工商登記制度改革對稅收管理的影響及應(yīng)對

胡立升

工商登記制度改革作為落實十八屆三中全會精神、全面深化改革的一項舉措，對轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)創(chuàng)業(yè)活力、建立公開開放透明的市場規(guī)則具有積極意義。同時，也不可避免地對稅收管理與服務(wù)帶來一定的影響。

此次工商登記制度改革主要是注冊資本及其他登記事項，包括寬進、嚴(yán)管和簡化三個方面。在寬進方面，一是取消最低資本門檻。二是改注冊資本實繳制為認(rèn)繳制。在嚴(yán)管方面，一是完善信用約束機制。二是加強企業(yè)自律和社會監(jiān)督。在簡化方面，一是簡化市場主體住所（經(jīng)營場所）登記。二是簡化登記流程。對此，稅務(wù)機關(guān)必需在稅收管理方面采取相應(yīng)措施予以應(yīng)對。

一、工商登記制度改革對稅收管理的影響

工商登記制度改革進一步放松了準(zhǔn)入管制，優(yōu)化了營商環(huán)境，促進了市場主體的發(fā)展，自3月1日以來，在濟南市工商局辦理名稱預(yù)先核準(zhǔn)的企業(yè)比去年同期增長112%，新登記戶數(shù)增長80%，認(rèn)繳資本增長200%以上。市場主體的井噴導(dǎo)致納稅人特別是企業(yè)納稅人的增加，改革后至5月23日，濟南市共新辦稅務(wù)登記12473戶，比去年同期增長93%。同時，準(zhǔn)入管制的放松也使納稅人狀況發(fā)生分化，納稅意識和遵從度參差不齊，這都給稅務(wù)機關(guān)帶來了諸多挑戰(zhàn)，給稅收管理和服務(wù)帶來了一系列不適應(yīng)的地方。

（一）法律制度上的不適應(yīng)

1.動搖了以工商登記為基本前置條件的稅收管理法定依據(jù)。原有的稅務(wù)管理以工商登記為前置條件，以工商登記中的經(jīng)營范圍、資本規(guī)模為基礎(chǔ)信息，予以稅種核定、發(fā)票管理。改革后，納稅人數(shù)量劇增、類型繁多、素質(zhì)良莠不齊，不辦稅務(wù)登記或已辦登記但信息錯誤的現(xiàn)象將會增加，而且先照后證的模式使得稅務(wù)機關(guān)難以確定其真實經(jīng)營范圍，資本實繳制改為認(rèn)繳制也使得難以界定其真實經(jīng)營規(guī)模。以稅務(wù)部門現(xiàn)有的力量很難去一一核實，會導(dǎo)致登記準(zhǔn)確率下降、漏征漏管等問題；同時，催報催繳、非正常戶認(rèn)定等工作會增加，對未按期申報且逾期不改的納稅人實地檢查的難度會增加，稅務(wù)機關(guān)特別是基層一線的工作負(fù)荷和執(zhí)法風(fēng)險顯著增大。

2.實施信用約束的稅收管理尚缺少法律支撐。此次改革確立了以信用約束為理念的管理機制，但是在現(xiàn)有的稅收法律法規(guī)中，卻缺少相應(yīng)的對接。如對市場主體信用信息公示中表現(xiàn)出來的失信行為，如何予以處罰或采取相應(yīng)更加嚴(yán)格的管理措施，稅務(wù)部門如何對接工商部門的經(jīng)營異常名錄制度，采取有針對性的風(fēng)險防范措施；對載入經(jīng)營異常名錄或黑名單、有其他違法稅務(wù)部門如何采取相應(yīng)的制裁措施，以達到一處違法、處處受限的效果等等，都缺少相應(yīng)的稅收法律支持。

3.企業(yè)自律和社會監(jiān)督的稅法體系尚未形成。此次改革主要是通過企業(yè)信息公示和社會信用體系的建立，由原來的政府監(jiān)管企業(yè)改為企業(yè)自我約束和社會共治，但實現(xiàn)這一目標(biāo)尚需要一定時日。一方面，就整個社會而言，實現(xiàn)企業(yè)自治、行業(yè)自律、社會共治的法律體系尚不完備；另一方面，在稅收管理方面也缺少與之相對接的法律規(guī)定和具體操作制度。

