南沙新區(qū)建設(shè)中的若干法律問(wèn)題

廣州市南沙區(qū)人民法院課題組

南沙新區(qū)建設(shè)中的若干法律問(wèn)題

廣州市南沙區(qū)人民法院課題組*

廣州南沙新區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)是廣東乃至全國(guó)全面深化改革開(kāi)放的重要標(biāo)志。2012年9月6日,國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《廣州南沙新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《新區(qū)規(guī)劃》),對(duì)南沙新區(qū)建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略作了如下定位:“立足廣州、依托珠三角、連接港澳、服務(wù)內(nèi)地、面向世界,把南沙新區(qū)建設(shè)成為粵港澳優(yōu)質(zhì)生活圈、新型城市化典范、以生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新高地、具有世界先進(jìn)水平的綜合服務(wù)樞紐、社會(huì)管理服務(wù)創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū),打造粵港澳全面合作示范區(qū)?！薄缎聟^(qū)規(guī)劃》的批準(zhǔn)標(biāo)志著南沙新區(qū)成為國(guó)家級(jí)新區(qū),南沙新區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略,未來(lái)南沙新區(qū)將在財(cái)稅政策、土地管理、金融創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面獲得國(guó)家系列的優(yōu)惠政策和創(chuàng)新改革支持。①朱文彬等:《南沙新區(qū)獲批為第六個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)》,載《上海證券報(bào)》2012年9月12日第3版。

然而,南沙新區(qū)的開(kāi)放開(kāi)發(fā)不能僅僅依靠國(guó)家的優(yōu)惠政策支持,更重要的在于充分發(fā)掘自身潛力,鼓勵(lì)創(chuàng)新,建立國(guó)際化、法治化的營(yíng)商環(huán)境。而實(shí)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的關(guān)鍵在于法制環(huán)境的規(guī)范和完善?？v觀全球所有地區(qū)的開(kāi)放開(kāi)發(fā)建設(shè),無(wú)一例外都在由“政策驅(qū)動(dòng)”走向“法治保障”,從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展。南沙新區(qū)先行先試、大膽創(chuàng)新也離不開(kāi)法治保障。南沙新區(qū)不僅應(yīng)當(dāng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的示范區(qū),還應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)主義法治建設(shè)的示范區(qū)。南沙區(qū)域建設(shè)中法律制度的改革和完善是對(duì)南沙開(kāi)放開(kāi)發(fā)的制度性回應(yīng),也是打造南沙新區(qū)粵港澳全面合作示范區(qū)的必要前提。

一、廣州市南沙新區(qū)發(fā)展概述

(一)廣州市南沙區(qū)行政區(qū)劃的演變

歷史上,南沙曾有個(gè)葡萄牙文的名字,中譯文為“虎口”的意思,這一稱(chēng)謂的由來(lái)可能與南沙的地理位置有關(guān)。這里曾是鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)的肇始地,是承載著中國(guó)近代苦難和抗?fàn)帤v史的地方。香港的霍英東先生是“南沙開(kāi)發(fā)之父”。1988年,洛溪大橋通車(chē),霍英東率先提出開(kāi)發(fā)南沙。20世紀(jì)90年代初霍英東買(mǎi)進(jìn)東部22平方公里土地(即“小南沙”),并投入大量資金進(jìn)行開(kāi)發(fā)。1990年6月,廣東省、廣州市分別確定南沙為重點(diǎn)對(duì)外開(kāi)放區(qū)域和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)。1993年5月12日,國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立廣州南沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū),下轄15個(gè)管理區(qū)(農(nóng)村)、200多家三資企業(yè),人口7萬(wàn)多人。2000年,番禺撤市建區(qū),南沙從番禺分離出來(lái)。2002年,廣州市委、市政府為了加快南沙開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展,成立了廣州南沙開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)指揮部,為廣州市人民政府的派出機(jī)構(gòu),全權(quán)負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的規(guī)劃、建設(shè)、管理以及招商引資等工作,具有廣州市市級(jí)審批管理權(quán)限。2005年,廣州行政區(qū)劃調(diào)整,經(jīng)國(guó)務(wù)院民政部批準(zhǔn),南沙成為廣州市一個(gè)獨(dú)立的行政區(qū)。原屬番禺區(qū)的南沙街道和萬(wàn)頃沙鎮(zhèn)、橫瀝鎮(zhèn)、黃閣鎮(zhèn)、靈山鎮(zhèn)的廟南村等區(qū)域被劃歸為南沙區(qū)管轄。南沙區(qū)面積為527.65平方公里,其中陸域面積339.5平方公里。2008年3月,經(jīng)廣州市委、市政府批準(zhǔn),不再保留原廣州南沙開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)指揮部和原廣州南沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì),重新成立廣州南沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)(與廣東南沙出口加工區(qū)管理委員會(huì)合署辦公),承擔(dān)廣州南沙開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)指揮部管理職能,統(tǒng)一管理廣州南沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、廣州南沙高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和廣東南沙出口加工區(qū)。同年4月18日,廣州南沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和廣東南沙出口加工區(qū)的黨工委、管委會(huì)、紀(jì)工委等6個(gè)機(jī)構(gòu)正式掛牌。此時(shí)的南沙行政區(qū)由南沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、南沙保稅港區(qū)兩個(gè)功能區(qū)和萬(wàn)頃沙鎮(zhèn)、黃閣鎮(zhèn)、橫瀝鎮(zhèn)、南沙街、珠江街行政區(qū)組成。2012年9月6日,國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《新區(qū)規(guī)劃》。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意廣東省調(diào)整廣州市部分行政區(qū)劃的批復(fù)》,原屬番禺區(qū)的大崗、欖核、東涌三鎮(zhèn)共256.21平方公里土地和44.4萬(wàn)常住人口,以及高鐵、船舶、農(nóng)業(yè)、文化等優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)資源被劃入南沙,從而形成了總面積803平方公里,包括三街六鎮(zhèn)的南沙新區(qū)。

