論行政裁決案件中的司法變更權(quán)

張世民

論行政裁決案件中的司法變更權(quán)

張世民*

一、緣起:一則長達(dá)十年仍訴訟無果的行政裁決案件

2003年初,A市為改建商業(yè)街,對中山路周邊房屋實(shí)施拆遷。原告李東在該路段擁有一套建筑面積108.83m2的房屋被納入拆遷范圍,其中包含42m2的店面。李東由于與拆遷人A市土地儲(chǔ)備中心未能達(dá)成房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議,于2003年3月24日向被告A市房管局申請拆遷補(bǔ)償安置行政裁決。A市房管局作出裁決:要求原告只能異地置換房屋或選擇貨幣補(bǔ)償,店面不予置換。李東對此不服,在復(fù)議維持后訴至甲區(qū)人民法院,該院一審判決撤銷房管局作出的置換或貨幣補(bǔ)償決定,責(zé)令其重新作出裁決。李東不服上訴,二審法院判決駁回上訴,維持一審判決。判決生效后,被告A市房管局一直未重新作出行政裁決。2006年,李東病故。2009年,李東之子李西申請強(qiáng)制執(zhí)行,該房管局依據(jù)資產(chǎn)評(píng)估公司的評(píng)估意見重新作出裁決,結(jié)果仍然為異地置換房屋或貨幣補(bǔ)償。李西再次不服訴至甲區(qū)法院,法院一審判決被告超期裁決,確認(rèn)該具體行政行為違法,因裁決所依據(jù)的評(píng)估結(jié)果早已過了使用期限,且嚴(yán)重背離市場價(jià)值,依據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《行政訴訟法司法解釋》)第61條和訴訟過程中新的評(píng)估結(jié)果作出一審判決,一并解決了雙方的民事賠償事宜。宣判后被告及第三人不服上訴,二審法院以一審法院適用法律錯(cuò)誤為由,撤銷一審判決,并責(zé)令被告重新作出裁決。2011年9月,被告重新作出遠(yuǎn)低于市場價(jià)的裁決結(jié)果。李西再次不服,訴至甲區(qū)法院。法院一審再次判決撤銷被告的行政裁決,并責(zé)令被告參照市場價(jià)作為拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),對原告與第三人之間的房屋拆遷安置糾紛依法重新作出裁決。判決后,被告不服上訴。目前本案仍在二審中,結(jié)案遙遙無期。①筆者曾擔(dān)任該案一審程序的書記員。文章中當(dāng)事人姓名均為化名。

一場普通且尋常的拆遷行政裁決糾紛,在歷經(jīng)十年,跨越了兩代原告,①在原告李東病故后,其子李西堅(jiān)持進(jìn)行訴訟,現(xiàn)在已經(jīng)是65歲的老人。談到這場官司,他總是情緒激動(dòng),說做好讓自己兒子繼續(xù)打下去的準(zhǔn)備。經(jīng)過從裁決到復(fù)議再到訴訟的三次循環(huán)之后,仍絲毫未得到實(shí)質(zhì)性的解決。十年間,案件中行政裁決方已更換了三任法定代表人,基于前任遺留問題和自身利益等諸多因素的考量,裁決方在接到法院生效的責(zé)令其重新作出行政裁決的判決時(shí),屢次借故拖延,在被強(qiáng)制執(zhí)行后,又多次濫用行政裁決權(quán),作出嚴(yán)重低于市場價(jià)值的補(bǔ)償方案。而法院在無法律明文規(guī)定的情況下,受制于司法權(quán)不能輕易干預(yù)行政權(quán),替代行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)之理念,即使一審法院努力作出了嘗試,行使了有限的司法變更權(quán),二審法院亦出于謹(jǐn)慎考慮,也判決予以撤銷。然而,在橫跨十年的曲折歷程之后,一切又仿佛回到了原點(diǎn)。原告的利益始終未能得到公權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)賦予的保護(hù),致使原告在喪失對行政機(jī)關(guān)的信心之后,也逐漸喪失了對公民權(quán)益保護(hù)之最后一道防線即司法機(jī)關(guān)的信任,其心中通過正常維權(quán)途徑的觀念被不斷打擊直至最后的損失殆盡,進(jìn)而讓原告走上了上訪與訴訟的雙重維權(quán)道路。

