公安民爆公共安全管理之行政法規(guī)制

□殷英華

（山西警官高等?？茖W校，山西太原 030021）

民爆公共安全管理一詞是近些年理論研究提出的新詞語。分解開來看，其中的“民爆”一詞是民用爆炸物品的簡稱，國務院2006年《民用爆炸物品安全管理條例》（下文簡稱《條例》）第二條規(guī)定，條例所稱民用爆炸物品，是指用于非軍事目的、列入民用爆炸物品品名表的各類火藥、炸藥及其制品和雷管、導火索等點火、起爆器材。公共安全一般是指不特定多數(shù)人的生命、健康和公私財產(chǎn)安全。因此民爆公共安全，可以定義為:非軍事系統(tǒng)生產(chǎn)、流通、使用的具有爆炸性質(zhì)的化工品所產(chǎn)生、形成的不特定多數(shù)人的人身安全和重大公私財產(chǎn)安全的現(xiàn)象，是社會公共安全的重要組成部分。［1］公安機關(guān)對民爆公共安全負有重要管理職責，因此便出現(xiàn)了民爆公共安全管理一詞。筆者曾對這一概念做過界定:民爆公共安全管理，是指公安機關(guān)依法對非軍事系統(tǒng)爆炸物品的生產(chǎn)、流通、使用等環(huán)節(jié)進行管理，并對民爆物品所產(chǎn)生、形成的公共安全現(xiàn)象進行監(jiān)控，打擊涉爆違法犯罪，處置民爆公共安全危機事件，處理民爆公共安全事故等管理活動。［2］

民用爆炸物品如果管理不善對國家安全、公共安全有著巨大危害性，因此國家從行政管理到行政法、刑法各方面，對民爆公共安全構(gòu)建起了嚴厲的規(guī)制體系。本文側(cè)重討論民爆公共安全管理的行政法規(guī)制問題。歸納起來，對民爆公共安全管理的行政法規(guī)制主要是行政許可和行政處罰兩大途徑。

一、公安民爆公共安全管理的行政許可規(guī)制

民用爆炸物品的許可證制度實際上是我國行政許可的一種。我國2003年通過的《行政許可法》規(guī)定，行政許可是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。行政許可一般也稱為行政審批，近些年來對行政審批的詬病很多，為此我國新一屆領(lǐng)導集體下決心深化體制改革，其中重要內(nèi)容之一就是取消和減少行政審批事項?！暗侥壳盀橹?，新一屆政府精簡取消了221項行政審批事項，未來5年，還會把1700多項行政審批事項減少三分之一。溫家寶總理上任時，國務院一共有4300多項行政審批事項。在溫家寶任職的十年當中，把4300多項精簡了2490多項。李克強總理上任時，國務院還有1700多項審批事項。李克強總理將在這個基礎(chǔ)上，在未來任職五年內(nèi)還要把1700多項的行政審批事項再減少三分之一?！保?］在這樣的大形勢下，民爆物品管理的行政許可卻并不必然減少或取消，這正是因為民爆公共安全直接關(guān)涉國家安全和公共安全，需要通過行政手段加強管理。

（一）民爆公共安全管理行政許可的范圍

《條例》第3條將民用爆炸物品的行政許可管理規(guī)定得非常明確:國家對民用爆炸物品的生產(chǎn)、銷售、購買、運輸和爆破作業(yè)實行許可證制度。未經(jīng)許可，任何單位或者個人不得生產(chǎn)、銷售、購買、運輸民用爆炸物品，不得從事爆破作業(yè)。具體包括購買許可、運輸許可和爆破作業(yè)許可。

（二）民爆公共安全管理行政許可主要程序

1．申請與受理。行政許可是依申請行政行為，當事人的申請是行政許可活動開始的條件。公民、法人或者其他組織從事民用爆炸物品的購買、運輸和爆破作業(yè)活動，應當向公安機關(guān)提出申請。

申請從事民用爆炸物品的購買、運輸和爆破作業(yè)活動的，申請書需要采用格式文本的，由公安機關(guān)向申請人提供。申請書格式文本中不得包含與申請行政許可事項沒有直接關(guān)系的內(nèi)容。申請人可以委托代理人提出行政許可申請。并且申請可以通過信函、電報、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出。