(二)南沙新區(qū)的地理優(yōu)勢(shì)及其區(qū)域定位

城市的區(qū)域定位,是指城市為了實(shí)現(xiàn)最大化收益,根據(jù)自身?xiàng)l件、競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、消費(fèi)需求等及其動(dòng)態(tài)變化,確定自身各方面發(fā)展的目標(biāo)、占據(jù)的空間、扮演的角色、競(jìng)爭(zhēng)的位置。①薛楠、潘燕萍:《城市定位理論思考與武漢城市定位戰(zhàn)略》,載《法商論叢》2007年第1期。城市的區(qū)域定位是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)工程,應(yīng)當(dāng)在整體分析各種城市定位的影響因素的基礎(chǔ)上,按照城市定位的組成要素,運(yùn)用規(guī)范的學(xué)術(shù)語(yǔ)言,進(jìn)行高度概括和濃縮凝練,最終做出合理、嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確的表述。唯此,才能真正發(fā)揮對(duì)城市發(fā)展的重大指導(dǎo)作用。②張復(fù)明:《關(guān)于城市定位的理論思考》,載《城市規(guī)劃》2000年第3期。

作為廣州最南端的臨海地域,南沙新區(qū)面積803平方公里,擁有得天獨(dú)厚的區(qū)位稟賦:水路距離香港38海里,距澳門(mén)41海里,與前海、橫琴構(gòu)成了“金三角”,是珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)的幾何中心;位于珠江出?？诨㈤T(mén)水道西岸,是西江、北江、東江三江匯集之處;東與東莞虎門(mén)隔海相望,西連中山市。南沙是廣州、深圳、珠?！癆”字形高速公路和軌道交通的橫軸,是連接珠江口兩岸城市群的樞紐性節(jié)點(diǎn)。以南沙為中心,周?chē)?0公里半徑內(nèi)有14個(gè)大中城市;周邊70公里范圍內(nèi),有廣州、深圳、珠海、香港、澳門(mén)等五大國(guó)際機(jī)場(chǎng)。從廣州看,南沙地處南中國(guó)出海的主通道;從香港看,南沙是海外進(jìn)入大陸的中門(mén)。無(wú)論從歷史政治上,還是經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略上,南沙的地理位置都得天獨(dú)厚,開(kāi)發(fā)南沙是為了連接港澳,也是為了建設(shè)廣州。

南沙新區(qū)的區(qū)域定位經(jīng)歷了一個(gè)循序漸進(jìn)的發(fā)展過(guò)程。2008年《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020年)》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃綱要》)提出,要建設(shè)南沙新區(qū)等合作區(qū)域,作為加強(qiáng)與港澳服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等方面合作的載體。2011年《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出,應(yīng)將南沙新區(qū)打造成為“服務(wù)內(nèi)地、連接港澳的商業(yè)服務(wù)中心、科技創(chuàng)新中心和教育培訓(xùn)基地,建設(shè)臨港產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)合作區(qū)”。2012年《新區(qū)規(guī)劃》更進(jìn)一步正式提出,要將南沙新區(qū)打造為連接港澳、服務(wù)內(nèi)地、面向世界的粵港澳全面合作示范區(qū)。