本案既是一場當(dāng)事人步履沉重的漫長維權(quán)過程,又是行政機(jī)關(guān)濫用行政裁決權(quán)的典型范本。由此引發(fā)的思考是:行政裁決案件中司法機(jī)關(guān)能否行使司法變更權(quán)?反對的聲音是司法變更權(quán)可能被司法機(jī)關(guān)濫用,缺口一旦打開,代替行政機(jī)關(guān)行使部分行政職權(quán),將會(huì)破壞既有的權(quán)力平衡結(jié)構(gòu),后果難以估量。贊同的聲音是司法變更權(quán)能對行政權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)督,防止行政主體濫用權(quán)力,既符合經(jīng)濟(jì)效率,又節(jié)省各方成本。因雙方著眼點(diǎn)和利益對象不同,爭執(zhí)不斷,始終未能形成共識(shí)。筆者認(rèn)為,在符合特定的條件下,賦予司法機(jī)關(guān)對行政裁決案件適當(dāng)?shù)乃痉ㄗ兏鼨?quán),既屬必要亦是可行,是此類案件陷入惡性循環(huán)困境之際,值得期待的有效解決路徑。本文論述將緊緊圍繞該基點(diǎn)展開,對其他類型的行政案件則不作贅述和評(píng)判。

二、借鑒:域外行政裁決案件司法變更制度之考察

(一)英國的行政裁決司法救濟(jì)制度

行政裁判所制度是英國一項(xiàng)頗具特色的制度。它既與行政訴訟有關(guān),也與國家行政管理有密切的聯(lián)系,是司法制度的輔助制度。②王名揚(yáng):《外國行政訴訟制度》,人民法院出版社1991年版,第187頁。英國的行政裁判所具有以下特點(diǎn):(1)在組織和運(yùn)作上,行政裁判所獨(dú)立于行政主體,其行使職能不受行政主體的影響和干預(yù);(2)在管轄范圍上,行政裁判所既管轄行政案件,也管轄民事案件;(3)行政裁判所審理案件采取準(zhǔn)司法程序。其適用的程序與司法程序極為相似,如聽取當(dāng)事人的辨認(rèn)和陳述,聽取證據(jù)和辯論,作出裁決需說明理由等。由于自身專業(yè)性、公正性以及經(jīng)濟(jì)合理性等優(yōu)勢,英國的行政裁判所在解決民事行政糾紛方面起到了不可替代的作用。但除法律規(guī)定行政裁決屬終局裁決外,一般情況下,當(dāng)事人對行政裁決不服,既可以向高等法院上訴,也可以提起司法審查。法院不僅有權(quán)撤銷行政裁判所的裁判,也有權(quán)作出變更判決,對當(dāng)事人之間的爭議直接進(jìn)行實(shí)體裁判并予以執(zhí)行,也可以將案件發(fā)回裁判所,讓裁判所以高等法院的意見為基礎(chǔ),予以重審或者重新作出決定。①[英]威廉·韋德:《行政法》,徐炳等譯,中國大百科全書出版社1997年版,第203頁。

(二)美國的行政裁決司法救濟(jì)制度

美國也設(shè)有類似英國的行政裁判所的行政裁判機(jī)構(gòu),且適用范圍較廣。在聯(lián)邦,行使?fàn)幎瞬脹Q權(quán)的行政主體主要是指五十多個(gè)獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu),其中最主要的有:聯(lián)邦商業(yè)委員會(huì)、證監(jiān)會(huì)、國家勞工關(guān)系局、民航委員會(huì)等。美國《聯(lián)邦程序法》沒有關(guān)于司法變更權(quán)的明確規(guī)定,《聯(lián)邦法院法》只是規(guī)定了法院的撤銷權(quán)而沒有規(guī)定法院享有變更權(quán)。但是,1970年的《州標(biāo)準(zhǔn)行政程序法》突破了《聯(lián)邦法院法》的規(guī)定,填補(bǔ)了聯(lián)邦法沒有規(guī)定變更權(quán)的法律空白,明確規(guī)定法院可以取消或者變更行政機(jī)關(guān)作出的行政裁決。

關(guān)于行政裁決的司法審查范圍,在美國,法院一般要尊重行政主體的事實(shí)裁決權(quán),只審查行政主體的裁決是否合理。但另一方面,法院對行政主體作出的行政裁決又必須進(jìn)行審查,否則就視為法院未嚴(yán)格履行其法定職責(zé)。而這并不意味著法院對每個(gè)事實(shí)問題都重新作出決定。只有在某些重大問題和對公民權(quán)益有重大影響的事實(shí)上,法院認(rèn)為行政主體作出了錯(cuò)誤的裁決,才會(huì)以自己的判斷代替行政主體的判斷。