公安機關(guān)對于符合要求的從事民用爆炸物品的購買、運輸和爆破作業(yè)活動的申請，應當予以受理。

2．審查與決定。公安機關(guān)應當對申請人提交的申請材料進行審查。申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式，公安機關(guān)能夠當場作出決定的，應當作出書面的行政許可決定。根據(jù)法定條件和程序，需要對申請材料的實質(zhì)內(nèi)容進行審查核實的，公安機關(guān)應當指派兩名以上工作人員進行核查。公安機關(guān)作出的準予行政許可決定，應當予以公開，公眾有權(quán)查閱。

3．聽證。公安機關(guān)認為從事民用爆炸物品的購買、運輸和爆破作業(yè)活動需要聽證的，公安機關(guān)應當向社會公告，并舉行聽證。行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，公安機關(guān)在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利。申請人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起5日內(nèi)提出聽證申請的，公安機關(guān)應當在20日內(nèi)組織聽證。申請人、利害關(guān)系人不承擔公安機關(guān)組織聽證的費用。

經(jīng)過公安機關(guān)的聽證程序后，公安機關(guān)決定準予從事民用爆炸物品的購買、運輸和爆破作業(yè)活動的，申請人即可獲得許可證，并可根據(jù)規(guī)定從事相應的有關(guān)民用爆炸物品的活動。

（三）民爆公共安全管理行政許可管轄的特別規(guī)定

1．購買民用爆炸物品的許可的實施主體，是民用爆炸物品使用單位所在地縣級人民政府公安機關(guān)。另外，關(guān)于民用爆炸物品的交易方式及備案法律規(guī)范也有要求:第一，購買民用爆炸物品，應當通過銀行賬戶進行交易，不得使用現(xiàn)金或者實物進行交易;第二，購買民用爆炸物品的單位，應當自民用爆炸物品買賣成交之日起3日內(nèi)，將購買的品種、數(shù)量向所在地縣級人民政府公安機關(guān)備案。

2．關(guān)于民用爆炸物品運輸許可，申請主體是民用爆炸物品的收貨單位，該許可的實施主體是運達地縣級人民政府公安機關(guān)，因此，應向送達地縣級人民政府公安機關(guān)提出申請。這樣規(guī)定是便于收貨單位所在地公安機關(guān)及時核銷《民用爆炸物品運輸許可證》。

3．爆破作業(yè)許可的管轄，與購買和運輸民用爆炸物品不同，提升了管轄機關(guān)的級別，由申請從事爆破作業(yè)的單位，向所在的設(shè)區(qū)的市級人民政府公安機關(guān)提出申請。

二、民爆公共安全管理的行政處罰規(guī)制

對違反民爆公共安全管理的違法行為進行處罰，是公安機關(guān)維護國家安全和社會治安秩序，打擊制裁涉爆違法行為的重要手段。這類處罰一般包括以下七個方面。

（一）對違反民用爆炸物品安全管理許可制度的行為的處罰

這種違法行為主要表現(xiàn)是:1．未經(jīng)許可購買民用爆炸物品的行為;2．未經(jīng)許可運輸民用爆炸物品的行為;3．未經(jīng)許可從事爆破作業(yè)的行為。

對該類違法行為的處罰:第一，對實施上述行為的涉爆單位，由公安機關(guān)根據(jù)《治安管理處罰法》第30條規(guī)定，處10日以上15日以下拘留;情節(jié)較輕的，處5日以上10日以下拘留。第二，根據(jù)《條例》第44條的規(guī)定，責令停止非法購買、運輸、爆破作業(yè)活動;處5萬元以上20萬元以下的罰款;沒收非法購買、運輸以及從事爆破作業(yè)使用的民用爆炸物品及其違法所得。

（二）對違法生產(chǎn)、銷售、購買、運輸、儲存、使用民用爆炸物品行為的處罰

該類違法行為主要表現(xiàn):1．未按照規(guī)定對民用爆炸物品做出警示標識、登記標識或者未對雷管編碼打號的行為;2．超出購買許可的品種、數(shù)量購買民用爆炸物品的行為;3．使用現(xiàn)金或者實物進行民用爆炸物品交易的行為;4．未按照規(guī)定保存購買單位的許可證、銀行賬戶轉(zhuǎn)賬憑證、經(jīng)辦人的身份證明復印件的行為;5．銷售、購買、進出口民用爆炸物品，未按照規(guī)定向公安機關(guān)備案的行為;6．未按照規(guī)定建立民用爆炸物品登記制度，如實將本單位生產(chǎn)、銷售、購買、運輸、儲存、使用民用爆炸物品的品種、數(shù)量和流向信息輸入計算機系統(tǒng)的行為;7．未按照規(guī)定將《民用爆炸物品運輸許可證》交回發(fā)證機關(guān)核銷的行為。

