美國20世紀60-70年代水污染治理的教育政策及啟示

趙 虹，曾 睿

（1.云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院，昆明 650500；2.西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶 401120）

一 環(huán)境教育政策實施的基礎(chǔ)

美國戰(zhàn)后的經(jīng)濟繁榮使接受大學(xué)教育的民眾比例大大提高。各級公、私學(xué)校的費用占國民生產(chǎn)總值的比例增加了一倍多，從1950年的3.4%上升到1974年的7.4%；政府教育經(jīng)費也有較大的提高，從1950年占總開支的16%上升到1975年的五分之一強；二十五歲或以上的全部公民的入學(xué)平均學(xué)年數(shù)從1940年的8.6年升至1973年的12.3年。[1]571-572剛剛結(jié)束戰(zhàn)爭的美國又恰逢嬰兒潮，到60-70年代，這些嬰兒潮一代的年輕人接受了高等教育，并成長為關(guān)注環(huán)境問題的主要群體。更年輕的人群與受過更多教育的人群為環(huán)境教育的實施提供了社會基礎(chǔ)。

經(jīng)濟收入和閑暇時間的增加使戰(zhàn)后的美國民眾開始對生活質(zhì)量有了更高的追求。長期的經(jīng)濟繁榮使大部分人經(jīng)濟收入上漲。為擁有一個更好的工作生活環(huán)境，普通民眾開始從擁擠的城市中心搬遷到環(huán)境優(yōu)美的郊區(qū)。人們紛紛利用閑暇時間到戶外享受大自然的美麗風(fēng)光。人們在享受戶外休閑時光的同時，也親眼目睹了長期工業(yè)化、城市化給環(huán)境造成的嚴重破壞，從而觸發(fā)了他們要保護身邊環(huán)境的想法。城市化還在客觀上提高了人們對新觀念的接受程度。居住在城市化程度比較高的地區(qū)的人們，長期居住在城市，面對惡劣的城市生活環(huán)境，對優(yōu)美的生活環(huán)境的渴望更為迫切。

1970年“世界自然保護聯(lián)盟”在美國內(nèi)華達州卡森市舉行了“學(xué)校課程中的環(huán)境教育”工作會議。該會議最具里程碑意義的工作是提出了一個最早的、最有影響力的、至今還為人們所廣泛引用的環(huán)境教育定義，即“環(huán)境教育是一項認識價值和弄清概念的過程，其目的是培養(yǎng)人們的技能和看法，以幫助其發(fā)現(xiàn)和體驗人類自身、文化與自然環(huán)境的相互關(guān)系，并促使人們對環(huán)境問題做出決策、對自身的環(huán)境行為準則做出規(guī)范?！盵2]6-7這說明人們己經(jīng)開始考慮環(huán)境教育的發(fā)展目標，為環(huán)境教育規(guī)劃和擬定了初步的理論研究和深入發(fā)展的框架。

二 環(huán)境教育政策的實施

在20世紀60-70年代美國主要采取兩種方式推進環(huán)境教育政策的實施。其一，是制定相關(guān)法律；其二，是制定和推行相關(guān)環(huán)境教育發(fā)展計劃。

美國是一個法制化國家，其政策實施大多是以法律來作保證的，環(huán)境教育也同樣如此。20世紀60-70年代的美國，水污染等環(huán)境問題不斷地產(chǎn)生，環(huán)境日益惡化，美國公民雖然對此給予了很大關(guān)注，但對保護環(huán)境缺乏科學(xué)系統(tǒng)的認識。當時的美國政府認識到“有必要集中力量對公民進行有關(guān)環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)平衡的教育”[3]， 開始重新認識教育在實現(xiàn)環(huán)境保護與改善環(huán)境質(zhì)量中的作用。 因此，在1970年10月，美國正式頒布了世界上第一部《環(huán)境教育法》，以法律的手段促進并保障環(huán)境教育課程在各級各類教育中設(shè)立與開展，從而將環(huán)境教育納入了法制化軌道。