二、南沙新區(qū)建設(shè)的法律依據(jù)現(xiàn)狀及不足

根據(jù)《新區(qū)規(guī)劃》,南沙新區(qū)打造粵港澳全面合作示范區(qū)主要分為兩個(gè)階段:從現(xiàn)在至2015年,形成粵港澳全面合作示范區(qū)基本框架;2016—2025年,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)重大跨越,在促進(jìn)港澳地區(qū)長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定中發(fā)揮更大作用,為全國(guó)改革發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)和示范?；浉郯娜婧献魇痉秴^(qū)建設(shè)是內(nèi)地與港澳制度性合作的新路徑,是內(nèi)地與港澳經(jīng)貿(mào)交流與合作的重要里程碑,是推進(jìn)“一國(guó)兩制”成功實(shí)踐的偉大創(chuàng)舉。然而,粵港澳全面合作示范區(qū)建設(shè)要實(shí)現(xiàn)“三贏”局面,必須首先解決南沙新區(qū)建設(shè)的基本法律依據(jù)問(wèn)題。

在我國(guó)現(xiàn)行法律體系中,并不存在直接針對(duì)并足以統(tǒng)領(lǐng)南沙新區(qū)粵港澳全面合作示范區(qū)建設(shè)的“基本法”。當(dāng)前對(duì)南沙新區(qū)粵港澳全面合作示范區(qū)建設(shè)起“基本法”作用的主要有以下四個(gè)規(guī)范性文件:《規(guī)劃綱要》,《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》及其補(bǔ)充協(xié)議、《內(nèi)地與澳門(mén)關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》及其補(bǔ)充協(xié)議(以下簡(jiǎn)稱(chēng)CEPA),《粵港合作協(xié)議框架》和《粵澳合作協(xié)議框架》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《框架協(xié)議》),以及《新區(qū)規(guī)劃》。這些規(guī)范性文件作為南沙新區(qū)粵港澳全面合作示范區(qū)的“基本法”存在嚴(yán)重不足?；痉梢罁?jù)缺失成為南沙新區(qū)粵港澳全面合作示范區(qū)建設(shè)面臨的最大法律障礙。

(一)《規(guī)劃綱要》屬行政指導(dǎo)性文件,不具有法律強(qiáng)制力

《規(guī)劃綱要》是國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)制定的,旨在引導(dǎo)納入規(guī)劃范圍的珠三角地區(qū)各市政府自愿采取積極有效的改革措施,努力將珠江三角洲地區(qū)發(fā)展成為粵港澳三地分工合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的全球最具核心競(jìng)爭(zhēng)力的大都市圈之一。該文件未規(guī)定各地政府機(jī)關(guān)的具體權(quán)利義務(wù),也未規(guī)定不服從其行政指導(dǎo)時(shí)的相關(guān)法律責(zé)任,是典型的行政指導(dǎo)性文件,對(duì)公民、法人和其他組織沒(méi)有法律約束力,僅可作為政策依據(jù),無(wú)法成為南沙新區(qū)粵港澳全面合作示范區(qū)的“基本法”。

(二)CEPA法律效力不明確,存在諸多不足

內(nèi)地、香港和澳門(mén)是WTO的三個(gè)單獨(dú)關(guān)稅區(qū),CEPA是我國(guó)一國(guó)主權(quán)下的不同單獨(dú)關(guān)稅區(qū)之間訂立的經(jīng)貿(mào)合作協(xié)定,具有法律約束力。但內(nèi)地和香港是同屬一個(gè)主權(quán)國(guó)家內(nèi)部的不同法域,所以,CEPA不是一般的區(qū)域協(xié)定,而是一國(guó)內(nèi)的政府間合作協(xié)定。然而,我國(guó)相關(guān)立法并未對(duì)政府間合作協(xié)定的法律性質(zhì)和地位作出規(guī)定,其在國(guó)內(nèi)法上的法律效力并不明確。同時(shí),CEPA是由商務(wù)部代表內(nèi)地與香港特別行政區(qū)締結(jié)的,然而其某些內(nèi)容已超越商務(wù)部的法定職權(quán)。此外,對(duì)南沙新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)而言,適用CEPA本身亦存在諸多不足:(1)內(nèi)地參與談判的商務(wù)部更多的是從全局出發(fā),在綜合考量?jī)?nèi)地與港澳地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各方面的基礎(chǔ)上來(lái)確定協(xié)議內(nèi)容。南沙政府,乃至廣東省政府均難以有效參與,粵港澳一體化中南沙的實(shí)際需求無(wú)法獲得全面表達(dá)與實(shí)現(xiàn),這在一定程度上影響了南沙民眾對(duì)粵港澳區(qū)域一體化的期望。(2)協(xié)議并非完全對(duì)等,大部分是內(nèi)地對(duì)港澳的單方面讓利,隨著內(nèi)地法治進(jìn)程的不斷進(jìn)步,這種以單方讓步、優(yōu)惠達(dá)成的合作方式生存空間正日益縮小。①朱最新:《區(qū)域一體化法律治理模式初探》,載《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第3期。(3)協(xié)議的內(nèi)容難以滿足粵港澳政府合作的客觀需要。以法律服務(wù)措施為例,在香港律師事務(wù)行在內(nèi)地設(shè)立代表機(jī)構(gòu)問(wèn)題、香港法律執(zhí)業(yè)者在內(nèi)地執(zhí)業(yè)問(wèn)題、香港與內(nèi)地律師事務(wù)所聯(lián)營(yíng)的問(wèn)題以及資格相互承認(rèn)的問(wèn)題等諸多問(wèn)題上,CEPA的相關(guān)規(guī)定與粵港澳一體化的客觀需求之間均存在較大的沖突與不足。①具體內(nèi)容參見(jiàn)慕亞平等:《進(jìn)一步推進(jìn)粵港兩地法律服務(wù)合作的思考》,載《第四屆粵港澳法學(xué)論壇論文集》(2012年9月1日)。(4)CEPA是有關(guān)內(nèi)地與港澳關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的一種制度安排,適用于內(nèi)地的所有地區(qū)。因此,其無(wú)法針對(duì)南沙新區(qū)特殊的地理優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)條件,因應(yīng)粵港澳高度合作示范的特殊需求。

