關(guān)于龍巖市生態(tài)資源司法保護(hù)的調(diào)研報(bào)告

龍巖市中級(jí)人民法院課題組

關(guān)于龍巖市生態(tài)資源司法保護(hù)的調(diào)研報(bào)告

龍巖市中級(jí)人民法院課題組*

“保護(hù)青山綠水,修復(fù)生態(tài)資源,司法大有作為?！雹俸螘曰邸⒅軙苑?《助力建設(shè)海西“生態(tài)優(yōu)美之區(qū)”》,載《人民法院報(bào)》2011年4月11日第1版。伴隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步,司法對(duì)于生態(tài)資源保護(hù)的重要性日益突顯出來。如何最大限度地發(fā)揮司法的正能量,保護(hù)好閩西的青山綠水,修復(fù)好過去因經(jīng)濟(jì)的片面發(fā)展而遭受破壞的生態(tài)資源,成為龍巖市法院工作的一大重點(diǎn)課題。近年來,我市兩級(jí)法院緊緊圍繞“生態(tài)龍巖”的生態(tài)城市建設(shè)目標(biāo),立足于我市生態(tài)建設(shè)與資源環(huán)境保護(hù)的實(shí)際,以打造生態(tài)司法一院一品、一年一品的工作思路積極創(chuàng)新生態(tài)資源審判機(jī)制,加強(qiáng)生態(tài)資源司法服務(wù)與司法保障工作,不斷強(qiáng)化司法服務(wù)功能,為“美麗龍巖”建設(shè)提供更加有力的司法服務(wù)保障。本文擬以我市兩級(jí)法院生態(tài)資源司法保護(hù)的審判實(shí)踐為對(duì)象,總結(jié)其在生態(tài)資源司法保護(hù)上的成功經(jīng)驗(yàn),探討其在生態(tài)資源審判實(shí)務(wù)中遇到的難點(diǎn)與困境,并試圖找到解決的建議與對(duì)策。

一、我市生態(tài)資源司法保護(hù)的現(xiàn)狀

(一)我市生態(tài)資源環(huán)境的基本情況②節(jié)選自龍巖地區(qū)地方志編纂委員會(huì)編:《龍巖地區(qū)志》,上海人民出版社1992年版。

龍巖是革命老區(qū),位于福建西部,俗稱閩西。全市總面積19050平方公里,占全省陸地面積的15.7%,其中山地面積14964平方公里,丘陵面積3101平方公里。特殊的地形地貌造就了龍巖得天獨(dú)厚的資源儲(chǔ)備。從森林資源上看,龍巖是福建省三大林區(qū)之一,森林覆蓋率達(dá)79.9%,有林地面積2384.1萬畝,森林主要以馬尾松、杉木、毛竹和闊葉林為主,其中林木蓄積量7023萬立方米,毛竹蓄積量2.4億株,居全省前列。從礦產(chǎn)資源上看,我市素有“金山銀水”的美稱,是福建省的主要礦產(chǎn)地。目前我市已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源64種,探明資源儲(chǔ)量的礦產(chǎn)地300多處,其中能源礦產(chǎn)3種,金屬礦產(chǎn)18種,非金屬礦產(chǎn)40種,其他礦產(chǎn)3種。煤、鐵、錳、銅、金、銀、稀土、石灰?guī)r、白云巖、高嶺土、膨潤(rùn)土、花崗石材等12種礦產(chǎn)是龍巖的優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)。此外,從水文與水資源上看,我市境內(nèi)溪河眾多,分屬于汀江、九龍江北溪、閩江沙溪和梅江水系,集水面積達(dá)到或超過50平方公里的溪河共有110條。河川年徑流量190億立方米,水力資源理論蘊(yùn)藏量214.5萬千瓦,可供開發(fā)的水能蘊(yùn)藏量182.7萬千瓦。

近幾年來,龍巖市委、市政府高度重視生態(tài)建設(shè),積極編制《龍巖市生態(tài)市建設(shè)實(shí)施綱要》、《龍巖生態(tài)市建設(shè)“十二五”規(guī)劃》等綱領(lǐng)性文件,探索“生態(tài)龍巖”城市建設(shè),取得了較為顯著的成績(jī)。然而與此同時(shí),我們也應(yīng)當(dāng)看到,在我市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過程中,以犧牲環(huán)境為代價(jià)的狀況仍然存在,從上杭紫金礦業(yè)重大環(huán)境責(zé)任事故案到長(zhǎng)汀稀土污染案,非法采伐資源致生態(tài)嚴(yán)重破壞的事故仍時(shí)有發(fā)生,我市生態(tài)環(huán)境形勢(shì)仍舊嚴(yán)峻。如何充分發(fā)揮司法職能,切實(shí)做好“兩個(gè)流域”、“三種資源”和“四個(gè)區(qū)域”①“兩個(gè)流域”指龍巖汀江流域和九龍江流域;“三種資源”指森林資源、礦產(chǎn)資源和水資源這三種主要資源;“四個(gè)區(qū)域”指水土流失治理區(qū)、礦產(chǎn)資源區(qū)、林區(qū)和水源治理區(qū)。的生態(tài)司法保障工作成為當(dāng)前我市兩級(jí)法院工作的一大重點(diǎn)。