(三)日本的行政裁決司法救濟(jì)制度

依相對人申請,行政主體通過特定的程序裁決當(dāng)事人之間發(fā)生的爭議的過程,即日本所稱的當(dāng)事人爭訟。當(dāng)事人爭訟是一項(xiàng)頗具有日本特色的爭議裁決制度,它是在平等民事主體之間發(fā)生爭議時(shí),一方以另一方為相對人向有關(guān)行政主體提出申請,由行政主體依據(jù)準(zhǔn)司法程序,對當(dāng)事人之間的爭議作出裁決。當(dāng)事人對裁決不服,可以向法院提起訴訟。其特點(diǎn)是參照民事訴訟程序進(jìn)行,被告是民事糾紛的對方當(dāng)事人而不是作出行政裁決的行政主體,行政主體是作為第三人參加訴訟。②史華松:《我國行政裁決訴訟中司法變更權(quán)的可行性》,載《杭州市委黨校學(xué)報(bào)》2009年第4期。

通過梳理國外類似的制度,旨在考察該制度生長的土壤和環(huán)境——在何種條件、標(biāo)準(zhǔn)下運(yùn)行,借鑒是否符合我國國情,否則極易產(chǎn)生“橘生淮南為橘,生于淮北則為枳”的現(xiàn)象。概言之,雖然英、美、日對行政裁決的司法救濟(jì)各異,但其共同之處在于都賦予了法院對行政裁決案件的司法變更權(quán)。這表明,即使是在嚴(yán)格恪守三權(quán)分立的西方國家,也允許司法變更權(quán)的存在。但司法變更權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)符合特定的情形和條件,不能是恣意的,須受到諸多實(shí)體和程序上的限制。具體到行政裁決而言,裁決的效力不是最終的,特別是涉及當(dāng)事人重大權(quán)益,一旦符合條件,司法機(jī)關(guān)能直接予以變更。但各國對司法變更均作了不同程度的限制,最大限度保持對行政主體權(quán)限的尊重。只要行政主體作出的裁決合理、合法、公平,法院應(yīng)當(dāng)尊重其裁決結(jié)果,不能輕易用自己的判斷來取代行政主體的判斷。

三、評(píng)析:行政裁決案件中司法變更權(quán)行使的條件及性質(zhì)

(一)司法變更權(quán)行使的條件

對于司法變更權(quán)行使的條件學(xué)界觀點(diǎn)不一,但給人的總體感覺是過于繁雜,在實(shí)務(wù)中很難操作。筆者結(jié)合自身的審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),從便于判斷操作的角度,認(rèn)為行使司法變更權(quán)應(yīng)結(jié)合主客觀標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定。

1.主觀方面,行政主體濫用了行政裁決權(quán)。如何從主觀上界定行政主體濫用了行政裁決權(quán),需依照我國《行政訴訟法》第55條的規(guī)定,行政主體作出的行政裁決被法院撤銷并責(zé)令其重作后,行政主體又以同一事實(shí)和理由作出與原具體行政行為基本相同的裁決結(jié)果,則足以認(rèn)定行政主體存在主觀惡意,濫用裁決權(quán)。雖然我國《行政訴訟法》第55條對這種情況作了禁止性規(guī)定,但在行政權(quán)強(qiáng)勢、司法權(quán)弱勢的局面下,受制于缺乏有效的掣肘措施,實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)不斷挑戰(zhàn)法院的底線和權(quán)威,重復(fù)作出類似的裁決行為,造成司法權(quán)束手無策,當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)陷入窮途的窘境。在該種情況下,我們完全可以借鑒原南斯拉夫的立法經(jīng)驗(yàn),①原南斯拉夫《行政訴訟法》第39條規(guī)定:如果因同樣性質(zhì)的行政糾紛而行政文件已被撤銷一次,而主管機(jī)關(guān)仍不根據(jù)法院的判決完全照搬。對此,法院可以根據(jù)實(shí)際情況加以認(rèn)定并根據(jù)認(rèn)定的情況作出判決或裁定。在裁決機(jī)關(guān)不尊重法院司法判決,敷衍重作的情形下,直接予以變更。

2.客觀方面,行政主體作出的行政裁決顯失公正。行政裁決的目的是為了解決行政相對人之間的民事爭議,這些民事爭議一般涉及公民、法人等民事主體的重大財(cái)產(chǎn)權(quán)益,具有私法的性質(zhì)特征。故而,行政主體在作出裁決時(shí),既要依據(jù)相關(guān)的行政法律法規(guī),更為重要的是在作出裁決時(shí),應(yīng)遵循私法的基本理念和精神,以判斷裁決結(jié)果是否顯失公正。以本文中的拆遷行政裁決為例,裁決機(jī)關(guān)作出的裁決結(jié)果一是未能考慮到相對人的店面置換請求,二是其貨幣補(bǔ)償價(jià)格遠(yuǎn)未達(dá)到市場價(jià)值的一半,顯然屬于顯失公正的情形。此外,司法過程中如果碰到例外情況,難于判斷是否顯失公正,法院也可借助于相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域的專家,通過司法鑒定等方式來作出客觀中立的判斷。