對該類違法行為的處罰:對實施上述違法行為的涉爆單位，由公安機關(guān)根據(jù)《條例》第46條處以責令限期改正;處5萬元以上20萬元以下的罰款;逾期不改正的，責令停產(chǎn)停業(yè)整頓。

（三）對違反規(guī)定經(jīng)由道路運輸民用爆炸物品的處罰

該類違法行為的主要表現(xiàn):1．違反運輸許可事項的行為;2．未攜帶《民用爆炸物品運輸許可證》的行為;3．違反有關(guān)標準和規(guī)范混裝民用爆炸物品的行為;4．運輸車輛未按照規(guī)定懸掛或者安裝符合國家標準的易燃易爆危險物品警示標志的行為;5．未按照規(guī)定的路線行駛，途中經(jīng)停沒有專人看守或者在許可以外的地點經(jīng)停的行為;6．裝載民用爆炸物品的車廂載人的行為;7．出現(xiàn)危險情況未立即采取必要的應急處置措施、報告當?shù)毓矙C關(guān)的行為。

對該類違法行為的處罰:對實施上述違法行為的涉爆單位，由公安機關(guān)根據(jù)《條例》第47條的規(guī)定，處以責令改正;處5萬元以上20萬元以下的罰款。

（四）對違反規(guī)定進行爆破作業(yè)的處罰

該類違法行為主要表現(xiàn):1．爆破作業(yè)單位未按照其資質(zhì)等級從事爆破作業(yè)的行為;2．營業(yè)性爆破作業(yè)單位跨省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域?qū)嵤┍谱鳂I(yè)，未按照規(guī)定事先向爆破作業(yè)所在地的縣級人民政府公安機關(guān)報告的行為;3．爆破作業(yè)單位未按照規(guī)定建立民用爆炸物品領(lǐng)取登記制度、保存領(lǐng)取登記記錄的行為;4．爆破作業(yè)單位違反國家有關(guān)標準和規(guī)范實施爆破作業(yè)的行為;5．爆破作業(yè)人員在爆破作業(yè)活動中，違反國家有關(guān)標準和規(guī)范的規(guī)定實施爆破作業(yè)的行為。

對該類違法行為的處罰:對實施上述行為的爆破作業(yè)單位，由公安機關(guān)根據(jù)《條例》第48條，處以責令停止違法行為或者限期改正;處10萬元以上50萬元以下的罰款;逾期不改正的，責令停產(chǎn)停業(yè)整頓;情節(jié)嚴重的，吊銷公安機關(guān)核發(fā)的《爆破作業(yè)單位許可證》。

爆破作業(yè)人員違反國家有關(guān)標準和規(guī)范的規(guī)定實施爆破作業(yè)的，由公安機關(guān)根據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》第30條的規(guī)定，處10日以上15日以下拘留;情節(jié)較輕的，處5日以上10日以下拘留;責令限期改正;情節(jié)嚴重的，吊銷《爆破作業(yè)人員許可證》。

（五）對違規(guī)儲存民用爆炸物品行為的處罰

違規(guī)儲存民用爆炸物品的行為主要有:1．未按照規(guī)定在專用倉庫設(shè)置技術(shù)防范設(shè)施的行為;2．未按照規(guī)定建立出入庫檢查、登記制度或者收存和發(fā)放民用爆炸物品，致使賬物不符的行為;3．超量儲存、在非專用倉庫儲存或者違反儲存標準和規(guī)范儲存民用爆炸物品的行為;4．有民用爆炸物品安全管理規(guī)定的其他違反民用爆炸物品儲存管理規(guī)定行為的行為。

對該類違法行為的處罰:對實施上述行為的民用爆炸物品從業(yè)單位，由公安機關(guān)根據(jù)《條例》第49條處以責令限期改正;并處5萬元以上20萬元以下的罰款;逾期不改正的，責令停產(chǎn)停業(yè)整頓;情節(jié)嚴重的，吊銷公安機關(guān)核發(fā)的許可證。

（六）對民用爆炸物品從業(yè)單位違規(guī)行為的處罰

該類違法行為主要包括:1．違反安全管理制度，致使民用爆炸物品丟失、被盜、被搶的行為;2．民用爆炸物品丟失、被盜、被搶，未按照規(guī)定向當?shù)毓矙C關(guān)報告或者故意隱瞞不報的;3．轉(zhuǎn)讓、出借、轉(zhuǎn)借、抵押、贈送民用爆炸物品的。