(三)《框架協(xié)議》缺乏法律明確授權(quán),效力不明確

《框架協(xié)議》是以《規(guī)劃綱要》和CEPA為訂立基礎(chǔ)的,由于《規(guī)劃綱要》和CEPA本身法律效力有限,《框架協(xié)議》也因此效力不明。該協(xié)議由廣東省政府和港澳特別行政區(qū)政府協(xié)商一致簽訂,屬于地方政府間合作協(xié)定。然而,我國(guó)《憲法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》均只授權(quán)各級(jí)政府管理其轄區(qū)范圍內(nèi)的事務(wù),對(duì)于地方政府能否自主締結(jié)跨行政區(qū)劃的合作協(xié)定,以及締結(jié)協(xié)定的權(quán)限、程序及法律效力等問(wèn)題未作明確規(guī)定。而《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》與《中華人民共和國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)基本法》亦未對(duì)港澳特別行政區(qū)政府和內(nèi)地各省之間締結(jié)區(qū)際合作協(xié)定的權(quán)限作出規(guī)定。因此,粵港澳訂立《框架協(xié)議》行為本身缺乏法律明確授權(quán),該文件難以成為南沙新區(qū)粵港澳合作示范區(qū)建設(shè)的基本法律依據(jù)。②朱穎俐、慕子怡:《粵港深度合作的法律依據(jù)問(wèn)題及對(duì)策探析》,載《暨南學(xué)報(bào)》2011年第2期。

(四)《新區(qū)規(guī)劃》亦屬行政指導(dǎo)性文件,不具有法律強(qiáng)制力

《新區(qū)規(guī)劃》是國(guó)家發(fā)改委主持制定、國(guó)務(wù)院批復(fù)的行政規(guī)范性文件,是指導(dǎo)南沙新區(qū)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期改革發(fā)展的行動(dòng)綱領(lǐng)和編制相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的重要依據(jù)。然而,該文件并沒(méi)有規(guī)定南沙各級(jí)政府機(jī)關(guān)職權(quán)職責(zé),以及公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù),也沒(méi)有規(guī)定不服從《新區(qū)規(guī)劃》應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。因此,它亦屬于典型的行政指導(dǎo)性文件,僅對(duì)政府機(jī)關(guān)有政策指導(dǎo)作用,對(duì)公民、法人和其他組織并無(wú)法律約束力,也不能成為指導(dǎo)并約制南沙新區(qū)粵港澳全面合作示范區(qū)建設(shè)的“基本法”。

(五)粵港澳全面合作中的經(jīng)貿(mào)爭(zhēng)端不宜援引WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制