(二)司法變更權(quán)行使的性質(zhì)

需予以特別說明的是,本文評(píng)判司法變更權(quán)的性質(zhì)建立的前提是,司法變更權(quán)的行使應(yīng)符合上述特定條件且須受到嚴(yán)格的規(guī)制。

行政權(quán)是國家權(quán)力中最廣泛、最直接影響公民權(quán)益的權(quán)力,也是最易發(fā)生腐敗、濫權(quán)和侵權(quán)的權(quán)力,因此,特別需要最具正當(dāng)法律程序的司法制約。①姜明安:《服務(wù)型政府與行政管理體制改革》,載《行政法學(xué)研究》2008年第4期。要防止行政主體濫用權(quán)力,就必須以權(quán)力約束權(quán)力。通過司法最終裁決,以一種公權(quán)力撤銷另一種公權(quán)力的決定并直接進(jìn)行司法變更,不失為限制和監(jiān)督行政權(quán)過分?jǐn)U張和專斷的有效途徑。不同的國家有不同的政治制度,權(quán)力分工配置不盡相同。但無論怎樣分工,權(quán)力都應(yīng)受到有效監(jiān)督和制約。在行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力且裁決結(jié)果顯失公正的情形下,賦予司法機(jī)關(guān)適當(dāng)?shù)淖兏鼨?quán),并非司法權(quán)對行政權(quán)的惡意干預(yù),更不是司法權(quán)隨意替代行政權(quán),而是對行政主體怠于補(bǔ)救自身錯(cuò)誤時(shí)的一種糾錯(cuò)機(jī)制,目的是實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行上的平衡。從權(quán)力分工和運(yùn)行的制度本源分析,筆者認(rèn)為司法變更權(quán)的性質(zhì)是司法監(jiān)督,而非司法干預(yù)。

(三)對《行政訴訟法司法解釋》第61條的修改建議

對行政裁決案件中的司法變更權(quán),我國《行政訴訟法司法解釋》第61條規(guī)定:“被告對平等主體之間的民事爭議所作的裁決違法,民事爭議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭議的,人民法院可以一并審理。”該條司法解釋是法院除行政處罰顯失公正之外行使司法變更權(quán)的法律依據(jù),表明了司法也在積極尋求突破和嘗試。但這種突破顯然是謹(jǐn)慎的,淺嘗輒止的。它對一并審理附有兩個(gè)前提條件,一是其裁決違法,意味著對行政裁決只能進(jìn)行合法性審查,而不能進(jìn)行合理性審查,對行政主體的裁量尺度不能干預(yù);二是需要爭議的一方或雙方當(dāng)事人要求法院一并解決,法院不能依職權(quán)主動(dòng)審理?；氐奖疚那笆霭咐?即使裁決機(jī)關(guān)決定的貨幣補(bǔ)償遠(yuǎn)低于房屋的市場價(jià)值,也只能由此判斷該行政裁決顯失公正,而不能輕易判斷其違法,二審法院正是認(rèn)為這屬于行政機(jī)關(guān)的自由裁量,基于這種考量才撤銷了一審法院的變更判決。與民事案件相比,行政案件數(shù)量少,專業(yè)性更強(qiáng),即使是專業(yè)法律人,都未必熟諳相應(yīng)的法律法規(guī),進(jìn)行準(zhǔn)確的理解。所以,當(dāng)事人申請要求法院一并解決,難于操作。即使法官出于保護(hù)弱勢一方的利益,進(jìn)行善意的提醒和釋明,恐怕也極易招致行政機(jī)關(guān)的反感埋怨和投訴,人為增加法官的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。筆者建議將該條修改為:“被告對平等主體之間的民事爭議所作的裁決違法或顯失公正,人民法院可以一并審理相關(guān)民事爭議?！?/p>

