紅河邊疆民族地區(qū)政府國際經(jīng)濟合作職能定位研究

李 發(fā)，李繼云，孫良濤

（紅河學院商學院，云南蒙自 661100）

紅河邊疆民族地區(qū)政府國際經(jīng)濟合作職能定位研究

李 發(fā)，李繼云，孫良濤

（紅河學院商學院，云南蒙自 661100）

紅河邊疆民族地區(qū)政府國際經(jīng)濟合作職能定位有著重大意義。定位的重要理論依據(jù)是新邊疆治理理論。定位的現(xiàn)實依據(jù)是黨的邊疆地區(qū)和民族地區(qū)政策、黨的對外開放戰(zhàn)略及紅河地區(qū)在當前戰(zhàn)略體系中的地位。定位的最基本原則是有利于邊疆民族地區(qū)的發(fā)展繁榮和穩(wěn)定，要符合長期戰(zhàn)略需要和科學發(fā)展的需要。定位的主要方向包括了角色功能定位方向和思維定位方向。針對現(xiàn)存問題，實現(xiàn)定位思路的主要舉措是加強合作，加強基礎設施和口岸設施建設，加強合作優(yōu)勢的內部培育，加強政策拓展和領導。文章強調了要解放思想，明確以“合作促合作”和“以合作促穩(wěn)定”的思路，積極實施“以開放促發(fā)展”和“以發(fā)展促開放”的互動機制的培育和利用。

邊疆；國際經(jīng)濟合作；職能定位

云南邊疆少數(shù)民族自治地區(qū)政府在國際經(jīng)濟文化交流和推進對外開放方面的職能定位有著非常重要的意義，關系到國家西部戰(zhàn)略和云南作為面向西南地區(qū)開放橋頭堡戰(zhàn)略建設，關系到邊疆多民族地區(qū)的穩(wěn)定、發(fā)展、繁榮和和諧社會的構建，關系到區(qū)域合作和紅河流域內的穩(wěn)定發(fā)展，關系到大區(qū)域范圍的國際戰(zhàn)略合作，關系到國防的鞏固和地區(qū)穩(wěn)定。本文以云南紅河邊疆少數(shù)民族自治地方為分析對象范圍，探討國際經(jīng)濟合作中的政府職能定位問題。

紅河州地區(qū)的主要鄰邊國家是越南，紅河州與越南邊境線長達848公里，越南也是紅河州對外經(jīng)濟合作的主要對象。因此，本文的分析以針對與越南的合作為主。

一 定位的理論和現(xiàn)實依據(jù)

加強邊疆地區(qū)政府職能定位的思考本身就具有較強的理論意義。能夠為其它邊疆民族地區(qū)政府職能的實現(xiàn)提供借鑒。

（一）定位的理論依據(jù)

新中國成立以前的邊疆地區(qū)政府職能定位可以概括為傳統(tǒng)的邊疆治理職能，包括了疆土治理和國家認同的內涵。建國后的邊疆地區(qū)政府職能定位發(fā)生了較大轉換，肩負起了以建設現(xiàn)代國家為使命邏輯的現(xiàn)代社會主義國家建設職能。（陳霖，2011）改革開放后，特別是在二十一世紀以來新的改革開放時代里，邊疆地區(qū)政府進一步需要在具備位差優(yōu)勢的前提下加快推進國際經(jīng)濟、文化交流，以興邊富鄰、共同繁榮，并以此作為政府職能的重要定位。社會主義現(xiàn)代化國家建設職能必然演進為新的邊疆治理職能理論。

新的邊疆治理理論的內涵在于，邊疆地區(qū)的發(fā)展繁榮和穩(wěn)定既取決于內部的經(jīng)濟建設和社會保障建設，也取決于跨境地區(qū)的經(jīng)濟合作成果。因此，民族邊疆地區(qū)政府在經(jīng)濟發(fā)展和建設和諧社會的意義上要具備跨國境思維。要把積極推進區(qū)域國際經(jīng)濟合作和雙邊多領域協(xié)作作為政府職能的重要部分。從國內來說，應堅持以開放促發(fā)展。從國際方來說，應進一步明確以開放、深度的經(jīng)濟、文化交流促進雙邊互信，并以此增進繁榮發(fā)展，鞏固國防。

區(qū)域經(jīng)濟理論中把政府職能的發(fā)揮作為了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主要的推動型力量。欠發(fā)達地區(qū)的國際區(qū)域合作而在拓展對外開放的廣度和深度方面，政府與企業(yè)無疑是推進性力量中的主導。干預主義理論突出強調政府在市場管理和市場開拓中的行為效用。