從理論上說(shuō),內(nèi)地、香港、澳門(mén)均為WTO下的單獨(dú)關(guān)稅區(qū),因而在粵港澳全面合作過(guò)程中,若因某一成員方違反WTO規(guī)則而產(chǎn)生的貿(mào)易糾紛,亦可援引WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。然而,基于內(nèi)地、香港、澳門(mén)在歷史、政治與地緣上的特殊關(guān)系,三者之間的貿(mào)易糾紛不宜付諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制處理;從中國(guó)加入WTO后的實(shí)踐來(lái)看,也從未出現(xiàn)過(guò)此類(lèi)先例:(1)港、澳均為中國(guó)的特別行政區(qū)劃單位,其與內(nèi)地間的經(jīng)貿(mào)合作應(yīng)為同一主權(quán)國(guó)家范圍內(nèi)不同區(qū)域之間的合作關(guān)系,其間所產(chǎn)生的貿(mào)易糾紛更宜在一國(guó)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)處理;(2)粵港澳合作不僅局限于經(jīng)貿(mào)往來(lái),還涉及環(huán)境治理、政府合作、社會(huì)參與等各個(gè)方面,這種多領(lǐng)域、多層次的全面合作模式,只能也必須在“同一國(guó)家內(nèi)部合作”的基點(diǎn)上展開(kāi),在爭(zhēng)端解決方面也不能脫離這一基調(diào);(3)即使僅在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域,根據(jù)CEPA的相關(guān)規(guī)定,粵港澳合作在非歧視、關(guān)稅減讓、投資環(huán)境等方面均超過(guò)了WTO規(guī)則的最低標(biāo)準(zhǔn),建構(gòu)了更自由、便利的合作體系。因此,隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化爭(zhēng)端解決機(jī)制的完善,沒(méi)有必要脫離更高層次的合作標(biāo)準(zhǔn)訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。

三、制定《南沙新區(qū)條例》的必要性與可行性

現(xiàn)有法律依據(jù)的內(nèi)生性缺陷,決定了其無(wú)法作為南沙新區(qū)發(fā)展的基本法律,從根本上指導(dǎo)并約制新區(qū)建設(shè)的順利推進(jìn)及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。南沙新區(qū)粵港澳合作的特殊區(qū)域定位,以及新區(qū)自身的發(fā)展實(shí)際也決定了不可能在現(xiàn)有的法律體系中尋找其他上位法律來(lái)?yè)?dān)當(dāng)起新區(qū)建設(shè)基本法的重任。因此,在充分領(lǐng)會(huì)《發(fā)展規(guī)劃》的實(shí)質(zhì)要求,尊重現(xiàn)有法律依據(jù)的立法宗旨,并充分考慮南沙新區(qū)建設(shè)的實(shí)際需求和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的基礎(chǔ)上,制定獨(dú)立的綱領(lǐng)性、基礎(chǔ)性法律規(guī)范——《南沙新區(qū)條例》,是十分必要的。

南沙新區(qū)作為內(nèi)地的一個(gè)行政區(qū)域,其法律體系屬于社會(huì)主義的中華法系;香港地區(qū)自1842年至1997年被英國(guó)管治,其法律制度基本上是英國(guó)法律制度的移植,屬于普通法系;而澳門(mén)地區(qū)自1553年至1999年一直處于葡萄牙的實(shí)際控制之下,在此期間,澳門(mén)主要適用葡萄牙的相關(guān)法律,沒(méi)有自己獨(dú)立完整的法律體系,現(xiàn)有澳門(mén)法律體系基本上屬于大陸法系。這樣,在一國(guó)之內(nèi)就出現(xiàn)了多種法系并存的多法域現(xiàn)象。法系不同,其法律理念、法律價(jià)值、法律性質(zhì)、法律體系、法律解釋、法的淵源以及立法和司法等諸多領(lǐng)域均存在較大差異。然而,南沙新區(qū)作為粵港澳全面合作示范區(qū),不僅意味著經(jīng)濟(jì)層面的高度融合,而且意味著法律制度層面的配套和銜接。港澳的法律理念、法律價(jià)值乃至某些具體法律規(guī)范都可能為南沙新區(qū)法律制度所吸納,港澳法律的某些制度元素可以成為南沙新區(qū)法律制度完善不可或缺的構(gòu)成。同時(shí),在中央政府先行先試的授權(quán)下,南沙新區(qū)有著比其他地區(qū)更為廣闊的改革空間和探索創(chuàng)新的自主權(quán),在構(gòu)建粵港澳全面合作示范區(qū)的過(guò)程中會(huì)發(fā)現(xiàn)眾多的“正當(dāng)行為規(guī)則”,即哈耶克所言的“內(nèi)部規(guī)則”或“自由的法律”,可以作為權(quán)力機(jī)構(gòu)制定的組織規(guī)則(“外部規(guī)則”或“立法的法律”)的必要補(bǔ)充。①有關(guān)內(nèi)部規(guī)則、外部規(guī)則的論述,參見(jiàn)[英]哈耶克:《法律、立法與自由》,鄧正來(lái)譯,中國(guó)大百科全書(shū)出版社2000年版,第126～128頁(yè)。這樣,南沙新區(qū)的法律制度因融合了港澳法律的某些制度元素和確立了某些“正當(dāng)行為規(guī)則”,將在一定程度上與廣東其他地區(qū)的法律制度存在差異。港澳地區(qū)實(shí)行“一國(guó)兩制”政策,保持50年不變;南沙新區(qū)作為粵港澳全面合作的示范區(qū),其法律制度與港澳法律制度的銜接和融合也將是長(zhǎng)期的。要維持這種制度銜接和融合的長(zhǎng)期存在,就需要一個(gè)“基本法”作為保障,指引著新區(qū)的發(fā)展方向,使之“不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”②鄧小平:《鄧小平文選》(第2卷),人民出版社1993年版,第146頁(yè)。。