四、現(xiàn)狀和成因:我國法院行使司法變更權(quán)的現(xiàn)狀及原因分析

我國行政訴訟制度自確立以來已二十余載,雖歷經(jīng)風(fēng)雨,但無論是理論研究還是實(shí)務(wù)審判,均已取得了長足的發(fā)展。較之行政審判的大勢,法院在適用變更判決方面的判例卻很鮮見,甚至在行政處罰顯失公正的情形下,法院都退避三舍,盡量避免適用變更判決,①鄭春燕:《“隱匿”司法審查下的行政裁量觀及其修正——以<最高人民法院公報(bào)>中的相關(guān)案例為樣本的分析》,載《法商研究》2012年第1期。該文對《最高人民法院公報(bào)》自1985年創(chuàng)刊以來至2012年5月總共187期上刊載的76份行政裁判文書進(jìn)行了細(xì)致梳理,結(jié)果是人民法院真正運(yùn)用“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)和“行政處罰顯失公正”標(biāo)準(zhǔn)審理行政裁量的公報(bào)案例僅有1例。更毋庸說在行政裁決案件中。所以,即使《行政訴訟法司法解釋》第61條賦予了法院在行政裁決中的司法變更權(quán),但司法實(shí)踐中,這種判決幾乎很少出現(xiàn),絕大多數(shù)法院都對此持謹(jǐn)慎和消極的態(tài)度。面對行政主體濫用自由裁量權(quán),法院和法官卻依然停留在所謂的“合法性審查”上,裹足不前。究其原因,不外乎以下幾點(diǎn):一是在權(quán)力分工與制衡的分權(quán)架構(gòu)下,法院受制于司法權(quán)不能隨意干預(yù)行政權(quán)理念的影響很大,導(dǎo)致法院必然不敢輕易適用變更判決。二是當(dāng)前法院對行政主體自由裁量權(quán)審查上的能力薄弱。司法變更權(quán)主要是審查行政主體的行政裁量權(quán),行政裁量的司法審查強(qiáng)度是一個(gè)極其復(fù)雜的問題,它需要行政法官具備豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、嫻熟的審查技能以及謹(jǐn)慎而克制的司法精神。要想變更行政行為,就必須把法官放到行政執(zhí)法的初始狀態(tài)中,扮演行政機(jī)關(guān)的角色,去判斷所有事實(shí)和證據(jù),權(quán)衡和選擇法律的適用,而缺乏行政經(jīng)驗(yàn)的法官很難對專業(yè)性和技術(shù)性極強(qiáng)的問題作出準(zhǔn)確的變更判決。②余凌云:《行政自由裁量論》,中國人民公安大學(xué)出版社2009年版,第153頁。三是我國目前脆弱的司法環(huán)境使法官不敢輕易適用變更判決。在行政權(quán)強(qiáng)勢、司法權(quán)弱勢的大背景下,適用司法變更權(quán)雖然能夠擴(kuò)張法官的權(quán)力,但同時(shí)也意味著增加法官的責(zé)任。而我國當(dāng)前的司法環(huán)境非常脆弱,法官缺乏權(quán)威性和獨(dú)立性,法官權(quán)力的行使仍然受到諸如“錯(cuò)案追究”、“案件請示”等制度的限制,法官面臨被追究司法責(zé)任的困境。③李哲范:《司法變更權(quán)限定與擴(kuò)大的博弈——以司法權(quán)界限論為視角》,載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2012年9月第5期。

五、規(guī)制:行政裁決案件中司法變更權(quán)行使的宏觀和微觀視角

(一)宏觀視角——司法變更權(quán)行使的指導(dǎo)性原則

行政裁決案件中的司法變更權(quán)是指法院在審理行政裁決案件時(shí),當(dāng)行政主體濫用其裁決權(quán)且作出的裁決顯失公正時(shí),依法部分或全部變更行政主體作出的行政裁決決定。司法變更權(quán)體現(xiàn)的是司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督和制約,應(yīng)當(dāng)看到,“法院作出的變更判決中,不僅暗含了一個(gè)撤銷判決,而且代替行政主體行使了其行政職權(quán)”①章劍生:《行政訴訟法基本理論》,中國人事出版社1998年版,第168頁。。因此,在行政訴訟中,必須對司法變更權(quán)加以有效規(guī)制,否則物極必反,極有可能導(dǎo)致司法權(quán)的膨脹,進(jìn)而大肆侵蝕行政權(quán)。如何防止司法機(jī)關(guān)的“手伸過長”,則牽涉到立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及法院之間微妙的分權(quán)關(guān)系。應(yīng)把握好空間和邊界,盡量避免打破權(quán)力平衡,以免影響行政權(quán)和司法權(quán)的合理配置。

