對(duì)黨際合作下協(xié)商民主的思考

杜寶青

（上海市長(zhǎng)寧區(qū)城市管理行政執(zhí)法局 執(zhí)法大隊(duì)，上海 200336）

2013年12月31日，習(xí)近平在全國(guó)政協(xié)新年茶話會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“在新的一年里，我們要鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線，堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，尋求最大公約數(shù)，凝聚改革共識(shí)，匯聚改革正能量。”［1］推行黨際協(xié)商60多年來，民主黨派廣泛參與了協(xié)商民主各個(gè)層面的協(xié)商，取得了很大成效，是符合中國(guó)國(guó)情的民主制度。但是自西方協(xié)商民主理論傳入以來，一直有人質(zhì)疑中國(guó)黨際協(xié)商民主的存在。他們認(rèn)為，西方協(xié)商民主理論強(qiáng)調(diào)所有參與協(xié)商的主體必須完全平等，而中國(guó)黨際協(xié)商的主體共產(chǎn)黨與各民主黨派之間是不平等的。理由主要有兩點(diǎn)：一是協(xié)商主體不平等。共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨派合作，共產(chǎn)黨執(zhí)政、多黨派參政；二是協(xié)商結(jié)果不平等。協(xié)商的共識(shí)只是作為共產(chǎn)黨決策的參考［2］。基于當(dāng)前存在的對(duì)我國(guó)協(xié)商民主的質(zhì)疑，找出黨際協(xié)商中存在的問題，提出針對(duì)性的策略，對(duì)健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度至關(guān)重要。

一、十六大以來推進(jìn)協(xié)商民主的實(shí)踐與成效

十六大以來，中共中央更加注重健全民主制度和豐富民主形式。經(jīng)與民主黨派、無黨派人士充分協(xié)商，先后制定了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》（中發(fā)〔2005〕5號(hào)文件）《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》（中發(fā)〔2006〕5號(hào)文件）。兩個(gè)5號(hào)文件是指導(dǎo)多黨合作和政治協(xié)商的綱領(lǐng)性文件，從理論與實(shí)踐上發(fā)展完善了多黨合作和政治協(xié)商的理論、制度工作機(jī)制。兩個(gè)5號(hào)文頒布以來，我國(guó)黨際協(xié)商民主產(chǎn)生了很大突破，取得了諸多成效。

1.進(jìn)一步健全了協(xié)商的形式，拓寬了民主黨派參政議政的路徑。2005年5號(hào)文件指出，中共同各民主黨派政治協(xié)商，采取民主協(xié)商會(huì)、小范圍談心會(huì)、座談會(huì)以及書面建議等形式。2006年5號(hào)文件指出，中共在政協(xié)同民主黨派協(xié)商的具體形式包括政協(xié)全體會(huì)議、常務(wù)委員會(huì)會(huì)議、主席會(huì)議、常務(wù)委員專題協(xié)商會(huì)、政協(xié)黨組受黨委委托召開的座談會(huì)、秘書長(zhǎng)會(huì)議等。

2.進(jìn)一步明確了協(xié)商的內(nèi)容，擴(kuò)大了民主黨派參政議政的范圍。民主黨派可向中共中央提出書面建議，內(nèi)容包括中共全國(guó)代表大會(huì)、中共中央委員會(huì)的重要文件、憲法和重要法律的修改建議、國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的建議人選、關(guān)于推進(jìn)改革開放的重要決定、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃、關(guān)系國(guó)家全局的一些重大問題、通報(bào)重要文件和重要情況并聽取意見，以及其他需要同民主黨派協(xié)商的重要問題等。