(二)我市生態(tài)資源案件審理的基本情況

近年來,我市兩級(jí)法院緊緊圍繞保障生態(tài)環(huán)境的大局,積極發(fā)揮審判職能,創(chuàng)建生態(tài)司法“一院一品”服務(wù)“生態(tài)龍巖”城市建設(shè),努力推動(dòng)全市生態(tài)審判工作的開展,已經(jīng)取得了初步成效。從收案與審理情況上看,以我市2009年至2013年上半年②統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)截至2013年6月30日。的情況為例,2009年至2013年上半年全市兩級(jí)法院共受理生態(tài)資源一審案件2695件,審結(jié)2462件,結(jié)案率91.4%。其中受理生態(tài)資源一審刑事案件1597件,占生態(tài)一審案件總數(shù)的59.3%,審結(jié)1530件,結(jié)案率95.8%;受理一審民事案件923件,占生態(tài)一審案件總數(shù)的34.2%,審結(jié)772件,結(jié)案率83.6%;受理一審行政案件175件,占生態(tài)一審案件總數(shù)的6.5%,審結(jié)160件,結(jié)案率91.4%。具體分年分類情況詳見表1、表2、圖1。

表1 2009年至2013年6月審理生態(tài)資源一審案件的基本情況

圖1 2009年至2012年生態(tài)資源一審案件的收案情況①由于2013年的數(shù)據(jù)僅反映上半年情況,故圖表的統(tǒng)計(jì)期間限定在2009年至2012年,而未將其納入。

表2 2009年至2013年6月審結(jié)民事、行政群體性案件情況②除一般群體性案件外,涉及村民小組的案件、村委會(huì)作為原告起訴的案件也計(jì)入群體性案件(村委會(huì)作為被告或第三人等當(dāng)事人的不計(jì)入)。

群體性案件所占百分比13.5% 17.1% 13.2% 23.6% 44.4%

從案件數(shù)量上看,近五年來,我市生態(tài)資源案件總體以刑事案件為主,生態(tài)民商事案件次之,生態(tài)行政案件較少。案件數(shù)量隨時(shí)間的變化也較為明顯。就生態(tài)資源刑事案件而言,除2010年收案數(shù)較2009年回落明顯外,生態(tài)資源刑事案件呈逐年遞增趨勢(shì),且漲幅明顯,其中2011年增加86件,漲幅37.4%,2012年增加122件,漲幅38.6%,從2013年上半年的情況看,2013年我市生態(tài)資源刑事案件數(shù)將持續(xù)上升。而我市生態(tài)資源民事案件卻相反,從2009年至2011年,我市生態(tài)資源民事案件呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)。此后,隨著訴前調(diào)解等司法職能延伸活動(dòng)的開展,我市生態(tài)資源民事案件明顯下降,2012年的降幅達(dá)到55.9%。

從案件類型上看,我市生態(tài)資源刑事案件主要涉及破壞森林資源犯罪和非法采礦犯罪,傳統(tǒng)的林業(yè)刑事案件例如失火罪案件等每年都是高位運(yùn)行,涉礦產(chǎn)資源類的刑事案件也是頻頻發(fā)生,導(dǎo)致刑事案件占了較大比重,2010年我市首次出現(xiàn)涉及環(huán)境污染刑事責(zé)任的紫金礦業(yè)重大環(huán)境責(zé)任事故案件。①2010年7月3日,龍巖上杭紫金礦業(yè)集團(tuán)銅礦濕法廠污水池水位異常下降,池內(nèi)酸性含銅污水出現(xiàn)滲漏,外滲污水量達(dá)9100立方米,致汀江水嚴(yán)重污染,造成直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)3187.71萬元人民幣。2011年1月,龍巖市新羅區(qū)人民法院對(duì)該案作出一審判決,被告單位紫金礦業(yè)集團(tuán)股份有限公司紫金山金銅礦犯重大環(huán)境污染事故罪,判處罰金3000萬元。龍巖市中級(jí)人民法院二審維持原判。生態(tài)資源民事案件以林業(yè)民事案件為主,其中環(huán)境民事案件主要涉及環(huán)境污染損害賠償。生態(tài)資源行政案件以土地和林業(yè)行政管理為主,其中環(huán)境行政案件主要涉及環(huán)境保護(hù)行政處罰、環(huán)境保護(hù)行政許可、環(huán)境保護(hù)排污許可等。此外,群體性案件在生態(tài)資源民事、行政案件中仍占一定比例。