（二）定位的現(xiàn)實依據(jù)

黨的邊疆民族地區(qū)政府職能相關政策是重要的現(xiàn)實政策依據(jù)。加強邊疆地區(qū)與睦鄰地區(qū)國際經(jīng)濟交流符合中央制定的“互利共贏的開放戰(zhàn)略”。同時，正如云南省“十二?五”規(guī)劃所指出的，加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)扶持力度，推動少數(shù)民族和民族地區(qū)加快發(fā)展，是挑戰(zhàn)，也有重大機遇。支持民族地區(qū)、邊疆地區(qū)加快的政策將會越來越豐富。

紅河地區(qū)在當前的戰(zhàn)略架構節(jié)點上的地位，是加強該地區(qū)政府對外開放職能定位的另一重要現(xiàn)實依據(jù)。當前，云南面向西南地區(qū)開放的橋頭堡建設戰(zhàn)略正在初步實施階段。采取更為積極主動的政府行為不斷擴大對外開放，是橋頭堡戰(zhàn)略的必然要求，也是“以開放促發(fā)展”政策思路的具體實施。紅河民族邊疆地區(qū)處在橋頭堡戰(zhàn)略的一個節(jié)點上，這就要求地方政府要積極采取行動，抓住機遇，不斷在拓展對越經(jīng)濟開放。

（三）定位效應的理論與實際分析

可資借鑒的政府經(jīng)濟學方面的相關理論告訴我們，職能定位準確與否，必然會對宏觀戰(zhàn)略的實施和邊疆治理大局產(chǎn)生重大影響，也會在微觀層面對經(jīng)濟建設及邊疆民族地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展帶來復雜影響。

從實際方面來看，強化政府職能，可以有效地應對調控政策變化等不利因素的影響。近期，由于各方面國內外經(jīng)濟及政策因素的影響，導致體現(xiàn)紅河州對越經(jīng)濟合作的重要指標即進出口量受到了不小的影響。加強政府在改善、推進國際經(jīng)濟合作方面的職能發(fā)揮，必將有利于突破困難局面，增加紅河州、云南省甚至于中國在對越國際經(jīng)濟交流與合作中的優(yōu)勢競爭地位。在西部邊疆民族地區(qū)較內陸地區(qū)和沿海地區(qū)發(fā)展落后的整體局面下，針對資源、信息和人才等方面的要素的內生動力不足，地方政府有更大的領導職責。實際上，下文還將述及的一個問題是，云南邊疆地區(qū)與廣西邊疆地區(qū)政府對外開放職能發(fā)揮的程度有所不同，兩地對外開放的成果方面已經(jīng)顯現(xiàn)出了某種差距。

二 定位原則方向及現(xiàn)存的問題

邊疆地區(qū)政府對外經(jīng)濟合作職能的定位，首先是一個原則和方向問題。紅河少數(shù)民族邊疆地區(qū)政府務必充分利用所在“紅河地區(qū)作為云南省的南大門、橋頭堡的前沿陣地和中國通往東南亞的重要國際通道“這一系列區(qū)位優(yōu)勢，并注意發(fā)揮這種地區(qū)優(yōu)勢功能，發(fā)現(xiàn)問題和不足，在堅持基本原則的前提下進一步解放思想，找準方向。

（一）定位的基本原則

加強邊疆民族地區(qū)政府對外經(jīng)濟合作職能的科學定位，要本著以下原則：有利于國家開放戰(zhàn)略和大的區(qū)域合作的發(fā)展；有利于邊疆民族地區(qū)的發(fā)展、和諧與穩(wěn)定原則；有利于資源、生態(tài)環(huán)境建設；有利于鞏固國防、邊防和安定邊疆的原則；有利于雙邊睦鄰友好關系發(fā)展的原則。總的來說，要符合長期戰(zhàn)略需要和科學發(fā)展的需要。