3.進(jìn)一步提升了民主黨派在國(guó)家政治和社會(huì)生活中的地位，增強(qiáng)了民主黨派人士的權(quán)限。兩個(gè)5號(hào)文件頒布以來，中共與民主黨派合作共事更加密切。黨外人士在各級(jí)政協(xié)中占有較大比例。政協(xié)委員不少于60%，政協(xié)常委不少于65%，政協(xié)副主席不少于50%（不含民族自治地方）。政協(xié)第十二屆全國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議期間，政協(xié)委員積極通過提案建言獻(xiàn)策，共收到提案5641件，其中各民主黨派中央和全國(guó)工商聯(lián)提案352件。提案內(nèi)容豐富，涵蓋廣泛，集中反映了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性重大問題，以及事關(guān)群眾切身利益的實(shí)際問題，彰顯了我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主制度的優(yōu)越性［3］。

在各級(jí)政府部門和司法機(jī)關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨外干部，在職權(quán)范圍內(nèi)與中共干部有同等權(quán)力?！霸谄浞止艿墓ぷ髦邢碛行姓芾淼闹笓]權(quán)、處理問題的決定權(quán)和人事任免的建議權(quán)?！保?］7國(guó)家科技部部長(zhǎng)由中國(guó)致公黨主席萬鋼擔(dān)任，原國(guó)家衛(wèi)生部部長(zhǎng)由中國(guó)農(nóng)工民主黨主席陳竺擔(dān)任?？梢?，民主黨派人士在參與國(guó)家管理過程中發(fā)揮著實(shí)質(zhì)性作用，而非有些人所認(rèn)為的“花瓶”或“點(diǎn)綴”。由于中共的重視，民主黨派的社會(huì)影響力也越來越大。民主黨派在許多重大問題上有著其他組織無法替代的作用。例如，在對(duì)臺(tái)工作上，臺(tái)盟與民革具備其他組織不具有的人脈優(yōu)勢(shì)。

二、從政黨制度的高度看黨際協(xié)商存在的問題

黨際合作下的協(xié)商民主，不同于一般意義上的協(xié)商民主，它側(cè)重于政治協(xié)商，是我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和形式。但是，從政黨制度的高度看，我國(guó)黨際協(xié)商還存在一定問題。

1.黨際協(xié)商制度有待完善。在協(xié)商內(nèi)容上，“推進(jìn)改革開放的重要決定”“關(guān)系國(guó)家全局的一些重大問題”“需要通報(bào)重要文件和重要情況”，類似的敘述顯得過于籠統(tǒng)和宏觀，不便操作。在協(xié)商程序上，議題由誰提出、什么時(shí)間提出、由誰確定；議題確定后，由誰通報(bào)協(xié)商單位和個(gè)人、什么時(shí)間通報(bào)；在協(xié)商意見反饋環(huán)節(jié)，應(yīng)該由誰反饋、何時(shí)反饋等，這些細(xì)則尚未做出明確規(guī)定。一個(gè)健全的制度，離不開敦促其落實(shí)與發(fā)展的評(píng)價(jià)監(jiān)督制度。當(dāng)前，我國(guó)黨際協(xié)商民主評(píng)價(jià)監(jiān)督制度尚不健全。缺乏評(píng)價(jià)監(jiān)督黨際協(xié)商的機(jī)構(gòu)和完整的評(píng)價(jià)監(jiān)督指標(biāo)體系。

2.縣域民主黨派組織設(shè)置不健全。民主黨派地方組織通常在地級(jí)及以上城市設(shè)置，縣域民主黨派組織多數(shù)屬于基層組織，普遍缺少黨際協(xié)商的平臺(tái)?？h級(jí)政協(xié)基本不設(shè)置民主黨派界別，這客觀上縮窄了政協(xié)平臺(tái)的協(xié)商渠道。面對(duì)地方黨委不斷提高的協(xié)商規(guī)范和民主黨派存在協(xié)商能力與協(xié)商民主要求不相適應(yīng)的困惑，一定范圍內(nèi)出現(xiàn)“協(xié)商恐懼”。