首先,行使司法變更權(quán)必須充分尊重行政主體的“首次判斷權(quán)”。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到,法官并非百科全書似的全才。在行政高度技術(shù)化、復(fù)雜化、多樣化的現(xiàn)代社會(huì),在行政管理領(lǐng)域包括屬于準(zhǔn)司法程序的行政裁決領(lǐng)域,行政機(jī)關(guān)及其工作人員才是“專家”,熟悉其工作領(lǐng)域內(nèi)的技術(shù)和程序,也更有經(jīng)驗(yàn)。因此,對于其裁決過程中調(diào)取的證據(jù)、查明的事實(shí),法院都應(yīng)予以充分尊重。如果作出的行政裁決所依據(jù)的主要事實(shí)不清、證據(jù)不足,則證明行政主體連民事爭議的基本事實(shí)都沒有查清,法官更不能直接跨越行政程序,在審理過程中依職權(quán)主動(dòng)調(diào)查取證,而應(yīng)當(dāng)判決撤銷被訴行政裁決行為,責(zé)令其查明事實(shí),重新裁決,否則就侵犯了行政主體的“首次判斷權(quán)”。只有在行政主體查明了事實(shí),初步確定了行政相對人權(quán)利義務(wù)的基礎(chǔ)上,才能取代原先違法行政行為的司法判斷。②張旭勇:《行政判決的分析與重構(gòu)》,北京大學(xué)出版社2006年版,第188頁。

其次,行使司法變更權(quán)必須引入合法性和合理性雙重審查機(jī)制。隨著依法治國方略的推進(jìn),行政機(jī)關(guān)的依法行政意識(shí)和水平已大幅提高,行政機(jī)關(guān)濫權(quán)的主要表現(xiàn)就是恣意行使其手中的自由裁量權(quán)。即使在法治主義原則之下,鑒于行政活動(dòng)的特性,也不得不在一定的法律框架內(nèi)承認(rèn)行政活動(dòng)或判斷的自由,這被稱為裁量。③崔冬:《再論擴(kuò)大我國行政訴訟的司法變更權(quán)》,載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第4期。裁量權(quán)是現(xiàn)代行政權(quán)的核心,正如王名揚(yáng)先生所言:“現(xiàn)代行政的特點(diǎn)是行政職務(wù)與行政權(quán)力的擴(kuò)張,行政權(quán)力擴(kuò)張的明顯表現(xiàn)是行政機(jī)關(guān)行使巨大的自由裁量權(quán)力?！雹偻趺麚P(yáng):《法國行政法》,中國政法大學(xué)出版社1988年版,第695頁。行政裁決行為與羈束行為不同,其性質(zhì)屬于自由裁量行為,如果不在司法審查中設(shè)置“合理性原則”,僅僅進(jìn)行合法性審查,那么對行政裁決進(jìn)行司法審查就將是紙上談兵。如何對行政裁決進(jìn)行合理性審查,本文將從微觀視角予以詳細(xì)論述。

最后,行使司法變更權(quán)應(yīng)當(dāng)及時(shí),以維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益為目的?！缎姓V訟法》開宗明義地指出立法目的有二,一是護(hù)權(quán),即為了保護(hù)公民、法人、其他組織的合法權(quán)益;二是控權(quán),即對公權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督控制。凡是符合行政訴訟法的這兩個(gè)目的,可通過個(gè)案的嘗試和運(yùn)行使該項(xiàng)制度走向成熟。在給予行政主體一次重作的機(jī)會(huì)后,若其不珍惜補(bǔ)救的機(jī)會(huì),視法院生效裁判如無物,再次濫用行政權(quán)力,法院可一并解決當(dāng)事人之間的民事爭議,及時(shí)作出取代原行政裁決的司法裁判。若認(rèn)定行政裁決程序嚴(yán)重違法或裁決認(rèn)定事實(shí)不清、證據(jù)不足,應(yīng)判決撤銷并責(zé)令行政主體重新裁決,或在已查清事實(shí)的基礎(chǔ)上判決部分或全部變更;若確認(rèn)行政裁決認(rèn)定事實(shí)清楚,但由于適用法律錯(cuò)誤等原因造成裁決錯(cuò)誤或不適當(dāng),直接判決部分或全部變更。②涂懷艷:《行政訴訟變更判決研究》,浙江大學(xué)2002年碩士學(xué)位論文,第14頁。

(二)微觀維度——行政裁量的司法審查技術(shù)

司法變更權(quán)本質(zhì)上是一種司法上的自由裁量權(quán),對自由裁量權(quán)進(jìn)行司法審查的核心問題在于對裁量進(jìn)行有效規(guī)制的同時(shí)準(zhǔn)確把握司法干預(yù)的邊界,尋求規(guī)制與尊重的平衡,界定司法有限與有為的空間。