（二）角色功能定位方向

從角色功能定位方向來說，中國——東盟自由貿(mào)易區(qū)協(xié)議的實施、橋頭堡戰(zhàn)略的推進和多種區(qū)域國際合作戰(zhàn)略框架落實中的角色扮演，是紅河少數(shù)民族邊疆政府進行政府職能功能性定位的宏觀考慮方向。云南是中國——東盟自由貿(mào)易區(qū)協(xié)議實施的重要省份，是橋頭堡戰(zhàn)略推進的前沿，是大湄公河次區(qū)域國際合作及兩廊一灣等戰(zhàn)略合作框架中的主角之一。為此，紅河地區(qū)也是這些戰(zhàn)略與合作框架下的最前沿地帶之一。所以，紅河民族邊疆地區(qū)政府擔負著多重戰(zhàn)略實施的輔助角色。如何發(fā)揮該輔助角色的功能，是紅河民族邊疆地區(qū)政府職能定位策略中的應有之義。

因此，紅河邊疆少數(shù)民族地區(qū)政府要充分認識到紅河州地區(qū)在實施上述戰(zhàn)略和合作過程中的參與性主體地位，意識到所需肩負的重大職責及政府的領導、服務和作為溝通主體的職能及其定位。在紅河地區(qū)作為主導性主體之一的邊境區(qū)域合作項目中的職能發(fā)揮也是紅河民族邊疆地區(qū)政府職能功能性定位思考中的重點。既要把對外開放通道建設和邊境區(qū)域合作作為本土戰(zhàn)略，也同時作為推動上述國家級戰(zhàn)略和合作框架成果的有機構成。

（三）思維定位方向

政府職能定位的內核是思維方向的理性確定，換言之，政府職能定位的首要工作是思維定向。云南包括紅河民族邊疆地區(qū)與越南北部省份的跨境區(qū)域合作類似于一種“弱弱聯(lián)合”。雖然合作效能優(yōu)勢不夠明顯，但因其“差位”優(yōu)勢的內在機制存在，必將會通過資源整合和信息共享等方式將該優(yōu)勢無限放大。所以，“紅河——越南北方省份”的邊境地區(qū)合作潛能巨大，是大有作為空間的。這其中關鍵則在于政府職能定位中的思維拓展和在此基礎上的工作實效。

紅河民族邊疆地區(qū)各級政府要在“大開放”、“大流通”格局思維指導之下，進一步明確以“合作促合作”和“以合作促穩(wěn)定”的思路，明確“以合作促發(fā)展，以發(fā)展促合作”的謀篇布局策略原則。要積極實施“以開放促發(fā)展”和“以發(fā)展促開放”的互動機制的培育和利用。要通過與邊疆睦鄰地區(qū)進行跨境合作的區(qū)位優(yōu)勢培育來轉化少數(shù)民族邊疆地區(qū)特別是山地地區(qū)固有的劣勢。并在對政策優(yōu)勢、自治優(yōu)勢等要素的整合前提下進一步突出這一區(qū)位優(yōu)勢。從而，能夠變不利為有利，并注意實現(xiàn)國際經(jīng)濟合作與邊疆繁榮發(fā)展的良性互動機制。為此，要把興邊富鄰和以開放促發(fā)展作為重要工作方向緊抓不放。由此，強化跨境地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)系是政府職能中的長期部分。

（四）現(xiàn)存的問題

目前，紅河民族邊疆地區(qū)與越南邊境省份的經(jīng)濟合作中，政府職能的發(fā)揮方面還存在著很多問題和不足。從滇桂兩省比較來看存在的問題和不足主要表現(xiàn)在以下兩個方面。一是膽識、政策力度與合作不夠。表現(xiàn)在爭取政策不夠，與越方邊境省份的合作輻射深度、廣度較窄。廣西省內的步子相對較快，已經(jīng)成功申請并設立邊境綜合保稅區(qū)。二是，工作力度不夠，表現(xiàn)為對越開放和經(jīng)濟合作的瓶頸性問題解決措施不到位。特別是口岸建設、通關便利措施建設和結算系統(tǒng)建設滯后。

三 實現(xiàn)定位思路的系統(tǒng)舉措

要在加快跨境的“中國紅河—越南老街經(jīng)濟合作區(qū)”建設和積極推動“昆明河內經(jīng)濟走廊”建設和中越“兩廊一圈”合作等大

（一）開展多向、多層次、多領域和多屬性合作

要加強交流、溝通方面的合作。這方面的主要工作是建立、建設政府間跨境交流、溝通的長期體制，開辟、建設共享信息資源和服務平臺。同時，要通過平衡貿(mào)易逆順差等友好措施加強經(jīng)濟合作互信。