（二）管理理念上的不適應(yīng)

1.以審代管的管理理念難以為繼。為此次工商登記改革寬進嚴(yán)管、社會共治的理念不同，目前稅務(wù)機關(guān)的管理理念是以審代管，在事前就設(shè)置較高的門檻，對涉稅事項從嚴(yán)限制、層層審批，以此來彌補事中事后管理能力的不足。這種理念使征納之間沒有真正建立起互信互利的良好關(guān)系，往往會導(dǎo)致事前門檻較高、事中難以管好、事后忙于應(yīng)付的局面。工商登記改革后，工商部門放棄了審核職責(zé)，使稅收管理失去了一道屏障。

2.市場主體就是納稅主體的管理理念亟需轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)行征管法規(guī)定，納稅人領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照30日內(nèi)要辦理稅務(wù)登記，并要在規(guī)定的期限內(nèi)辦理納稅申報，這使得稅收管理與工商管理緊密捆綁在一起，模糊了市場主體與納稅主體的概念。工商登記制度改革后，市場主體的類型和行為更加多元化，有的并不具有納稅義務(wù)，也就沒必要進行稅務(wù)登記和納稅申報，如果再不加區(qū)分地一味強制要求，搞一刀切，將會進一步加重稅務(wù)機關(guān)和納稅人的負(fù)責(zé)，加大稅務(wù)部門的執(zhí)法風(fēng)險。

（三）資源配置上的不適應(yīng)

1.人少戶多、力量不足的矛盾更加突出。納稅人數(shù)量大幅增加既導(dǎo)致了稅源管理的壓力和風(fēng)險增大，更導(dǎo)致了前臺窗口超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，現(xiàn)有人員數(shù)量已無法滿足工作需要。以濟南市局為例，“營改增”之前，全市系統(tǒng)的辦稅服務(wù)廳、辦證中心和12366咨詢中心等一線服務(wù)人員原有397名（其中含在職人員），承擔(dān)著為全市13.7萬戶納稅人提供登記、申報、發(fā)票、政策解答、減免稅備案等服務(wù)職責(zé)；隨著“營改增”的推進，目前管轄?wèi)魯?shù)已經(jīng)增長到18萬戶，增幅達31.4%，為此增加了102名一線服務(wù)人員（其中含聘用人員），但人均工作負(fù)荷仍然呈上升趨勢，下一步隨著“營改增”繼續(xù)擴圍和工商登記制度改革，稅務(wù)登記戶數(shù)增加會更大。并且目前稅務(wù)機關(guān)中行政人員占比過高，有限的人力資源過多地被行政部門占用，使得人少戶多的矛盾更加突出。

2.層級過多、反應(yīng)滯后的弊端更加顯現(xiàn)。目前稅務(wù)機關(guān)層級多、部門全，上下一般粗、龐大而臃腫，這種組織架構(gòu)影響了工作效率，降低了對涉稅事件特別是突發(fā)事件的反應(yīng)速度。工商登記改革后，各種不確定因素增加，涉稅事件突發(fā)的幾率增大，稅務(wù)部門層級過多、反應(yīng)滯后的弊端更加顯現(xiàn)，如果不加以改進、建立起快速響應(yīng)機制，將導(dǎo)致工作被動，陷入忙亂沖突、疲于應(yīng)付的局面。

（四）方式手段上的不適應(yīng)

1.發(fā)票管理面臨挑戰(zhàn)。注冊資本實繳改認(rèn)繳后，企業(yè)的注冊資本變實為虛，其參考價值降低，稅務(wù)機關(guān)在發(fā)票用量審批上失去了一個重要依據(jù)，容易引起企業(yè)通過虛假注冊來騙票虛開、走逃的問題，特別是目前對增值稅專用發(fā)票尚無法采集商品名稱，對普通發(fā)票難以完全監(jiān)控開具和使用情況，市場準(zhǔn)入門檻降低豆類來的發(fā)票虛開風(fēng)險更大。