不過,整體而言,環(huán)境保護(hù)類案件在我市生態(tài)案件中的總量仍偏小,與人民群眾對(duì)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的迫切需求尚有差距。生產(chǎn)污染的日益嚴(yán)重與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的民事訴訟案件稀少形成鮮明對(duì)比。原本正常情況下,案件的數(shù)量少表明社會(huì)矛盾與沖突程度低。但在生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)現(xiàn)實(shí)狀況中卻出現(xiàn)例外情況:一方面是當(dāng)前因生態(tài)環(huán)境問題引發(fā)的社會(huì)矛盾與沖突的高發(fā),另一方面卻是法院受理的生態(tài)環(huán)境案件極少。司法所具有的化解矛盾與沖突、恢復(fù)法律秩序、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的功能在生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。加之生態(tài)公益訴訟尚未啟動(dòng),使得人民生態(tài)公共利益未能得到有效保護(hù)。故從我市生態(tài)資源司法保護(hù)境況看,我市生態(tài)資源司法保護(hù)不容樂觀。

二、我市在生態(tài)資源司法保護(hù)上的創(chuàng)新性實(shí)踐

(一)設(shè)立生態(tài)資源審判庭,實(shí)現(xiàn)生態(tài)審判專門化

由于環(huán)境案件在法律上和技術(shù)上的特殊性,環(huán)境審判專門化成為司法體制改革的必然趨勢(shì)。①胡耘通:《我國(guó)環(huán)保法庭的分析與完善——兼論環(huán)境審判專門化的圖景展望》,載《中國(guó)環(huán)境法治》2011年卷(上),法律出版社2011年版。自2007年貴陽市中級(jí)人民法院環(huán)保審判庭設(shè)立以來,設(shè)立獨(dú)立建制的環(huán)境審判機(jī)構(gòu)即成為司法理論和實(shí)務(wù)所探討的一大熱點(diǎn)。②具體分析可參見張樹昭等:《構(gòu)建兩型社會(huì)中的環(huán)保法庭研究》,貴州人民出版社2011年版。最高人民法院2010年公布的《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》指出:“在環(huán)境保護(hù)糾紛案件數(shù)量較多的法院可以設(shè)立環(huán)保法庭,實(shí)行環(huán)境保護(hù)案件專業(yè)化審判,提高環(huán)境保護(hù)司法水平?！痹谶@一背景下,我市兩級(jí)法院從我市的生態(tài)資源環(huán)境的實(shí)際出發(fā),根據(jù)我市新出現(xiàn)的生態(tài)資源案件類型,積極探索創(chuàng)新生態(tài)資源環(huán)境類案件的審判工作機(jī)制。

事實(shí)上,早在1981年,龍巖市中級(jí)人民法院(以下簡(jiǎn)稱龍巖中院)就已成立林業(yè)審判庭,專門受理破壞森林資源刑事案件以及各類林業(yè)民事、行政案件。1982年上半年,各基層法院陸續(xù)設(shè)立獨(dú)立的林業(yè)審判庭,實(shí)現(xiàn)了林業(yè)類案件的專業(yè)化審判。然而,近年來,伴隨著我市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,在我市的司法審判實(shí)踐中,涌現(xiàn)出一種新類型的案件,此類案件的審判無論是涉及刑事、民事、行政責(zé)任,都應(yīng)當(dāng)考慮到對(duì)生態(tài)環(huán)境、自然資源的保護(hù)與恢復(fù),具有專業(yè)性強(qiáng)、受影響的人數(shù)多、范圍廣、受害人缺乏相關(guān)知識(shí)無法舉證、法律關(guān)系復(fù)雜等特點(diǎn),需要以多種法律規(guī)范、多種方法從多個(gè)方面對(duì)森林等自然資源、生態(tài)環(huán)境法律關(guān)系進(jìn)行綜合性調(diào)整,從而形成了一個(gè)復(fù)雜的法律關(guān)系綜合體。拓寬受案范圍,實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源案件審判的專業(yè)化成為大勢(shì)所趨。2011年5月11日,經(jīng)我市編委批準(zhǔn),龍巖中院正式成立生態(tài)資源庭,并于2011年7月1日起正式審理涉及林業(yè)、生態(tài)環(huán)境、自然資源的刑事、民事、行政訴訟的一審、二審和抗訴案件,監(jiān)督指導(dǎo)基層法院生態(tài)資源案件的審判工作。基層法院生態(tài)資源庭的更名及生態(tài)資源審判工作也及時(shí)跟進(jìn)。至2011年年底,我市已形成獨(dú)立建制且覆蓋全市兩級(jí)法院的生態(tài)資源審判機(jī)制,在全省率先實(shí)現(xiàn)了生態(tài)資源兩級(jí)審判的專業(yè)化。