要加強互補性合作。積極推進開展農(nóng)林業(yè)方面的互補性合作、水電能源方面的互補性合作和礦產(chǎn)資源方面的互補性合作。

也要注意開展同質性合作。在發(fā)展互補性合作的同時，加強同質性合作也有廣闊的空間。所謂同質性合作，即在中越雙方共同的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和均需特定幅度投資力度的產(chǎn)業(yè)方面開展合作。例如服裝、紡織品等出口加工合作、茶糖煙草產(chǎn)業(yè)合作、生態(tài)環(huán)境產(chǎn)業(yè)合作、基礎設施產(chǎn)業(yè)合作及金融合作。同質性合作較互補性合作更有利于加深經(jīng)濟合作互信和強化彼此經(jīng)濟聯(lián)系。也有利于在某些產(chǎn)業(yè)領域實現(xiàn)強強聯(lián)合。

開展多向性、多層次合作。要在開展上述合作的基礎上，積極開展政府間跨境合作、政府與企業(yè)間跨境合作，并嘗試進一步通過雙邊政府間合作搭橋推動企業(yè)與企業(yè)間跨境合作?？梢蕴剿髋c國內其它地區(qū)政府、企業(yè)的對越經(jīng)濟開放方面的項目合作，通過搭建越方與其它國內主體合作的橋梁及由此而帶動的物流和經(jīng)濟帶建設，形成跨境合作、國內合作、內內外合作等。從而構建起多種形式、多向性和多層次的合作體系。

（二）加快加強基礎設施建設和口岸設施建設

首先要加強剛性條件意義上的基礎設施建設。利用紅河州的地緣優(yōu)勢，加快基礎設施建設，加快推動物流通道建設。配合全省的基礎設施建設布局，加快出境公路、港口等通道建設，積極推動鐵路和航空港建設，抓緊形成并進一步完善溝通與國內其他省區(qū)和周邊國家的公路、鐵路、水運、航空等為一體的交通網(wǎng)絡和與之配合的信息通信網(wǎng)絡，這是推進對越經(jīng)貿(mào)合作的首要工作。

其次要加強口岸設施與服務建設。2012年8月“中國河口——越南老街第二條通道” 金城二號公路口岸正式運行。要以此為新的起點，進一步完善河口口岸設施系統(tǒng)，加強合作協(xié)商基礎上的工程規(guī)劃和投資籌備，不斷加強軟硬件建設。要在貨物、人員通關和結算系統(tǒng)建設方面多想新點子，加強通關便利措施系統(tǒng)建設。

（三）加強資本、技術和產(chǎn)業(yè)領域的對外合作優(yōu)勢建設

要加快新型工業(yè)體系建設。設立綜合性現(xiàn)代物流中心，積極推進紅河綜合保稅區(qū)和國家級工業(yè)園區(qū)設立申請和升級建設。推動資源、生態(tài)良性發(fā)展意義上的新工業(yè)體系形成。要加速對外貿(mào)易轉型升級。紅河民族邊疆地區(qū)政府要響應中央的戰(zhàn)略號召，不斷努力采取措施加快對外貿(mào)易的轉型升級，不斷提升內生性成長能力。要依靠工業(yè)園區(qū)管理創(chuàng)新、投資促進機制的創(chuàng)新和招商引資服務體系方面的創(chuàng)新加強出口貿(mào)易加工區(qū)的建設，從而進一步優(yōu)化進出口結構。要深入實施“走出去”戰(zhàn)略?？稍凇袄ッ髦梁涌谳椛湓侥虾觾取苯?jīng)濟帶的建設布局拉動下，進一步落實“走出去戰(zhàn)略”，加強對越直接投資和開展技術合作。要通過大中型項目帶動，在原有對越投資基礎上加強規(guī)劃，有步驟地新增加一批投資項目。要抓緊推動資本聚合效應區(qū)域的形成。通過國家扶持措施等途徑，積極吸引成長型資本的流入。借助部分大型國有企業(yè)的投資與合作意向，逐步推動形成一個以“個開蒙建”和“彌瀘”兩個次級城市經(jīng)濟圈及地區(qū)內外經(jīng)濟帶建設為基礎的資本聚合效應區(qū)域。