從國(guó)際法角度來(lái)看,香港地區(qū)和澳門(mén)地區(qū)是WTO下的兩個(gè)單獨(dú)關(guān)稅區(qū),作為粵港澳全面合作示范區(qū),南沙新區(qū)通過(guò)先行先試,探索內(nèi)地與港澳及國(guó)際產(chǎn)業(yè)合作的新模式,促進(jìn)內(nèi)地與港澳及國(guó)際市場(chǎng)對(duì)接,拓展內(nèi)地與港澳及國(guó)際產(chǎn)業(yè)合作的深度與廣度,提升我國(guó)產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力;通過(guò)發(fā)揮港澳的國(guó)際化優(yōu)勢(shì),健全“走出去”促進(jìn)服務(wù)體系,打造我國(guó)參與全球投資貿(mào)易、文化旅游、臨港經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域合作的重要平臺(tái),為港澳及廣大內(nèi)地優(yōu)勢(shì)企業(yè)充分利用國(guó)外市場(chǎng)和國(guó)外資源提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),促進(jìn)粵港澳及內(nèi)地更廣大地區(qū)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與合作。也就是說(shuō),承載著粵港澳全面合作美好期望的南沙新區(qū)不僅是粵港澳三地的全方位合作的重要渠道,更是粵港澳與世界合作的良好平臺(tái)。因此,不違反國(guó)際法和WTO規(guī)則應(yīng)該是南沙新區(qū)作為粵港澳全面合作示范區(qū)的應(yīng)有之義。

但我們也應(yīng)看到,南沙新區(qū)是內(nèi)地的行政區(qū)域,適用國(guó)內(nèi)法是國(guó)家主權(quán)的體現(xiàn)。毫無(wú)疑問(wèn),香港和澳門(mén)是中國(guó)的行政區(qū)劃單位,是中國(guó)的組成部分,與內(nèi)地地區(qū)一樣,應(yīng)當(dāng)遵守《憲法》規(guī)定,并分別受《香港特別行政區(qū)基本法》與《澳門(mén)特別行政區(qū)基本法》的約束。港澳參與南沙“粵港澳合作示范區(qū)”建設(shè)的主體身份是中國(guó)國(guó)內(nèi)的行政區(qū)劃。事實(shí)上,粵港澳合作示范區(qū)不僅涉及經(jīng)貿(mào)往來(lái)方面,更涉及政府合作、司法協(xié)助、社會(huì)參與等層面,其范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)際法上的“自由貿(mào)易區(qū)”協(xié)議,而是國(guó)家為了本國(guó)區(qū)域更好發(fā)展,在更深層次上制定的區(qū)域合作發(fā)展戰(zhàn)略安排,類(lèi)似于珠江三角洲、長(zhǎng)江三角洲、環(huán)渤海地區(qū)的合作區(qū)等。因此,粵港澳示范區(qū)建設(shè)是同一主權(quán)下的行政區(qū)劃之間所進(jìn)行的經(jīng)貿(mào)往來(lái)和區(qū)域合作,應(yīng)屬于國(guó)內(nèi)法問(wèn)題,只要不違反國(guó)際法和WTO規(guī)則,一國(guó)完全可以對(duì)國(guó)內(nèi)事項(xiàng)作出自主安排?！盎浉郯暮献魇痉秴^(qū)”使得跨境合作轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法問(wèn)題,避免了WTO的審查,以及其他國(guó)家的“審視”,就如同早期建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)一樣,克服了法律上的障礙。①慕亞平:《粵港澳緊密合作的法律依據(jù)及相關(guān)法律問(wèn)題思考》,載《當(dāng)代粵港澳研究》2010年第1期。

四、《南沙新區(qū)條例》的基本框架及主要內(nèi)容

為保障和促進(jìn)廣州南沙新區(qū)建設(shè)發(fā)展,發(fā)揮廣州南沙新區(qū)作為粵港澳全面合作示范區(qū)的功能,《南沙新區(qū)條例》至少應(yīng)包含以下幾方面的內(nèi)容:

(一)基本原則

基本原則是法律精神的集中體現(xiàn)。南沙新區(qū)“基本法”首先必須確立其基本原則,包括維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一原則、不抵觸原則和改革創(chuàng)新原則及先行先試原則等。