(二)刑事審判突出修復(fù),建立生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制

龍巖是全省最重要的林區(qū)之一,林區(qū)失火、盜伐濫伐林木、非法占用林地等破壞森林資源的違法犯罪行為頻頻發(fā)生,且往往造成森林生態(tài)資源遭受大規(guī)模嚴(yán)重破壞的惡果。然而,由于此類案件的特殊性,即使最終進(jìn)入刑事司法程序,也很難發(fā)揮生態(tài)司法的恢復(fù)功效,無法彌補(bǔ)因犯罪行為造成的森林生態(tài)資源的破壞。對(duì)此,我市兩級(jí)法院認(rèn)真貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)、懲罰與教育相結(jié)合的刑事政策,在打擊破壞森林生態(tài)資源犯罪的同時(shí),致力于修復(fù)因犯罪行為破壞的森林生態(tài)環(huán)境,探索打造生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償?shù)乃痉ㄆ放啤?/p>

2009年,上杭縣人民法院在深入調(diào)研和廣泛征求意見的基礎(chǔ)上,與縣林業(yè)局、公安局、檢察院聯(lián)合制定實(shí)施《關(guān)于涉林刑事案件復(fù)綠補(bǔ)種機(jī)制的實(shí)施意見》,率先在我市法院系統(tǒng)探索創(chuàng)新生態(tài)司法的恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制。2010年7月,龍巖中院制定《龍巖市關(guān)于在破壞森林資源違法犯罪案件中開展生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制工作的實(shí)施意見(試行)》,要求犯罪行為人在依法承擔(dān)責(zé)任的同時(shí),與被害人簽訂生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償書面協(xié)議,或繳納生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償金,委托縣林業(yè)局在受損林地補(bǔ)植復(fù)綠,并明確將受損生態(tài)的恢復(fù)情況作為量刑的參考依據(jù)之一。該《意見》經(jīng)市林業(yè)、公、檢、法聯(lián)席會(huì)議討論通過并聯(lián)合下發(fā)形成工作機(jī)制來促進(jìn)生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償工作的開展。各基層法院的試點(diǎn)工作也隨之推進(jìn)。其中長(zhǎng)汀縣人民法院結(jié)合當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的實(shí)況,開創(chuàng)出生態(tài)審判“判前三調(diào)查、判中三落實(shí)、判后三督促”的“三三”機(jī)制,①“判前三調(diào)查”,即制定供承辦法官庭前完成的生態(tài)損害程度調(diào)查表、被告人復(fù)綠補(bǔ)植能力調(diào)查表、征求案件意見表,分別調(diào)查生態(tài)毀壞程度、被告人是否有復(fù)綠補(bǔ)植的能力以及社會(huì)各界對(duì)案件所持的看法和態(tài)度;“判中三落實(shí)”,即落實(shí)被告人是否有簽訂復(fù)綠補(bǔ)植協(xié)議和交納生態(tài)恢復(fù)履約保證金,落實(shí)宣傳教育措施,落實(shí)被告人有無真誠(chéng)悔過;“判后三督促”,即督促?gòu)?fù)綠補(bǔ)植的開展、判后定期實(shí)地查看、督促落實(shí),督促司法建議的落實(shí),督促被判處緩刑人員保證一定行為的落實(shí)。配套服務(wù)當(dāng)?shù)厮亮魇е卫?遏制了水土流失,保障生態(tài)恢復(fù),成效顯著,被媒體稱為“長(zhǎng)汀經(jīng)驗(yàn)”。其他各縣的生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償工作也成效顯著,截至2012年年底,全市法院共適用生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償案件112件,修復(fù)受損森林面積達(dá)12268.8畝,實(shí)現(xiàn)了良好的社會(huì)效果與法律效果。

(三)創(chuàng)新涉林訴調(diào)對(duì)接機(jī)制,多元化解建設(shè)和諧林區(qū)