2.行業(yè)管理受到?jīng)_擊。先證后照改為先照后證后，企業(yè)的經(jīng)營行為更加多元化，特別是在開辦初期很難準(zhǔn)確界定所屬行業(yè)；名稱和經(jīng)營范圍登記改革后，企業(yè)的行業(yè)表述更加廣泛，甚至?xí)霈F(xiàn)《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》中沒有的行業(yè)，也給稅務(wù)部門的行業(yè)界定帶來了困難。目前風(fēng)險管理的主要手段是預(yù)警評估，其指標(biāo)設(shè)計大都依托于行業(yè)分類，行業(yè)界定錯誤會降低預(yù)警評估的準(zhǔn)確性，影響到行業(yè)稅收管理。

3.企業(yè)所得稅管理難度增大。由于企業(yè)所得稅與注冊資本金密切相關(guān)，注冊資本實繳改認(rèn)繳后，核實所得稅稅基會更加困難。同時，當(dāng)前租用寫字樓的納稅人較多，實施一址多照放寬市場主體住所（經(jīng)營場所）登記條件后，一個場所可能有幾家甚至十幾家企業(yè)注冊或辦公，對納稅人的經(jīng)營規(guī)模和范圍界定、公攤支出費用分配等產(chǎn)生影響，進而影響到應(yīng)繳所得稅的核實。

二、工商登記制度改革后的應(yīng)對措施

工商登記制度改革后，稅務(wù)部門需要從法律制度、管理理念、資源配置和方式手段等多方面進行變革，但這種變革不可能一蹴而就，必須分清主次和輕重緩急，由淺入深、由近及遠(yuǎn)，循序漸進地扎實推進。

（一）完善法律制度

1.理清征納雙方的權(quán)利和義務(wù)。修訂管理員制度和戶籍管理辦法，廢除不合理的規(guī)定，稅務(wù)機關(guān)不再對涉稅事項大包大攬，而是要理清征納雙方的權(quán)利和義務(wù)，還權(quán)還責(zé)于納稅人，使納稅人對涉稅行為的真實性、合法性負(fù)責(zé)，真正成為涉稅行為的責(zé)任主體和第一責(zé)任人，減輕稅務(wù)人員特別是基層一線人員的工作負(fù)擔(dān)和執(zhí)法風(fēng)險。

2.強化第三方涉稅信息取得。在征管法修訂中，要從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，進一步明確工信、工商、銀行、房管、財政、公安、統(tǒng)計、國土等重點單位提供涉稅信息的義務(wù)，進一步強化第三方涉稅信息的取得。在此基礎(chǔ)上，盡快整合各部門涉稅信息，搭建涉稅信息共享平臺。

3.簡化稅務(wù)登記制度。盡快修訂稅務(wù)登記依附于紙質(zhì)營業(yè)執(zhí)照的規(guī)定，對于工商部門的電子營業(yè)執(zhí)照及其提供的電子信息，從法律層面予以認(rèn)可和采納，并逐步建立電子稅務(wù)登記證制度。在此基礎(chǔ)上，積極探索營業(yè)執(zhí)照、組織機構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證（國稅、地稅）一表登記、三證合一的登記制度，進一步降低社會成本。

4.健全信用約束的法律機制。要結(jié)合中央加快社會信用體系建設(shè)的要求，以工商登記制度改革為契機，通過立法和罐來加強與工商部門合作，特別是要充分利用市場主體領(lǐng)用信息公示系統(tǒng)，嚴(yán)格識別法定代表人、股東、稅務(wù)代表人及辦稅人員身份，開辟經(jīng)營異常登記名錄與稅務(wù)登記非正常戶名冊共享通道，重點監(jiān)控嚴(yán)重違法企業(yè)名單中的納稅人。在此基礎(chǔ)上，繼續(xù)加強對不誠信納稅人公示的整合和應(yīng)用，將涉稅違法信息記錄在企業(yè)或個人的征信報告中，建立納稅失信黑名單并定期向社會公告，落實一處違法、處處受限的失信懲戒機制，真正讓失信者寸步難行，讓守信者一路暢通，進一步提高企業(yè)的違法成本。