3.民主黨派人才隊(duì)伍建設(shè)有待強(qiáng)化。部分委員將政協(xié)委員視為一種榮譽(yù)或特殊身份，而協(xié)商水平與責(zé)任心不足。他們很少參加調(diào)研、約談和視察，很少盡心履職協(xié)商或參加政協(xié)專委會(huì)，不接地氣、缺乏底氣。所提社情民意多局限于眼前，多集中于小問題，或者是提一些“隔靴搔癢”、老生常談的問題。所提對(duì)策大同小異，無實(shí)質(zhì)性突破。有的一屆下來沒有一個(gè)提案，沒協(xié)商出一個(gè)有價(jià)值的成果。這樣就難以發(fā)揮黨際協(xié)商本應(yīng)發(fā)揮的作用。

4.民主黨派組織資源整合乏力。隨著時(shí)代的發(fā)展，民主黨派不太可能像成立之初，可以依靠黨派領(lǐng)袖的威信發(fā)揮影響力。當(dāng)前，黨派上下級(jí)之間、組織與成員之間的關(guān)系相對(duì)松散，資源整合不力、制度約束有限。黨派領(lǐng)導(dǎo)班子成員很多以兼職為主，黨派工作以業(yè)務(wù)為主。這樣，黨派的群體優(yōu)勢(shì)難以顯現(xiàn)，整體功能得不到充分發(fā)揮。黨派機(jī)關(guān)編制有限，人手不足，與成員聯(lián)系不夠深入和廣泛，內(nèi)部運(yùn)作相對(duì)封閉。機(jī)關(guān)工作的制度化、規(guī)范化建設(shè)還難以滿足當(dāng)前實(shí)際工作的需要。

三、解決黨際協(xié)商民主存在問題的建議

協(xié)商民主作為我國(guó)社會(huì)主義民主的重要形式之一，要使之不流于一般的對(duì)話、交流與討論，必須有足夠的支撐和保障。解決黨際協(xié)商民主存在的問題，是推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主的客觀要求。

1.積極推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主制度建設(shè)。在協(xié)商內(nèi)容上，要對(duì)協(xié)商內(nèi)容做出較為明確的規(guī)定，對(duì)哪些屬于重大方針政策和重要事務(wù)出臺(tái)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，確定一個(gè)大致范圍，將協(xié)商內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，以減少分歧。在協(xié)商形式上，應(yīng)對(duì)什么情況下采取什么樣的協(xié)商形式，采取某種協(xié)商形式有什么具體要求和限制等細(xì)節(jié)做出規(guī)定。在協(xié)商程序上，建議中央對(duì)黨際協(xié)商程序進(jìn)行明確界定。在此前提下，地方可結(jié)合自身實(shí)際，制定符合本地工作需要的協(xié)商程序。在監(jiān)督制度上，建立健全明確、完整的評(píng)價(jià)監(jiān)督指標(biāo)體系，重點(diǎn)完善重要情況通報(bào)、激勵(lì)保障、協(xié)商跟蹤反饋等制度。同時(shí)，成立監(jiān)督黨際協(xié)商的專門機(jī)構(gòu)，明確其監(jiān)督范圍與權(quán)限。

2.加強(qiáng)縣域黨際協(xié)商工作。隨著縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，縣域黨際協(xié)商工作受到了普遍的關(guān)注?？h域黨際協(xié)商民主作為社會(huì)主義協(xié)商民主的一個(gè)重要組成部分，除具備協(xié)商民主的一般屬性外，還具有其獨(dú)特的地域特色和鮮明的基層特點(diǎn)。應(yīng)找準(zhǔn)工作的切入點(diǎn)和結(jié)合點(diǎn)，主動(dòng)探尋并完善協(xié)商工作的新思路、新格局。當(dāng)前，針對(duì)許多縣域“有黨派組織無黨際協(xié)商”的現(xiàn)象，建議在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)先試先行，開展縣域黨際協(xié)商。同時(shí)，試點(diǎn)在縣級(jí)政協(xié)設(shè)置民主黨派界別，以推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、深層發(fā)展。