(二)南沙新區(qū)人大與政府的權(quán)限

明確南沙新區(qū)人民代表大會(huì)及新區(qū)政府的權(quán)限范圍,包括傳統(tǒng)的地方權(quán)限和先行先試權(quán)等。只有清晰厘定人大和政府的權(quán)限,理清中央的授權(quán)范圍,才能明確先行先試所涉及的主要內(nèi)容、戰(zhàn)略地位、價(jià)值指向,才能使政府在南沙新區(qū)粵港澳全面合作示范區(qū)建設(shè)中不越位、不缺位、不錯(cuò)位,才能贏得粵港澳三地人民的信賴(lài),從而為粵港澳全面合作示范區(qū)建設(shè)提供強(qiáng)有力的組織保障。按照先行先試原則,新區(qū)政府應(yīng)當(dāng)有權(quán)就新區(qū)管理體制創(chuàng)新、商貿(mào)發(fā)展、綜合配套改革等方面制定相關(guān)文件,在南沙新區(qū)率先試行;而南沙新區(qū)人大亦應(yīng)有權(quán)就南沙新區(qū)改革創(chuàng)新試點(diǎn)工作作出決議、決定,并有權(quán)對(duì)上級(jí)人大制定但不適應(yīng)南沙新區(qū)發(fā)展的地方性法規(guī)在一定范圍內(nèi)提請(qǐng)變通、修改。

(三)管理體制

良善運(yùn)行的社會(huì)治理體制有助于協(xié)調(diào)計(jì)劃與市場(chǎng)、公平與效率、政府與市場(chǎng)的關(guān)系。為此,“基本法”應(yīng)當(dāng)建立健全科學(xué)民主的決策機(jī)制、高效便民的執(zhí)行機(jī)制、透明公正的監(jiān)督機(jī)制、多元參與的治理機(jī)制以及區(qū)域合作機(jī)制。《南沙新區(qū)條例》中有關(guān)社會(huì)管理體制的規(guī)定應(yīng)包括以下幾個(gè)方面:(1)專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé),應(yīng)當(dāng)明確有權(quán)行使新區(qū)管理權(quán)限的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)及其職責(zé)范圍,并合理規(guī)制其與新區(qū)政府之間的關(guān)系;(2)民主決策機(jī)制,特別是重大事項(xiàng)的咨詢(xún)和公開(kāi)機(jī)制; (3)產(chǎn)業(yè)管理,包括新區(qū)發(fā)展的基本產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、準(zhǔn)入制度、金融政策、稅收優(yōu)惠等其他扶持措施;(4)社會(huì)管理,通過(guò)資金投入、政策扶持、公共服務(wù)體系完善等途徑,倡導(dǎo)社會(huì)管理創(chuàng)新,鼓勵(lì)并扶持民間機(jī)構(gòu)、行業(yè)團(tuán)體等社會(huì)組織科學(xué)發(fā)展,并充分發(fā)揮其參與和監(jiān)督社會(huì)管理的積極作用;(5)區(qū)域合作,通過(guò)向港澳融資、教育培訓(xùn)、人才引進(jìn)、技術(shù)交流、關(guān)稅優(yōu)惠等措施,打造粵港澳合作的良好平臺(tái),不斷拓展粵港澳合作的渠道和空間。

(四)人才引進(jìn)及流動(dòng)人口融入

新區(qū)建設(shè)需要大量高素質(zhì)的人才支持?！赌仙承聟^(qū)條例》中應(yīng)當(dāng)包括人才引進(jìn),特別是港澳人才引進(jìn)的相關(guān)內(nèi)容,包括人才引進(jìn)的具體措施、引進(jìn)范圍、條件、優(yōu)惠,以及人才引入后的資源保障和后期培養(yǎng)等等,甚至可以列明當(dāng)前亟須用人的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域。同時(shí),流動(dòng)人口問(wèn)題也是南沙新區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式根本轉(zhuǎn)變過(guò)程中必須解決的一個(gè)重大問(wèn)題,它直接關(guān)系到改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局,關(guān)系到有效推進(jìn)粵港澳全面合作示范區(qū)建設(shè)的整體進(jìn)程。因此,流動(dòng)人口的從業(yè)自由、遷徙自由以及與之相關(guān)的安置和社會(huì)保障安排,也將是《南沙新區(qū)條例》中不可或缺的內(nèi)容。

(五)關(guān)于環(huán)境保護(hù)、科技創(chuàng)新、公共服務(wù)等其他內(nèi)容

《南沙新區(qū)條例》還應(yīng)規(guī)定與新區(qū)建設(shè)密切相關(guān)的配套制度,如環(huán)境保護(hù)制度,包括環(huán)境監(jiān)控及治理標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保技術(shù)設(shè)施、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展等;科技創(chuàng)新制度,包括科技經(jīng)費(fèi)投入、科技成果轉(zhuǎn)化、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等;公共服務(wù)制度,包括教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化、體育等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等。