（二）轉(zhuǎn)變管理理念

1.轉(zhuǎn)變以審代管的管理理念。借鑒工商部門做法，對涉稅事項也采取寬進嚴(yán)管、社會共治的方式，不能簡單地用事前審批來代替后續(xù)管理，而是要減少和放松對納稅人合理涉稅需求的管制，為納稅人提供方便快捷的辦稅渠道，真正建立起征納雙方互信互利的良性關(guān)系。

2.轉(zhuǎn)變市場主體就是納稅主體的管理理念。強化稅務(wù)登記的自主性，建立獨立于工商登記的稅務(wù)登記制度，樹立市場主體只有發(fā)生納稅義務(wù)才是納稅主體的理念，從根本上解放市場主體的稅務(wù)登記義務(wù)。同時，積極探索創(chuàng)新納稅申報方式，由按征期申報改為發(fā)生納稅義務(wù)再申報；推行小規(guī)模企業(yè)受季申報，以及小微企業(yè)年初備案、年底一次申報。

（三）優(yōu)化資源配置

1.合理配置人力資源。突出稅收業(yè)務(wù)工作的核心地位，按照壓縮行政、充實業(yè)務(wù)的要求，壓縮整合行政部門，充實基層一線管理服務(wù)人員，重點配置稅務(wù)登記、納稅申報、發(fā)票發(fā)售、政策咨詢等前臺服務(wù)人員，以及納稅評估等后臺管理力量，緩解工作量急速膨脹所帶來的壓力。

2.科學(xué)調(diào)組織架構(gòu)。以扁平化、實體化為導(dǎo)向，結(jié)合征管改革的要求，構(gòu)建符合專業(yè)化管理模式的組織架構(gòu)，充分發(fā)揮省、市局的人員、技術(shù)、信息等優(yōu)勢，對風(fēng)險分析、行業(yè)性評估、大企業(yè)管理等復(fù)雜事項上收實行集約管理，減少管理層級和信息傳遞，提高快速應(yīng)對稅源變化的能力和效率。

（四）改進方式手段

1.完善發(fā)票管理模式。強化增值稅專用發(fā)票商品名稱識別，參考海關(guān)模式設(shè)置商品代碼，提高專用發(fā)票風(fēng)險防控能力。推行網(wǎng)絡(luò)發(fā)票和電子發(fā)票，即時準(zhǔn)確采集和存儲發(fā)票數(shù)據(jù)，簡化發(fā)票的流轉(zhuǎn)、貯存、查驗和比對，有效防控發(fā)票類違法。放寬納稅信用A級納稅人的發(fā)票供應(yīng)量，改為按需供應(yīng)。在一定范圍內(nèi)探索郵寄專遞、自助辦稅終端領(lǐng)用等便捷購票方式。

2.發(fā)揮風(fēng)險導(dǎo)向作用。完善預(yù)警評估，重新設(shè)置風(fēng)險指標(biāo)，完善和改進以往以行業(yè)管理為核心的指標(biāo)設(shè)計理念，將日常監(jiān)管的需要嵌入指標(biāo)中，指標(biāo)來源既要包括上級機關(guān)的專業(yè)分析，又要吸收基層的實戰(zhàn)經(jīng)驗，并根據(jù)需要進行動態(tài)調(diào)整。同時，加強風(fēng)險分析結(jié)果運用，真正使風(fēng)險成為稅源管理的指揮棒，從而提高稅收執(zhí)法的針對性和實效性。

3.優(yōu)化辦稅流程手段。對長期選擇電子申報且數(shù)據(jù)完整準(zhǔn)確的納稅人，探索實行紙質(zhì)申報資料按年報送。簡并涉稅資料流程，大力推廣電子影像管理，深化免填單應(yīng)用，試行無紙化辦稅方式。積極拓展網(wǎng)上辦稅廳功能，擴大自助辦稅設(shè)備的部署和使用范圍，試行智能手段移動辦稅服務(wù)，為納稅人提供多元化的辦稅手段。

4.調(diào)整企業(yè)所得稅相關(guān)政策。在深入分析工商登記制度改革對企業(yè)所得稅影響的基礎(chǔ)上，重點關(guān)注資本金變化對稅基計算的影響，以及一址多照對納稅人經(jīng)營規(guī)模、范圍和費用支出的影響，科學(xué)調(diào)整相關(guān)政策，使其與改革后的新形勢相吻合。