3.在人才隊(duì)伍建設(shè)上苦練內(nèi)功。開展黨際協(xié)商，人才是關(guān)鍵。在立足原有主體界別分工的基礎(chǔ)上，拓寬發(fā)展渠道、優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)。著力抓好民主黨派領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，推進(jìn)黨派地方組織領(lǐng)導(dǎo)從技術(shù)型人才向綜合型人才轉(zhuǎn)變，從一般的專家學(xué)者向社會(huì)活動(dòng)家轉(zhuǎn)變。積極探索民主黨派領(lǐng)導(dǎo)班子成員差額選舉，以增強(qiáng)班子的責(zé)任心和緊迫感。與此同時(shí)，進(jìn)一步完善政協(xié)委員的產(chǎn)生方式，探索在界別內(nèi)運(yùn)用選舉民主，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和淘汰機(jī)制等，以提高政協(xié)委員的履職使命感。

4.增強(qiáng)民主黨派組織資源的整合力度。民主黨派應(yīng)發(fā)揮好組織整合功能，進(jìn)一步激發(fā)廣大成員的參政議政熱情。按照基層組織和專門委員會(huì)“兩個(gè)輪子”協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的工作要求，充分挖掘自身潛力。以專業(yè)為基礎(chǔ)，以課題為紐帶，分門別類組建協(xié)商議政的智囊團(tuán)和專家?guī)?，積極探索與高等院校、科研院所聯(lián)合組建公共政策研究機(jī)構(gòu)，以提高黨派履職的組織化程度。

5.充分發(fā)揮人民政協(xié)在協(xié)商民主中的作用。人民政協(xié)作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是我國(guó)實(shí)行協(xié)商民主的重要組織形式。人民政協(xié)的協(xié)商民主，以憲法、政協(xié)章程和相關(guān)法規(guī)、政策為依據(jù)，實(shí)現(xiàn)了人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的有機(jī)結(jié)合，符合廣大人民群眾的根本利益［5］。當(dāng)前，要進(jìn)一步加強(qiáng)黨對(duì)政協(xié)工作的領(lǐng)導(dǎo)，不斷鞏固黨際合作的共同政治基礎(chǔ)。切實(shí)尊重民主黨派的政治地位和法律地位，努力營(yíng)造民主和諧、寬松活躍的協(xié)商氛圍。本著“前瞻、直諫”的原則，鼓勵(lì)不同意見的交流和討論，鼓勵(lì)講真話、道實(shí)情，為科學(xué)決策、改進(jìn)工作提供有力支撐。

黨的十八大和十八屆三中全會(huì)關(guān)于社會(huì)主義協(xié)商民主的科學(xué)論述，為黨際合作下協(xié)商民主的推進(jìn)與發(fā)展指明了方向。在中國(guó)共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主將會(huì)取得更大成績(jī)。唯有最大限度地凝聚黨派合作正能量，才能不斷激發(fā)國(guó)家發(fā)展的正能量，才能更好、更牢地共筑中國(guó)夢(mèng)。

［1］習(xí)近平.在全國(guó)政協(xié)新年茶話會(huì)上的講話［EB／OL］.［2013－12－31］.http：／／news.xinhuanet.com／politics／2013－12／31／c－118787458.htm.

［2］劉俊杰，徐玉生.中國(guó)黨際協(xié)商民主何以存在：兼析黨際協(xié)商民主的特征［J］.求實(shí)，2013（4）.

［3］政協(xié)十二屆一次會(huì)議提案審查情況的報(bào)告［EB／OL］［2013－03－12］.http：／／www.cpc.people.com.cn.／n／2013／0312／c64387－20763485.html.

［4］莊聰生.協(xié)商民主是中國(guó)特色社會(huì)主義民主的重要形式［J］.中共中央黨校學(xué)報(bào)，2006（4）.

［5］李君如.在推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展中健全政協(xié)協(xié)商民主［EB／OL］.［2013－12－25］.http：www.cppcc.gov.cn／zxww／2013／12／25／ARTI1387932001580889.sthml.