《環(huán)境教育法》包括調(diào)查結(jié)果、目的聲明、環(huán)境教育、技術(shù)援助、少量補助、管理和授權(quán)等6 部分內(nèi)容，其目的是想要通過資助有關(guān)教育機構(gòu)，使它們加深對政策的理解，加強對環(huán)境教育活動的支持。該法首先確立了立法目的：為了提高環(huán)境質(zhì)量，保持生態(tài)平衡，同時考慮到與其相關(guān)的經(jīng)濟需要，鼓勵和支持開設(shè)新的和改進的課程，加深對有關(guān)政策的理解和加強對有關(guān)活動的支持；以典型的教育方案說明這種課程的運用并評價它們的效果，為在中小學(xué)新開設(shè)和繼續(xù)開設(shè)環(huán)境教育課程提供資助；發(fā)放教材和其他資料以供全國的教育活動使用；培訓(xùn)環(huán)保教師、其他教育人員、公職人員和社區(qū)、勞工、企業(yè)和商業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人、雇員，以及聯(lián)邦、州和地方各級政府的雇員；提出野外生態(tài)研究中心的計劃；在保護和提高環(huán)境質(zhì)量，保持生態(tài)平衡方面為社區(qū)準備教育方案；通過宣傳工具準備和分發(fā)處理環(huán)境和生態(tài)問題的材料。

根據(jù)該法令，美國政府在教育總署內(nèi)設(shè)立環(huán)境教育司。該司由教育總署署長實行監(jiān)督，遵照教育、衛(wèi)生及福利部部長所頒布的規(guī)定，負責(zé)管理該法所授權(quán)的活動并協(xié)調(diào)教育總署中與環(huán)境教育有關(guān)的活動。建立環(huán)境教育顧問委員會，由教育、衛(wèi)生、福利部部長任命的21個成員組成。教育、衛(wèi)生、福利部部長將任命一人擔(dān)任主席。教育總署署長將實施方案，給予非盈利的高等院校、州和地方教育機構(gòu)、地區(qū)教育研究組織以及共他公立和私立機構(gòu)、組織和院校(包括圖書館和博物館)提供補助并同它們簽訂合同，支持它們?yōu)樵诃h(huán)境質(zhì)量和生態(tài)平衡的問題上教育公眾所進行的研究、演示和試驗計劃。方案所資助的行為有：①環(huán)境教育課程的開設(shè)以及相關(guān)信息的傳播；②為支持中小學(xué)的環(huán)境教育活動給予州和地方教育機構(gòu)的補助；③對教育人員以及公職人員、政府雇員和企業(yè)勞資雙方提供的職前和在職培訓(xùn)方案和規(guī)劃；④野外生態(tài)研究中心計劃；⑤包括成人特殊活動社區(qū)在內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量教育活動；⑥宣傳環(huán)境和生態(tài)方面信息的材料的準備和分發(fā)。此外，這些經(jīng)費也可用于對這類活動的效果進行示范、檢驗和評價的規(guī)劃方面，無論是否按照本款得到資助。[4]美國還成立了國家環(huán)境教育開發(fā)中心(NEED)負責(zé)實施環(huán)境教育計劃的各種教材的開發(fā)和進行環(huán)境研究區(qū)的設(shè)定和運營。

在已制定和推行的環(huán)境教育發(fā)展計劃中，以“環(huán)境經(jīng)驗學(xué)習(xí)計劃”和“國家環(huán)境教育發(fā)展計劃”較具代表性，是為日后類似計劃的制定和推行的先導(dǎo)。