對該類違規(guī)行為的處罰:由公安機關(guān)根據(jù)《條例》第50條處2萬元以上10萬元以下的罰款;情節(jié)嚴重的，吊銷其許可證。根據(jù)《治安管理處罰法》第31條的規(guī)定，爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性物質(zhì)或者傳染病病原體等危險物質(zhì)被盜、被搶或者丟失，未按規(guī)定報告的，處五日以下拘留;故意隱瞞不報的，處5日以上10日以下拘留。

（七）對非法攜帶、郵寄或者夾帶民用爆炸物品行為的處罰

該類違法行為主要包括:1．攜帶民用爆炸物品搭乘公共交通工具或者進人公共場所;2．郵寄民用爆炸物品;3．在托運的貨物、行李、包裹、郵件中夾帶民用爆炸物品。

對該類違法行為的處罰:處10日以上15日以下拘留;情節(jié)較輕的，處5日以上10日以下拘留;沒收非法的民用爆炸物品;處1000元以上l萬元以下罰款。

三、民爆公共安全管理行政法規(guī)制的一些問題

（一）民爆公共安全管理應進一步密切各行政管理部門的協(xié)作，不留縫隙

2006年9月1日正式施行的《條例》改變以前民用爆炸物品以公安機關(guān)管理為主的模式，將民用爆炸物品生產(chǎn)、銷售、購買、運輸，爆破作業(yè)和儲存，硝酸銨的銷售、購買的管理任務分解到國防科工管理部門、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理和公安機關(guān)等部門?！稐l例》對部門間如何配合提出了更高的要求。但在貫徹過程中，各部門認識上有偏差，配合上存在一些漏洞。比如，在生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)中，硝酸銨管理不嚴，農(nóng)用硝酸銨改性不徹底，導致了大量流失，被犯罪分子輕易獲得用于私炒炸藥。再如，一些制爆化工原料沒有主管部門，沒有管理依據(jù)，沒有監(jiān)控措施，基本處于失管狀態(tài)。還有，在使用環(huán)節(jié)中，煤礦井下的民用爆炸物品成為管理的盲點，公安機關(guān)無法管，煤管部門不愿管?；蚍彪s、或重復、或缺位的管理模式使涉爆單位無所適從，使管理環(huán)節(jié)銜接不夠，也給一些犯罪分子留下了可乘之機。為此要完善各監(jiān)管部門的行政規(guī)章，把職責進一步明確，責任進一步細化。

（二）民爆公共安全管理行政許可需要精簡環(huán)節(jié)，加強監(jiān)督

民爆公共安全管理行政許可程序復雜，許可環(huán)節(jié)多。企業(yè)申請購買民爆物品要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、安監(jiān)部門、煤炭工業(yè)部門、公安機關(guān)等多個部門、多個環(huán)節(jié)，多達10多次審批簽字，如果有個別部門效率低下或者吃拿卡要，會嚴重影響正常生產(chǎn)經(jīng)營。二是民爆物品許可中壓低供應量。多數(shù)地方按煤礦民爆物品3天用量，甚至是日用量限量批供民爆物品，企業(yè)必須配專人專車辦理相關(guān)手續(xù)，加大了生產(chǎn)成本。三是有的地方擅自增加許可前置條件或者附加條件。比如，將煤礦炸藥批供量與稅費掛鉤，以炸藥用量核收稅費，捆綁巨額收費，大大抬高了合法炸藥的價格。

（三）民爆公共安全管理立法需進一步完善

一是民爆公共安全管理適用的主要法規(guī)是國務院2006年出臺的《民用爆炸物品安全管理條例》，最好能提高立法等級，出臺我國的《民爆物品管理法》。二是制定非法爆炸物品銷毀的相關(guān)法規(guī)，以解決公安機關(guān)缺乏專業(yè)能力、社會企業(yè)無資質(zhì)、安全工作無保障的問題。

［1］王克儉．民爆公共安全的實踐與再認識［J］．山西警官高等專科學校學報，2010（增刊）:19．

［2］殷英華．山西民爆公共安全管理實踐研究［J］．山西警官高等專科學校學報，2013（3）．

［3］專家談三中全會行政體制改革:5年內(nèi)審批將少［EB/OL］．人民網(wǎng)，http://finance．people．com．cn/n/2013/1101/c1004 －23404460．html．