顧名思義,生態(tài)資源的司法保護(hù)是以人民法院為主體的生態(tài)環(huán)境的司法保護(hù)工作,然而生態(tài)的司法保護(hù)絕不意味著僅靠法院一家之力足矣,②劉錫秋:《生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的概念和規(guī)律芻議》,載《時(shí)代主人》2012年第9期。在生態(tài)環(huán)境的治理與保護(hù)過程中,司法與行政的互動(dòng)顯得越來越重要。③李莉等:《建設(shè)美麗中國(guó),司法任重道遠(yuǎn)》,載《人民法院報(bào)》2013年1月30日第8版。近年來,我市兩級(jí)法院積極與人大代表、林業(yè)部門、環(huán)保部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村、派出所等多方聯(lián)系,尋求協(xié)調(diào)與支持,強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng),以化解社會(huì)矛盾為目標(biāo),積極推動(dòng)全市涉林糾紛訴前化解工作,創(chuàng)新涉林訴調(diào)對(duì)接機(jī)制,力爭(zhēng)通過多元渠道采用多元方式在“訴前”、“訟外”化解糾紛構(gòu)建和諧林區(qū),取得良好成效。

在訴前化解工作中,龍巖兩級(jí)法院充分認(rèn)識(shí)到基層是化解涉訴矛盾糾紛的前沿陣地與主戰(zhàn)場(chǎng),通過主動(dòng)深入鄉(xiāng)鎮(zhèn),走訪當(dāng)?shù)氐娜舜?、政府、村委?huì),及時(shí)了解當(dāng)?shù)亓謪^(qū)動(dòng)態(tài),排查當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)的矛盾與糾紛,并積極與政府林木林權(quán)糾紛調(diào)處部門、集體林權(quán)制度改革發(fā)證部門溝通聯(lián)系,多方聯(lián)動(dòng),從源頭上將糾紛化解在萌芽狀態(tài)。

與此同時(shí),我市兩級(jí)法院積極構(gòu)建全市范圍內(nèi)的涉林糾紛訴調(diào)對(duì)接機(jī)制,以制度促進(jìn)涉林糾紛的化解工作。福建省高級(jí)人民法院2011年《關(guān)于充分發(fā)揮司法職能作用 積極參與全面構(gòu)建“大調(diào)解”工作體系的意見》下發(fā)后,龍巖中院結(jié)合我市生態(tài)資源環(huán)境實(shí)際,經(jīng)多次與市林業(yè)局、司法局溝通協(xié)調(diào),以涉林糾紛為重點(diǎn),積極促成市林業(yè)局、市司法局與龍巖中院三個(gè)單位聯(lián)合下發(fā)適合我市工作實(shí)際的配套實(shí)施意見,即《關(guān)于建立涉林糾紛“大調(diào)解”機(jī)制的實(shí)施意見》。各基層法院的“大調(diào)解”工作也隨即推進(jìn)。以連城縣人民法院為例,該院通過找準(zhǔn)結(jié)合點(diǎn),采取法院訴前化解主動(dòng)參與,訴后委托或者邀請(qǐng)調(diào)解辦公室協(xié)助開展調(diào)解的有序“雙回路”銜接,加強(qiáng)訴調(diào)對(duì)接,在開展涉林糾紛“大調(diào)解”機(jī)制工作中取得了良好的成效。截至2012年年底,連城縣人民法院共參與訴前調(diào)處生態(tài)民事糾紛236起,調(diào)結(jié)204起,調(diào)解率86.4%,受理的生態(tài)資源民事案件也明顯減少,社會(huì)效果明顯。

三、我市生態(tài)資源司法保護(hù)運(yùn)行的難點(diǎn)與困境

(一)案外因素多,生態(tài)資源案件辦理難

在生態(tài)資源案件尤其是環(huán)境案件中,行為人實(shí)施的污染環(huán)境行為通常危害了環(huán)境周邊居民正常的生產(chǎn)和生活,影響人數(shù)較多、影響范圍較廣,如果沒有得到及時(shí)、有效、合理的解決,很可能直接危及社會(huì)穩(wěn)定。此外,實(shí)施環(huán)境污染的行為人往往是地方的納稅大戶或是當(dāng)?shù)刎?cái)政的重要來源,在案件的辦理過程中容易受到地方保護(hù)主義的影響,一些案件甚至直接起因于地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而違規(guī)違法操作,如為招商引資而未經(jīng)審批就違法占用林地等。案外因素多、影響面廣、調(diào)處壓力大等成為困擾生態(tài)資源案件尤其是環(huán)境案件辦理的難題。