“環(huán)境經(jīng)驗學(xué)習(xí)計劃”(1969-1975年，簡稱ES)，是1970年由美國地學(xué)協(xié)會接受全美科學(xué)財團的資助而編制的。它打破了特定的學(xué)科框架，把環(huán)境教育的內(nèi)容融入其中，設(shè)計出獨具特色的環(huán)境教育計劃。它的基本觀點與目標是：(l)環(huán)境的定義——使人們的行為產(chǎn)生變化的周圍的事物就是環(huán)境；因此，環(huán)境學(xué)習(xí)的對象不單是指自然環(huán)境，還包括了社會環(huán)境、人類環(huán)境和人工環(huán)境；(2)最大的目標——在認識人類以什么媒體同環(huán)境發(fā)生相互作用的過程中，激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)積極性。從這個意義上講，環(huán)境學(xué)習(xí)類似于藝術(shù)活動；(3)教師的態(tài)度——環(huán)境學(xué)習(xí)是開放式的，教師在這個過程中也是一名學(xué)習(xí)者；(4)教材的特點——教材是由240張被稱為“課題卡片” 的不分年級、無系統(tǒng)的工作表組成，教師可以自由選用。[5]86此方式被公認為最有效的、最可行的提高教育和環(huán)境質(zhì)量的方式[6]，從1971年—1973年，該計劃在美國的4000所中小學(xué)校試行。它的施行使美國環(huán)境教育逐步進入了有計劃、有步驟、有組織的規(guī)范化階段。

20世紀70年代初，美國還開展了“國家環(huán)境教育發(fā)展計劃”。這個計劃是由美國國會國家公園基金會提供贊助，國家公園服務(wù)處負責(zé)推行的。其最主要的工作就是編寫以地球生命為主題的教學(xué)資源，開發(fā)出美國第一代環(huán)境教育教材。這套教材是在眾多教育學(xué)家、各領(lǐng)域?qū)＜摇⒔處熀蛯W(xué)生共同努力下合作編寫而成的；主要針對對象是初、高中學(xué)生；內(nèi)容上采用科目及滲透的方式，任何涉及環(huán)境教育內(nèi)容的科目，都可以在這套教材中找到教學(xué)資源；它的目的主要是力圖使學(xué)生能夠積極參與環(huán)境保護，并認識到自身的抉擇和行動會對周圍環(huán)境所產(chǎn)生的影響，引導(dǎo)學(xué)生養(yǎng)成強烈的環(huán)境意識。[7]18此外，越來越多的科學(xué)家也通過撰寫面向大眾的書籍和文章、舉辦有關(guān)的講座等形式，積極投入到環(huán)境教育的普及中。70年代以來，美國從小學(xué)到大學(xué)的研究生院都開設(shè)了與環(huán)境研究相關(guān)的課程。

各種環(huán)保組織和教育協(xié)會也對環(huán)境教育展開了深入的研究，詳細的分析了當時美國環(huán)境教育的情況和存在的問題，并提出了應(yīng)對方案，對美國環(huán)境教育的發(fā)展也起到了較大的推動作用。在60、70年代的環(huán)境保護運動中自發(fā)形成的各種環(huán)保組織，在美國各地運用各種方式向社會進行環(huán)保宣傳動員，直接促進了民眾的環(huán)境保護意識和環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展，成為美國除政府之外不可忽視的重要環(huán)境教育的有生力量。

美國水污染治理政策在清潔和保護美國的水體,包括河流、湖泊、泉水、濕地、海洋、海岸和地下水等,維護魚類及其它野生動物和植物的生存,滿足人們娛樂和經(jīng)濟活動等的需求,保證人們享有潔凈和安全的飲用水方面發(fā)揮重要的作用,美國水污染治理公共政策詳細、全面,多樣、靈活,重視公眾參與、關(guān)注公平公正,這些都是具有啟發(fā)和借鑒意義的。

美國二十世紀60-70年代的水污染治理，以法律為保障，以經(jīng)濟為支撐，以技術(shù)為手段，以教育為先導(dǎo)，形成了一整套完備的政策管理體系，為后來美國的水質(zhì)改善提供了可靠的制度保證。