1.發(fā)現(xiàn)司法變更權(quán)存在的空間

行政裁決是否合理,牽涉到行政主體自由裁量權(quán)的空間和邊界,這需要法官在審判實(shí)踐中探尋和積累。行政裁量的空間來源于法律授權(quán),例如在上述房屋拆遷行政裁決中,相關(guān)法律法規(guī)授權(quán)裁決機(jī)關(guān)安置或貨幣補(bǔ)償?shù)倪x擇,安置中又分為就近安置和異地安置兩種,貨幣補(bǔ)償也賦予其特定的處理幅度,稱之為選擇裁量。當(dāng)然,如果細(xì)致區(qū)分的話,選擇裁量中還包括行為方式的選擇、處理幅度的選擇、程序的選擇、時(shí)間的選擇等等。對于法律效果的確定,是否采取措施、采取何種措施、何時(shí)采取措施、根據(jù)何種程序采取措施,立法者無法一一明確規(guī)定,只能授權(quán)行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中,根據(jù)案件具體情況,審時(shí)度勢,作出適當(dāng)?shù)倪x擇與判斷,這就是典型意義上的行政裁量權(quán),③王貴松:《行政裁量的內(nèi)在構(gòu)造》,載《法學(xué)家》2009年第2期。由此構(gòu)成了行政裁量的空間。

2.甄別行政裁決中行政裁量的違法形態(tài)

(1)裁量濫用。是否濫用了裁量權(quán)主要從行政裁量的過程和結(jié)果來判斷,主要審查行政裁量決定是否存在不適當(dāng)?shù)哪康?是否考慮了相關(guān)或不相關(guān)因素,是否違反了平等對待原則,裁量結(jié)果是否顯失公平等。行政主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律授權(quán)目的行使裁量權(quán),如果具體裁量決定所追求的目的不是法律授權(quán)的目的、則構(gòu)成目的不適當(dāng)。①余凌云:《行政自由裁量論》,中國人民公安大學(xué)出版社2005年版,第86頁。法官在審查時(shí),可以借助于行政主體實(shí)施行政裁決的目的,相關(guān)案件的背景因素等角度判斷。判斷行政裁量決定目的是否適當(dāng)較為常用的一種審查技術(shù)——如果撇開行政主體所追求的實(shí)際目的,其是否仍然會(huì)作出同樣的行政決定,假如是,那么不適當(dāng)?shù)哪康木筒皇怯绊懖昧繘Q定的主導(dǎo)因素,反之則是。②余凌云:《行政自由裁量論》,中國人民公安大學(xué)出版社2005年版,第95頁。

(2)裁量的不適當(dāng)拘束。行政主體應(yīng)當(dāng)行使而不行使裁量權(quán)即構(gòu)成對裁量的不適當(dāng)拘束,或稱裁量怠慢。其原因可能是行政主體錯(cuò)誤地認(rèn)為受強(qiáng)制性法律規(guī)定約束不具有裁量權(quán),或僵化地執(zhí)行行政規(guī)則,刻板的遵照行政慣例,不知變通,也可能是行政機(jī)關(guān)有意不行使裁量權(quán)。③霍振宇:《行政裁量之司法審查》,載《行政執(zhí)法與行政審判》(第2集),中國法律出版社2012年版,第42～43頁。司法實(shí)踐中,不少行政主體面對被訴行政行為,通常解釋為根據(jù)慣例一向如此,一旦變化將引起政策的不連貫、標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一、社會(huì)的不穩(wěn)定。這種推諉并且不負(fù)責(zé)任的做法實(shí)際上架空了法律賦予的行政裁量權(quán)。

