非稅收入治理獻策

楊孟著

問題：非稅收入出現(xiàn)快速膨脹現(xiàn)象

審計署2012年第26號公告發(fā)布的財政性資金審計調(diào)查結(jié)果顯示，2011年11月至2012年3月，在全國18個省的54個縣財政性收入中，非稅收入占60.45%，占比超過稅收收入20.90個百分點。另據(jù)財政部公布的一季度的數(shù)據(jù)顯示，全國稅收總收入完成25857.81億元，比去年同期增速回落22.1個百分點。但與此同時，地方非稅收入則高達3472億元，同比增加1158億元，增長50.1%。

非稅收入及其治理問題，雖說不上是什么新鮮話題，但確實是一件令人傷腦筋的事情。非稅收入的長期性、頑固性，以及與稅收收入的伴生性、依存性“冰凍三尺非一日之寒”。隨著我國近期經(jīng)濟走勢的適度下滑和房地產(chǎn)調(diào)控政策的嚴厲出臺，稅收收入呈現(xiàn)出了逐月下降的趨勢，但非稅收入?yún)s一反常態(tài)，出現(xiàn)了逆市快速膨脹的異?，F(xiàn)象，不得不讓人心生疑竇。

透視：非稅收入快速膨脹的成因

稅收收入與非稅收入都是政府依法組織的對納稅（費）人征收的一種政府性收入，兩者間具有某種程度上的“替代”和“擠出”效應(yīng)，也即政府組織非稅收入的多寡，會影響到組織稅收收入的多寡。從政府組織收入所產(chǎn)生的社會經(jīng)濟效應(yīng)來考察，稅收收入隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展而同步增長，用稅收術(shù)語來說就是富有收入彈性。近期稅收收入隨著經(jīng)濟走勢的適度下滑所出現(xiàn)的下降趨勢，反映的就是這個道理。而非稅收入短期內(nèi)的迅速膨脹，除了其本身缺乏收入彈性外，還有對稅收收入的“替代”和“擠出”效應(yīng)，以及非稅收入膨脹的路徑“粘性”、“剛性”和“鎖定”效應(yīng)相互疊加放大而產(chǎn)生的“催化”作用。

——非稅收入膨脹的路徑“粘性”效應(yīng)。有學(xué)者利用向量自回歸模型（VAR），以預(yù)算外支出作為政府非稅收入的代理變量，對政府非稅收入與經(jīng)濟增長的長期均衡關(guān)系作了實證分析，結(jié)論是,政府非稅收入的使用對經(jīng)濟增長的長期影響為正。也就是說，在假定其他因素不變的條件下，政府長期組織非稅收入行為的結(jié)果，會顯著提高該地區(qū)的經(jīng)濟績效。政府對非稅收入的高度依賴性，為非稅收入短期內(nèi)迅速膨脹形成路徑“粘性”效應(yīng)。

——非稅收入膨脹的路徑“剛性”效應(yīng)。長期以來，在我國地方政府的績效評價體系中，無論是其指標(biāo)的選取，還是其權(quán)重的分配，一直都是偏重于以GDP等為核心的數(shù)量性指標(biāo)，自然而然地，地方政府官員的職務(wù)升遷也就與GDP為核心的數(shù)量指標(biāo)高度正相關(guān)了。如上所述，以GDP等為核心的數(shù)量指標(biāo)完成的好壞與非稅收入征收的多少呈正相關(guān)關(guān)系，由此，地方政府官員的職務(wù)升遷也就有了擴大非稅收入規(guī)模的傾向，為非稅收入短期內(nèi)迅速膨脹形成路徑“剛性”效應(yīng)。

——非稅收入膨脹的路徑“鎖定”效應(yīng)。有實證研究結(jié)果表明，非稅收入在財政收入中所占比重大小，與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達程度呈負相關(guān)關(guān)系。也就是說，經(jīng)濟愈是發(fā)達的地區(qū)，政府對非稅收入的依賴程度就愈是弱一些，經(jīng)濟愈是欠發(fā)達的地區(qū)，政府對非稅收入的依賴程度就愈是強一些。地區(qū)稅源的貧乏與充裕程度，決定了該地區(qū)依賴非稅收入籌資的欲望的強弱，為非稅收入短期內(nèi)迅速膨脹形成路徑“鎖定”效應(yīng)。審計署第26號公告公布的調(diào)查數(shù)據(jù)就證實了這一點。