三 經(jīng)驗與啟示

美國公民的環(huán)保行為意識較強，得益于教育和法制。環(huán)保部門一方面以媒體、網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)為平臺，進行環(huán)保知識教育；另一方面通過環(huán)保執(zhí)法發(fā)揮震懾和警示作用，創(chuàng)造依法維護環(huán)保的社會機制。美國還把環(huán)境教育納入到法制軌道，制定了世界上第一部《環(huán)境教育法》，以法律的手段促進并保障各級各類教育中環(huán)境教育的課程發(fā)展與實施。并通過對有關(guān)教育機構(gòu)的資助，加深它們對環(huán)境政策的理解，激發(fā)它們對環(huán)境教育活動的支持熱情。在美國，大眾的環(huán)保意識往往會引導(dǎo)著政府環(huán)保法規(guī)和政策的制定。在某種程度上，甚至可以說美國許多環(huán)保法規(guī)的出臺主要是緣于民間壓力的推動。例如，1972年修訂案中制定的總目標和具體目標都是出于公眾的需求而制定的。此外，美國還利用環(huán)境信息公開和支持環(huán)境公益訴訟的手段為公民積極參與水污染治理活動創(chuàng)造了良好的條件。

公民缺乏環(huán)保意識，環(huán)境法制觀念淡薄，沒有清醒認識到自己的環(huán)境權(quán)益，是造成我國水污染狀況不斷惡化的重要主要原因之一，也是造成執(zhí)法困難的根源之一。許多人在自身環(huán)境公益權(quán)受到不法侵害時，或無所謂，或忍聲吞氣，不愿或不敢拿起法律武器來維護自身的合法環(huán)境權(quán)益，從而縱容了環(huán)境污染者肆意違法妄為，環(huán)境保護的民事救濟幾乎起不到作用。很多企業(yè)能投入數(shù)億元來做廣告宣傳，但是卻不去承擔(dān)排污系統(tǒng)的開支，他們寧愿交納上千萬元的罰款，卻不愿意在污染處理上多花一分錢，這與企業(yè)員工和當?shù)厝罕妼ξ廴镜牡彩怯泻艽箨P(guān)系的。人們并沒有意識到這些企業(yè)在賺取高額利潤的同時，也透支著我們環(huán)境健康和安全。于是，我國的水污染治理就陷入了“長期污染—事發(fā)—急救瞞報—媒體揭露—政府通報—追究責(zé)任—澄清無污染或清除—部委調(diào)查”這樣一個奇怪的惡性循環(huán)。對照美國政府上個世紀60-70年代在環(huán)境教育方面的行政行為，我們當今在環(huán)境教育和引導(dǎo)公民參與方面仍都有較大差距，亟需改進和加強。我國在環(huán)境教育上，目前還沒有制定正規(guī)的環(huán)境教育相關(guān)的法律法規(guī)，只在其他保護環(huán)境的法律中稍有提及，沒有一套完善的環(huán)境教育法律和規(guī)章制度體系，隨意性較大。

加強環(huán)境教育和嚴格環(huán)境執(zhí)法是一個問題的兩個方面，必須同時予以足夠的重視，一方面要宣傳教育公民遵守環(huán)保法規(guī)，另一方面也要以執(zhí)法強化人們的環(huán)保意識，進而形成一種關(guān)注水污染、支持水治理、善用水資源的良好社會風(fēng)氣。在涉及維護公共利益的立法中，對公益訴訟加以明確規(guī)定。相關(guān)部門如教育部門和法律部門應(yīng)該積極合作并及早的制定我國的環(huán)境教育法規(guī)，讓我國的環(huán)境教育能真正被納入到教育系統(tǒng)當中，并逐步走上法制軌道。[8]對企業(yè)影響環(huán)境的各種行為信息的掌握則是公民“能夠”的關(guān)鍵所在。因此，我國還應(yīng)該對環(huán)境信息公開制度進行完善，并制定相應(yīng)的保障措施，使公眾在參與環(huán)境影響評價時能夠了解完整的相關(guān)信息，以便做出正確的決策，也可以大大調(diào)動他們參與環(huán)境保護的積極性。只有在水污染治理工作中將企業(yè)最大限度的置于各方監(jiān)督之下，才能對企業(yè)影響水環(huán)境的行為起到更好地規(guī)范作用。

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