(二)立法缺失,生態(tài)公益訴訟機(jī)制啟動(dòng)難

在一個(gè)法治社會(huì)里,只要有導(dǎo)致公益性環(huán)境和生態(tài)平衡危險(xiǎn)或損害的行為,就應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)追究,并提起訴訟。①萬鄂湘:《在水資源司法保護(hù)研討會(huì)開幕式上的講話》,http://www.ccmt.org.cn,下載日期:2013年10月23日。面對(duì)當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境問題日益突出、公眾維權(quán)意識(shí)日益增強(qiáng)的新挑戰(zhàn),引入生態(tài)公益訴訟機(jī)制,引導(dǎo)公眾通過合法程序,化解重大環(huán)境紛爭(zhēng)已經(jīng)成為社會(huì)共識(shí)。2012年修訂后的《民事訴訟法》增加了關(guān)于“公益訴訟”的新規(guī)定,成為我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)的新起點(diǎn)。①別濤:《環(huán)境公益訴訟立法的新起點(diǎn)》,載《法學(xué)評(píng)論》2013年第1期。然而,《民事訴訟法》第55條僅僅對(duì)生態(tài)公益訴訟作原則性規(guī)定,而沒有對(duì)其中什么是“損害社會(huì)公共利益的行為”、哪些是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”,哪些屬于“有關(guān)組織”等訴訟的主體資格、受案范圍、舉證責(zé)任問題作出明確界定,再加上環(huán)境污染通常具有間接性、復(fù)合性,其侵害往往通過環(huán)境這個(gè)載體作用于受害人,侵害主體即污染源的查找、確定需要一定的專業(yè)知識(shí),不容易確認(rèn),從而造成實(shí)踐中當(dāng)事人的資格難以認(rèn)定。與此同時(shí),由于環(huán)境損害的結(jié)果往往具有潛在性、廣泛性,且對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害不一定與個(gè)人有直接的利害關(guān)系,生態(tài)環(huán)境民事侵害的受害人難以提起訴訟。生態(tài)環(huán)境的公益司法保護(hù)因而面臨司法介入難的困境,不少案件被擋在了法院之外。民眾提起公益訴訟的通道不暢通,直接影響了環(huán)保訴訟尤其是生態(tài)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。

(三)司法鑒定難,生態(tài)審判適用法律難點(diǎn)多

生態(tài)資源案件尤其是生態(tài)環(huán)保案件往往涉及自然科學(xué)知識(shí),專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng),大多數(shù)行為的認(rèn)定必須經(jīng)過特定的專業(yè)機(jī)構(gòu)或技術(shù)部門的檢測(cè)和鑒定。例如,對(duì)某種聲音是否超過國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)分貝、污染行為與損害結(jié)果是否存在因果關(guān)系等問題進(jìn)行專門鑒定。然而,實(shí)踐中涉及生態(tài)資源案件的鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定資質(zhì)、鑒定程序較為混亂,多頭鑒定、重復(fù)鑒定的現(xiàn)象仍然存在,因鑒定結(jié)論相互矛盾,導(dǎo)致當(dāng)事人不服裁判的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。專業(yè)性強(qiáng)、鑒定難成為生態(tài)資源案件審判的一大難題。此外,由于環(huán)境訴訟的特點(diǎn)決定了環(huán)境訴訟規(guī)范有著不同于傳統(tǒng)民事、刑事、行政訴訟規(guī)范的內(nèi)容,從而使生態(tài)審判實(shí)踐中面臨著可供適用的法律不能很好地應(yīng)對(duì)環(huán)境案件的特殊性,甚至出現(xiàn)許多方面根本無法可依的情形。②黃莎:《我國(guó)環(huán)境法庭司法實(shí)踐的困境及出路》,載《法律適用》2010年第6期。如在我市生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制的推行過程中,即面臨如法律規(guī)定欠缺,訴訟法沒有對(duì)“復(fù)綠補(bǔ)種”的適用條件、程序、量化等作出規(guī)定,各縣法院在試行過程中出臺(tái)的文件標(biāo)準(zhǔn)不盡相同,難以達(dá)到司法一致性等困境,以及“復(fù)綠補(bǔ)種”僅作為一種民事責(zé)任形式而非刑罰手段,須由公訴機(jī)關(guān)或者被害單位提起附帶民事訴訟,法院不能主動(dòng)判決等瓶頸。

(四)橫向協(xié)調(diào)不足,司法與行政的銜接有待完善

生態(tài)資源環(huán)境案件往往與地方重工業(yè)企業(yè)緊密相關(guān),其處理可能影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局,其治理必須緊緊依靠地方黨委政府的大力支持;其推進(jìn)可能需要政府的工商、農(nóng)林、水利、環(huán)保等諸多職能部門的緊密配合;其化解可能需要鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、場(chǎng)、村民委員會(huì)以及街道等基層組織通力配合做群眾工作。當(dāng)前我市生態(tài)審判的司法實(shí)踐,如創(chuàng)新涉林糾紛訴調(diào)對(duì)接機(jī)制,通過積極與林業(yè)局、司法局溝通協(xié)作,構(gòu)建涉林糾紛“大調(diào)解”體系,形成工作合力等創(chuàng)新性實(shí)踐已初見成效。然而,生態(tài)司法的形勢(shì)仍較為嚴(yán)峻。不少地方林業(yè)糾紛“矛盾尖銳、專業(yè)性強(qiáng)、涉訴人數(shù)多、審理難度大、判決率高、自訴難”等現(xiàn)象仍然存在;一些法院仍在孤軍奮戰(zhàn),未能及時(shí)充分地與相關(guān)行政職能部門、基層組織溝通配合,形成化解合力。這些問題直接影響到我市生態(tài)資源案件司法保護(hù)的成效。