(六)法律責(zé)任

與當(dāng)前已有的《規(guī)劃綱要》、《新區(qū)規(guī)劃》等行政指導(dǎo)性文件不同,《南沙新區(qū)條例》應(yīng)當(dāng)是具有法律約束力的地方性法規(guī),應(yīng)當(dāng)包含剛性的禁止性、強(qiáng)制性條款和法律責(zé)任體系,以保障其強(qiáng)制力和執(zhí)行力。

結(jié)語(yǔ)

《新區(qū)規(guī)劃》的正式獲批對(duì)南沙新區(qū)具有里程碑式的重要意義。它標(biāo)志著南沙的建設(shè)發(fā)展上升到了全新的高度,也開(kāi)啟了南沙新區(qū)充分挖掘自身潛力,科學(xué)整合優(yōu)勢(shì)資源,全面開(kāi)展城市建設(shè)的嶄新時(shí)代?！缎聟^(qū)規(guī)劃》獲批一年來(lái),南沙新區(qū)在謀劃發(fā)展藍(lán)圖、完善規(guī)劃體系、落實(shí)用地規(guī)模、拓寬融資渠道、引進(jìn)重大項(xiàng)目、推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及強(qiáng)化政策支撐等方面取得了重要進(jìn)展。2013年年初已落實(shí)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目156個(gè),涉及投資金額3701億元。2013年3月,新廣州·新商機(jī)重大項(xiàng)目投資推介會(huì)在廣州白云國(guó)際會(huì)議中心召開(kāi),南沙新區(qū)共與客商簽訂16項(xiàng)大型投資項(xiàng)目,總金額達(dá)1276.6億元。2013年5月,廣州市委、市政府又率代表團(tuán)赴香港、澳門(mén)召開(kāi)專(zhuān)場(chǎng)南沙新區(qū)港澳推介會(huì),簽訂合作協(xié)議24項(xiàng),簽約金額高達(dá)2518億元。目前,南沙新區(qū)規(guī)劃體系已基本成熟,城市功能已基本明晰,大批高端項(xiàng)目進(jìn)駐南沙的態(tài)勢(shì)已初步形成。

與此同時(shí),南沙新區(qū)的相關(guān)法律制度建設(shè)也逐步展開(kāi)。事實(shí)上,早在2011年10月,作為新區(qū)建設(shè)綱領(lǐng)性法規(guī)的《南沙新區(qū)條例》的草擬工作就已經(jīng)正式啟動(dòng)。2013年,南沙新區(qū)立法項(xiàng)目被列入廣州市人大常委會(huì)立法計(jì)劃正式項(xiàng)目。目前,《南沙新區(qū)條例(草案)》已經(jīng)廣州市政府常務(wù)會(huì)議討論通過(guò),報(bào)廣州市人大

修改、審議。《南沙新區(qū)條例(草案)》以先行先試、鼓勵(lì)創(chuàng)新為指導(dǎo)思想,在落實(shí)《新區(qū)規(guī)劃》的各項(xiàng)規(guī)定,并賦予其法律效力的同時(shí),以大量原則性規(guī)定為新區(qū)法律制度創(chuàng)新提供了空間?？梢灶A(yù)見(jiàn),《南沙新區(qū)條例》的制定僅僅是構(gòu)建南沙法治建設(shè)示范區(qū)的第一步,新區(qū)建設(shè)的各項(xiàng)具體法律制度將在后續(xù)的實(shí)踐探索和反饋、檢驗(yàn)中不斷完善。

*本文節(jié)選自廣東省高級(jí)人民法院2012年度重點(diǎn)調(diào)研課題“關(guān)于南沙新區(qū)區(qū)域建設(shè)中法律制度改革和完善”調(diào)研報(bào)告。課題組負(fù)責(zé)人:吳翔(廣州市南沙區(qū)人民法院院長(zhǎng))。課題組成員:蔡鎮(zhèn)順(廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng))、陳昭強(qiáng)(廣州市南沙區(qū)人民法院副院長(zhǎng))、朱最新(廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院教授)、陳曉紅(廣州市中級(jí)人民法院研究室主任科員)、朱海濤(廣州南沙開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)、南沙區(qū)政府辦公室綜合科副科長(zhǎng))、蔡郁生(廣州市南沙區(qū)人民法院調(diào)研科科員)、趙麗(廣州市南沙區(qū)人民法院調(diào)研科科員)、汪瑜(廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院學(xué)生)。報(bào)告執(zhí)筆人:朱最新、陳曉紅、汪瑜。