(3)違反比例原則。比例原則是從目的和手段的關(guān)系角度為行政裁量設(shè)定的審查標(biāo)準(zhǔn),其顯現(xiàn)出層次分明、層層遞進(jìn)的思維論證方式,是比較理想的用來評(píng)價(jià)行政裁量實(shí)質(zhì)內(nèi)容優(yōu)劣的審查工具。比例原則由三項(xiàng)內(nèi)容構(gòu)成,一是適當(dāng)性,即行政行為必須適合于增進(jìn)或?qū)崿F(xiàn)所追求的目標(biāo),如果行政機(jī)關(guān)所采取的措施根本無法推進(jìn)或者有助于達(dá)成特定的行政目標(biāo),就屬于選擇了不適當(dāng)?shù)氖侄味`背適當(dāng)性原則;二是必要性,即行政機(jī)關(guān)應(yīng)在相同有效地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的諸多手段中,選擇對公民權(quán)利最小侵害的手段;三是均衡性,即采取行政行為對公民權(quán)益造成的損害不得高于所實(shí)現(xiàn)的公共利益。④蔣紅珍:《論比例原則——政府規(guī)制工具選擇的司法評(píng)價(jià)》,法律出版社2010年版,第40～41頁。比例原則是規(guī)范、制約行政裁量權(quán)而創(chuàng)立的一項(xiàng)行政法基本原則,屬于行政合理性范疇。有些學(xué)者甚至將其與民法中的誠實(shí)信用原則等同起來,稱其為行政法中的“帝王條款”。比例原則雖然在行政法中沒有明確的規(guī)定,但在司法實(shí)踐中已得到普遍認(rèn)同。最高人民法院早在(1999)行終字第20號(hào)匯豐公司訴哈爾濱市規(guī)劃局一案中就適用了比例原則。該案判決中明確指出:“規(guī)劃局所作的處罰決定應(yīng)針對影響的程度,責(zé)令匯豐公司采取相應(yīng)的改正措施,既要保證行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),又要兼顧保護(hù)相對人的權(quán)益,應(yīng)以達(dá)到行政執(zhí)法目的和目標(biāo)為限,盡可能使相對人的權(quán)益遭受最小的侵害。而對上訴人所作的處罰決定中,拆除的面積明顯大于被遮擋的面積,不必要地增加了被上訴人的損失,給被上訴人造成了過度的不利影響。原審判決認(rèn)定該處罰決定顯失公正是正確的?！?/p>

3.把握行政裁量的司法審查限度

行政裁量的違法性是進(jìn)行變更判決的前提條件。然而,違法與不合理的界限在個(gè)案中卻不是固定的,一成不變的,它隨著司法審查強(qiáng)度的不同而變動(dòng)不居,而司法審查強(qiáng)度又要受到審查范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)等因素的影響。一般而言,司法審查的范圍越寬泛,標(biāo)準(zhǔn)越嚴(yán)格,司法介入行政的程度就越深,司法審查的強(qiáng)度也就越大;反之,審查的強(qiáng)度就越小。①霍振宇:《行政裁量之司法審查》,載《行政執(zhí)法與行政審判》(第2集),中國法律出版社2012年版,第48頁。審判實(shí)務(wù)中,對行政裁量的司法審查不能無限擴(kuò)大,否則極易與道德標(biāo)準(zhǔn)相混淆,使司法不堪重負(fù)。相反,司法應(yīng)當(dāng)尊重行政裁決在特定領(lǐng)域的判斷與裁量,奉行有限審查的原則,只有在行政裁決機(jī)關(guān)濫用其行政裁決權(quán)且裁決結(jié)果顯失公正時(shí),才能適用變更判決。對判斷是否屬顯失公正情形,可借助于其表現(xiàn)形式和標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定:如畸輕畸重、反復(fù)無常,違反比例原則、平等原則及違反法律的宗旨、目的,等等。

事實(shí)上,行政裁量的司法審查強(qiáng)度是一個(gè)極其復(fù)雜的問題,它需要行政法官具備豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、嫻熟的審查技能以及謹(jǐn)慎而克制的司法精神。唯有如此,才能把握不同的審查強(qiáng)度,舉重若輕,針對個(gè)案情況,作出清晰而準(zhǔn)確的判斷。

結(jié)語

個(gè)案中的司法變更權(quán)行使看似雖小,卻關(guān)系到司法權(quán)和行政權(quán)的分工和制衡,牽一發(fā)而動(dòng)全身。故其行使應(yīng)當(dāng)是謹(jǐn)慎的,但謹(jǐn)慎并不意味著不可行。個(gè)案中合理的司法變更一旦成為典型案例,對行政主體將會(huì)起到警醒監(jiān)督作用,對推動(dòng)行政權(quán)更加規(guī)范的運(yùn)行,促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政水平的提高,大有裨益?！爸贫鹊钠鹪床⒉辉谟跇?gòu)架或設(shè)計(jì),而在于成功且存續(xù)下去的實(shí)踐。”②[英]弗里德利?！ゑT·哈耶克:《自由秩序原理》(上),鄧正來譯,三聯(lián)書店1997年版,第61頁。筆者從一名從事行政審判實(shí)務(wù)法律人的視角出發(fā),提出行政裁決案件中,在特定條件下賦予司法機(jī)關(guān)司法變更權(quán),不僅是必要的而且是可行的,以期能為司法變更權(quán)這個(gè)宏大的命題提供一點(diǎn)借鑒和參考。

*作者系江西省南昌市西湖區(qū)人民法院行政庭副庭長,法學(xué)碩士。