四、完善我市生態(tài)資源司法保護(hù)的建議

(一)理念先行,改進(jìn)生態(tài)司法的服務(wù)機(jī)制

生態(tài)文明建設(shè)必然會(huì)涉及各方利益主體的利益平衡與不同的生態(tài)訴求。在當(dāng)前我國(guó)業(yè)已形成政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)“一肩挑”的發(fā)展模式,且短期之內(nèi)很難改變的情況下,由政府這一行政主體參與此利益博弈,作為生態(tài)文明建設(shè)的裁決者,顯然無法取信于其他利益主體。引入司法力量,由司法機(jī)關(guān)肩負(fù)起生態(tài)文明建設(shè)中不同利益糾紛的裁決者與不同生態(tài)訴求的平衡者的角色成為現(xiàn)實(shí)的選擇。①鄭少華:《生態(tài)文明建設(shè)的司法機(jī)制論》,載《法學(xué)論壇》2013年第2期。

然而,長(zhǎng)期以來,我國(guó)的生態(tài)保護(hù)工作往往更多地倚重行政力量,而對(duì)生態(tài)司法及作為其核心的生態(tài)案件審判機(jī)制重視不足,重立法、輕司法,重行政、輕訴訟的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。②沈曉悅、李萱:《增強(qiáng)國(guó)家環(huán)境司法力量》,載《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2010年7月8日第2版。龍巖的生態(tài)文明建設(shè)同樣面臨這一困境,一方面生態(tài)資源環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻,而另一方面每年受理的生態(tài)資源案件總量卻不容樂觀,相當(dāng)一批生態(tài)違法違規(guī)案件未能進(jìn)入司法程序。司法在生態(tài)文明建設(shè)中的作用沒有得到充分有效的認(rèn)識(shí)與發(fā)揮。為此,我們首先要轉(zhuǎn)變思維,樹立司法先行理念,建立起以司法審判機(jī)制為核心的生態(tài)司法運(yùn)作機(jī)制,進(jìn)一步改進(jìn)生態(tài)司法的服務(wù)機(jī)制,完善司法對(duì)生態(tài)建設(shè)的保障體系;要進(jìn)一步改進(jìn)司法作風(fēng),發(fā)揚(yáng)生態(tài)資源審判集辦案、服務(wù)、宣傳為一體的優(yōu)良傳統(tǒng),依托轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治維穩(wěn)中心、涉林糾紛調(diào)解辦公室、人民法庭等場(chǎng)所,設(shè)立生態(tài)資源審判巡回辦案點(diǎn),在案件審理中盡最大努力做到現(xiàn)場(chǎng)勘查、就地審判、就地調(diào)解;要在轄區(qū)內(nèi)每個(gè)有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備生態(tài)司法聯(lián)絡(luò)員,切實(shí)發(fā)揮他們?cè)诜答佇畔?、了解案情、調(diào)解糾紛中的作用;要積極開展送法進(jìn)林區(qū)、進(jìn)景區(qū)、進(jìn)礦區(qū)、進(jìn)園區(qū)等法制宣傳、法律咨詢、法律服務(wù)活動(dòng),充分利用法院現(xiàn)有的宣傳平臺(tái),突出宣傳一批典型案例,以案釋法,通過人民法院的司法審判,引導(dǎo)社會(huì)公眾形成珍愛自然、崇尚和諧、保護(hù)環(huán)境的良好風(fēng)氣,實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。

(二)完善立法,試行生態(tài)司法公益訴訟機(jī)制

生態(tài)環(huán)境的公益司法保護(hù)離不開生態(tài)環(huán)境公益訴訟機(jī)制的建立。如前所述,由于立法上缺乏具體的可操作性規(guī)定,生態(tài)環(huán)境公益訴訟在司法實(shí)踐中舉步維艱。因而健全法律法規(guī),落實(shí)完善生態(tài)民事公益訴訟的相關(guān)規(guī)定,并拓展生態(tài)的行政公益訴訟領(lǐng)域,從立法上實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公益訴訟有法可依,成為開創(chuàng)生態(tài)環(huán)境公益訴訟新局面的必然選擇。今后我市生態(tài)環(huán)境公益訴訟機(jī)制的構(gòu)建,仍有待于相關(guān)立法或最高人民法院相關(guān)司法解釋的頒行。在此之前,我市法院擬結(jié)合龍巖生態(tài)資源司法保護(hù)的實(shí)際,在現(xiàn)有的法律框架下制定生態(tài)環(huán)境公益訴訟的相關(guān)操作規(guī)程,統(tǒng)一辦案規(guī)范和審理標(biāo)準(zhǔn)。