并且，要通過這些舉措進一步增強中方對越經(jīng)濟合作優(yōu)勢地位，鞏固和擴大合作成果，形成遠期合作信念及其機制。

（四）政策與體制上的保障

要通過政策等方面優(yōu)勢解決困難、加強資金融通以提供有力保障。近期，越南一方的對外貿(mào)易政策有所變動，已經(jīng)局部地影響到了雙邊經(jīng)濟開放的發(fā)展。從中方地區(qū)政府來說，要加大政策拓展步伐，在國家政策許可的范圍內擴大政策的口徑，以解決遇到的政策性瓶頸。資金困難也是當前紅河邊疆地區(qū)政府推進上述國際交流和境內建設的巨大瓶頸。要充分發(fā)揮少數(shù)民族自治地方的政策優(yōu)勢，在加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)扶持力度的宏觀政策框架下利用民族自治地方的政策權力，進行有效的政策拓展，加強資金融通。以2012年8月紅河州政府與工商銀行云南省分行在昆明簽署《金融戰(zhàn)略合作協(xié)議》為典型，要加強地方政府與銀行、信貸機構和投資企業(yè)的互動。

要深化內部體制改革，強化長期領導機制。要在深化內部體制改革的契機下進一步強化對越擴大經(jīng)濟開放的領導機制，把通過對外開放促進邊疆發(fā)展繁榮和通過這種發(fā)展繁榮的成果來進一步鞏固對外開放成果的良性機制的建設，作為政府的重要職能性工作。要具備領導戰(zhàn)略意識。把政府領導作為克服困難和開拓新的對外經(jīng)濟合作局面的最核心推動力。要有服務意識，以服務來促進內外發(fā)展。要放下政府的自我意識和對外交往中的大國自我意識，加強在學術理論研究、經(jīng)驗交流和信息共享等方面的服務體系建設。

[1]陳霖.中國邊疆治理研究[M].昆明:云南人民出版社,2011年: 201-202.

[2]陳剛,等.中國和越南西北邊境四省合作發(fā)展機制研究[J].經(jīng)濟2011,(3):210-211.

[3]玉琳.邊境民族地區(qū)縣市政府職能定位及實現(xiàn)途徑研究[D].開封:河南大學,2010:18-19.

[4]張慧慧等.邊疆多民族地區(qū)地方政府構建和諧社會的具體方式[J].湘潮,2008,(1):26.

[5]任勇.從邊疆治理到國家整合——基于西南民族地區(qū)的考察[J].中共四川省委黨校學報,2012(1):47-52.

[6]魯艷平,等.科學發(fā)展觀指導下的政府經(jīng)濟職能定位[J].人民論壇,2011,(4):121.

[7]張健.美國邊疆治理的政策體系及其借鑒意義[J].云南行政學院學報,2011,(5):159.

[8]張愛軍,等.我國政府經(jīng)濟職能轉變的理論借鑒及其定位[J].學術交流,2006,(9):55.

[9]向媛秀等.越南政府推動中越邊境地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的政策及借鑒[J].生產(chǎn)力研究,2011,(6):136-137.

[責任編輯自正發(fā)]

A Positioning Research on the International Economic Cooperation Function for the Honghe Border Ethnic Region Government

LI Fa,LI Ji-yun,SUN Liang-tao
(Business School, Honghe University, Mengzi 661100,China)

It is of great significance for the Honghe border ethnic region government to define its function position on the international economic cooperation. The important theoretical base for its positioning is the new border governance theory. The realistic foundation of the positioning is CPC’s policies on border regions and ethnic minority regions, and CPC's opening-up strategy and the status of Honghe region in the current strategic system. The most basic principle for the positioning is conducive to the development, prosperity and stability of the border ethnic region, and to meet the needs of long-term strategies and scientific development. The main directions for the positioning include the direction of role and function positioning and the direction of thinking positioning. In connection with the existing problems, the main initiatives to realize the positioned thinking are to strengthen cooperation, strengthen the construction of infrastructure and port facilities, strengthen internal nurturing of cooperative advantages, and to strengthen policies expansion and leadership. This paper emphasizes the need to emancipate thoughts, clear the thinking of "promote cooperation by cooperation”and “promote stability by cooperation”, implement actively the cultivation and utilization of the interactive mechanism of "promote development by openness” and "promote openness by development ".

Borders, International Economic Cooperation, Function Positioning

F712

：A

：1008-9128（2014）01-0001-04

2013-02-21

2010年度云南省哲學社會科學研究基地重點課題：越南西北各省與中國云南省合作發(fā)展機制研（JD2010ZD25）；紅河學院國際經(jīng)濟與貿(mào)易專業(yè)教學團隊建設項目（TD1001）

李發(fā)（1973—），男（滿族），河北圍場人，講師，研究方向：民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和區(qū)域合作、中國經(jīng)濟思想史。