探源：非稅收入快速膨脹成因背后的形成機理

——分稅制不完善，成為制度性誘因。1994年的分稅制改革，中央政府沒有賦予地方政府一定的稅政管理權(quán)，在這種情況下，中央政府與地方政府在財力與事權(quán)的劃分、界定和配置上日漸偏離正軌而走向“兩極化”，財力不斷上移和事權(quán)的不斷下移形成鮮明的對照。地方政府為了確保滿足各項事業(yè)發(fā)展的財力需要，不得不選擇采用了依靠公共權(quán)力通過非稅收入來籌集資金的“平衡術(shù)”。

——政府間財力分配決策權(quán)不對等，引致規(guī)避預(yù)算監(jiān)督行為動機。由于政府間財力分配決策權(quán)集中于上級政府，下級政府只有一般建議權(quán)，沒有實際決策權(quán)。這種嚴重的不對等關(guān)系，必然引致下級政府產(chǎn)生規(guī)避預(yù)算監(jiān)督行為的動機,征收收入的非稅收入化，成為既定約束條件下的“理性選擇”。

——“利益部門化”被部門權(quán)力“綁架”，產(chǎn)生棘輪效應(yīng)。在現(xiàn)實中，長期形成的“利益部門化”被部門權(quán)力“綁架”，結(jié)果是，有相當(dāng)一部分的非稅收入，其征收、使用和管理均由部門“說了算”。在這種體制下，非稅收入征收的多少與部門和個人的利益息息相關(guān)，為維持和擴大既得利益，不斷強化部門權(quán)力勢在必然。

——財政政策性投融資機制缺陷，形成倒逼機制。在國家重大工程建設(shè)項目投資中，上級政府往往以“壓鍋米”的形式，將部分資金隨同項目一并劃撥給地方政府，相關(guān)配套資金則由地方政府“找米下鍋”。為了使這些事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重大項目盡快開工建設(shè)，地方政府就必須開辟新的財源，籌措建設(shè)配套資金，這無疑為非稅收入項目的設(shè)立形成倒逼機制。

——現(xiàn)行的法律法規(guī)及規(guī)定，形成制度慣性。我國現(xiàn)行《土地管理法》、《森林法》、《礦產(chǎn)資源法》、《教育法》等諸多法律法規(guī)，均規(guī)定了名目繁多的非稅收入項目，這種由某些特定行業(yè)和專門領(lǐng)域法律法規(guī)來設(shè)定非稅收入項目的狀況，為地方政府巧立名目和“搭便車”收費形成制度慣性。

對策：非稅收入的治理之道

非稅收入的泛濫和過度膨脹，不僅侵蝕稅基，加重個人、企業(yè)和社會的經(jīng)濟負擔(dān)，助長亂支出行為，加劇社會分配不公矛盾和不良現(xiàn)象的滋生蔓延，而且對于國家運用財稅政策實施宏觀調(diào)控也十分不利。當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)在深入分析非稅收入成因的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實際，積極探尋非稅收入的治理之道。

——財力與事權(quán)相匹配。建立財力與事權(quán)相匹配的財政體制，賦予地方政府一定的稅政管理權(quán)，逐步建立和完善地方稅體系，切除地方政府對非稅收入依賴的根源。同時，還應(yīng)深化投融資體制改革，研究探索債券融資、資產(chǎn)證券化等政府融資方式，切斷新設(shè)收費項目籌資的動機。

——提高非稅收人的法律位階。當(dāng)前國家應(yīng)研究制定《政府非稅收入征收管理法》，對于完善政府非稅收入管理法規(guī)制度體系、提高財稅政策的有效性和宏觀調(diào)控能力，以及規(guī)范地方政府的收入行為、形成科學(xué)合理的政府性收入格局，具有十分重要的意義。

——科學(xué)立項、民主立項。所有收費項目的立項，都必須按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，促進收費項目立項工作民主化、程序化和透明化，從根本上抑制部門立法的利益化傾向，遏制非稅收入項目名目繁多，政出多門，多頭治理等問題。

——優(yōu)化調(diào)整非稅收入結(jié)構(gòu)。對于某些具有稅收性質(zhì)的政府性基金和附加收入，實行“費改稅”，歸并到現(xiàn)有的稅種之中或開設(shè)新的稅種；對于不符合“費改稅”要求，但有必要繼續(xù)保留的收費項目，如各種證照收費、注冊費、罰沒收入等項目，應(yīng)納入預(yù)算統(tǒng)一管理。

——規(guī)范非稅收入征收行為。引入民主預(yù)算理念，是制約無序擴張的部門收費權(quán)力，遏制違法收費行為的利器。在制度執(zhí)行層面，應(yīng)細化征收標(biāo)準(zhǔn)，縮小彈性空間，公開征收信息，讓征收過程在陽光下運行。