(三)鞏固成效,提升生態(tài)司法恢復(fù)機(jī)制

當(dāng)前,我市生態(tài)司法恢復(fù)補(bǔ)償工作已初見成效,然而,如前所述,在我市生態(tài)司法恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)作過程中仍面臨困境,直接影響著“復(fù)綠補(bǔ)種”在實(shí)踐中施行的實(shí)際效果。為進(jìn)一步鞏固提高“復(fù)綠補(bǔ)種”成效,完善生態(tài)司法的恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制,我們將適時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn),將“判前三調(diào)查、判中三落實(shí)、判后三監(jiān)督”等生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償?shù)挠幸娼?jīng)驗(yàn)推廣到各類生態(tài)資源審判程序中。我們還考慮在實(shí)踐中設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償基金專戶,將復(fù)綠補(bǔ)種保證金、生態(tài)公益賠償金等納入該生態(tài)補(bǔ)償專戶管理,集中用于生態(tài)環(huán)境受損后的恢復(fù)性支出,并積極會(huì)同當(dāng)?shù)貦z察、公安、林業(yè)等部門共同建立常態(tài)化工作機(jī)制,對(duì)生態(tài)恢復(fù)情況和資金落實(shí)使用情況進(jìn)行有效監(jiān)督,確保生態(tài)環(huán)境恢復(fù)工作落到實(shí)處。此外,我們還考慮在生態(tài)司法恢復(fù)補(bǔ)償工作較突出的地區(qū)設(shè)立生態(tài)恢復(fù)示范基地,充分發(fā)揮基地的生態(tài)宣傳、示范效應(yīng),切實(shí)提升生態(tài)司法恢復(fù)補(bǔ)償?shù)墓ぷ鞒尚А?/p>

(四)加強(qiáng)溝通協(xié)作,落實(shí)生態(tài)司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制

近年來龍巖兩級(jí)法院在生態(tài)司法實(shí)踐中高度重視與行政執(zhí)法部門和各基層自治組織的溝通聯(lián)系,積極主動(dòng)地加強(qiáng)與相關(guān)單位的溝通協(xié)作,將不少糾紛化解在“訴前”與“訟外”,推動(dòng)了“無訟無訪”林區(qū)建設(shè),取得了良好的工作成效。當(dāng)然,如前所述,在肯定成績(jī)的同時(shí),我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到當(dāng)前我市生態(tài)司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建過程中仍存在機(jī)制不夠順暢、銜接不夠緊密等問題與困難。在今后的工作中,我們將進(jìn)一步與公安、檢察和環(huán)保、國(guó)土等環(huán)境行政執(zhí)法部門加強(qiáng)溝通,互通信息,交流經(jīng)驗(yàn),以生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議等多元形式將涉及本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件信息進(jìn)行平臺(tái)整合和資源共享,集思廣益共同交流,探討整治環(huán)境污染的有效措施和可行辦法;進(jìn)一步做好人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的有效銜接,發(fā)揮好人民調(diào)解的基礎(chǔ)作用、行政調(diào)解的專業(yè)作用和司法調(diào)解的公信保障作用,推動(dòng)大調(diào)解網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和機(jī)制落實(shí),實(shí)現(xiàn)糾紛處理在法律效果和社會(huì)效果上的有機(jī)統(tǒng)一,從根本上促進(jìn)龍巖生態(tài)資源環(huán)境保護(hù)工作的開展。

*課題負(fù)責(zé)人:林宜杰(龍巖市中級(jí)人民法院副院長(zhǎng))。課題組成員:謝天星(龍巖市中級(jí)人民法院政治部副主任)、張靜瑜(龍巖市中級(jí)人民法院研究室主任)、王瑜程(龍巖市中級(jí)人民法院助審員)。報(bào)告執(zhí)筆人:傅彤(龍巖市中級(jí)人民法院書記員)。本報(bào)告系福建省高級(jí)人民法院2013年度全省法院重點(diǎn)調(diào)研課題“關(guān)于生態(tài)資源司法保護(hù)機(jī)制的調(diào)研”(批準(zhǔn)號(hào):閩高法[2013]96號(hào))的最終成果。