯·赫梅爾.今日的教育為了明日的世界［M］.北京:中國對外翻譯出版公司，1983.