論政府信息公開的立法完善

阮興文

（云南行政學院 云南 昆明 650111）

一、政府信息公開的客觀要求

（一）政府信息公開是現代政治民主化的必然要求

實行政府信息公開，是政治民主化改革和法治政府建設的基本前提和本質要求，是當今世界各國政府與公眾互動的主要方式之一。通過立法方式來促進和保障政府信息公開的有效性，是當今世界絕大多數國家的普遍做法。如美國制定了《信息自由法》等。黨的十八大《報告》提出：“讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行”[1]，正是對推進公民有序參與政治民主化改革的有力回應。

（二）政府信息公開是公民有效行使憲法權利的必然要求

我國憲法第27條規(guī)定了公民有提出意見、建議和監(jiān)督的權利，第41條規(guī)定了批評、建議、申控和檢舉權，第16條和第17條規(guī)定了參與管理權等，歸納起來，就是黨的十七大報告提出的“人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權”[2]。因此，政府信息公開是實現上述權利的前提和必然要求。只有充分掌握政府信息，人民群眾才能有效地參與、表達和監(jiān)督政府。

（三）政府信息公開是履行國際義務和承諾的必然要求

我國是世貿組織簽署國，嚴格遵守WTO議定關于透明度原則的規(guī)定，嚴格履行國際義務和信守承諾，這必然要求我國政府公開相關信息。另外，我國是“中國—東盟自由貿易區(qū)（CAFTA）”的首倡國和主要簽署國，因此加速建設高效透明政府，公開政府信息更具有重大現實意義。

（四）政府信息公開是推進法治政府建設的必然要求

2004年國務院頒行的《全面推進依法行政實施綱要》第2條將“提高行政管理透明度”確立為全面推進依法行政的指導思想；第3條將“行為規(guī)范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成”，“政府提供的信息全面、準確、及時”，“行政管理做到公開、公平、公正、便民、高效、誠信”等確立為建設法治政府的具體目標；第10條提出“推進政府信息公開，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人穩(wěn)私的事項外，行政機關應當公開政府信息，對公開的政府信息，公眾有權查閱。行政機關應當為公眾查閱政府信息提供便利條件?！?/p>

二、政府信息公開的立法現狀

我國關于政府信息公開的立法起步較晚，發(fā)展緩慢，目前尚未形成一個完備的政府信息公開法律體系。關于政府信息公開的立法規(guī)范主要可分為兩類：一類是直接規(guī)范政府信息公開制定法和政策性文件，另一類是間接規(guī)范政府信息公開的相關立法。

（一）直接規(guī)范政府信息公開的規(guī)范性文件

目前，直接規(guī)范政府信息公開的規(guī)范性文件有法規(guī)、規(guī)章、司法解釋和文件等。主要有：《中華人民共和國政府信息公開條例》、《環(huán)境信息公開辦法（試行）》、《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》、《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》、《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于進一步推進政務公開的意見》等。另外，部分省市區(qū)也制定了關于政府信息公開的相關制度規(guī)定。

（二）間接規(guī)范政府信息公開的規(guī)范性文件

間接規(guī)范政府信息公開的規(guī)范性文件主要是指其中部分條款涉及政府信息公開。主要法律有：《立法法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強制法》、《安全生產法》、《保守國家秘密法》、《檔案法》、《統計法》、《預算法》、《公務員法》、《突發(fā)事件應對法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》等。另外，與政府信息公開相關的文件有：《全面推進依法行政實施綱要》、《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》、《國務院關于加強法治政府建設的意見》、《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》、《黨政領導干部選拔任用工作條例》等。

三、政府信息公開立法中存在的問題與難點

我國《政府信息公開條例》頒布推行以來，對于促進政府信息公開的規(guī)范化、法治化和保障公民知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權無疑具有重大的現實意義。但是，目前政府信息公開的狀況并不容樂觀，存在大量“等等”現象。[3]

（一）實踐操作層面存在的主要問題與難點

1.部分官本位思想依然存在，不愿履行政府信息公開義務，存在抵觸情緒。

2.政府信息公開相關范疇的界限不清，客觀上造成不敢公開。如對國家秘密、商業(yè)秘密、工作秘密（內部）和個人隱私的界限難以分清，為了避免不必要的麻煩，所以往往以各種理由不予公開。

3.處于部門和行業(yè)等方面利益的考慮，存在壟斷、限制公開政府信息。政府部門特別是那些政府重要實權部門，一般都掌握著大量的有實際價值的信息，往往由于出于種種考慮或是顧慮，限制自己掌握的政府信息對外公開，甚至在政府部門之間也難于實現共享。

4.存在工作方面的失誤等而掩蓋，害怕公開政府信息?！皭勖孀印?、“怕出丑”的文化傳統在我國根深蒂固，在政府信息公開中同樣大量存在，常常是因為工作中出現了少許失誤，而害怕公開大多數政府信息。

5.少數單位和部門不負責任，懶得公開政府信息。調查中也發(fā)現有少數單位和部門的工作人員責任性不強，公仆意識淡薄，對工作不負責任，怠于履行自己的政府信息公開義務。

6.極少數單位和部門存在違紀違規(guī)違法問題，極力隱藏相關政府信息公開。

（二）法律制度本身存在的問題與難點

1.《政府信息公開條例》本身層級較低，規(guī)范對象較窄，造成制度性不公。由于《政府信息公開條例》屬于國務院制定的行政法規(guī)，層級較低，中立性不強，不具有法律的權威性和嚴肅性，在執(zhí)行中常常大打折扣。另一方面，該《條例》主要規(guī)范各級人民政府、法律法規(guī)授權組織和與公眾利益密切相關的企事業(yè)單位，不規(guī)范黨委、人大、政協和司法部門的信息公開問題，因此往往存在制度設計不公平的社會心理。

2.《政府信息公開條例》規(guī)定的公開內容原則性較強，難于起到評判標準的作用。該《條例》雖然規(guī)定了政府主動公開的信息、重點公開的信息和應申請公開的信息范圍內容等，但表述都比較原則，無法起到評判標準的作用。

3.政府信息公開與相關法律法規(guī)和政策的銜接與協調問題。主要有《政府信息公開條例》與《保密法》、《公務員法》、《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》等法律和政策的銜接與協調問題。集中表現為如何公開的政府信息與國家秘密的嚴格法律界定問題等。

4.公開的救濟途徑乏力，明顯缺乏外部監(jiān)督機制。雖然《條例》第33條第2款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟?！钡趯嶋H操作中，還要受到法律法規(guī)銜接、受案范圍、訴權和資格審查，甚至來自政府等方面的壓力等種種限制，結果往往是得不到受理或者最終敗訴。

四、完善政府信息公開立法的幾點思考

針對政府信息公開立法中存在的主要問題和難點，應堅持改革的精神，結合實際，提出如下幾點思考予供參考。

（一）樹立現代民主法治政府信息公開理念

1.合理借鑒民主法治國家先進理論經驗，為我國政府信息公開理論研究提供世界視角。政府信息公開的思想由來已久，早在1685年，英國學者洛克就在《政府論》中指出“權力的實施必須通過明確、公開的法律；只有法律公開，才能保障統治者不肆意妄為”[4]。1996年，美國克林頓政府制訂的《電子信息自由法》認為政府信息公開可以提高政府運作的透明度，并可以有效地遏制政府權力的濫用。目前，全世界有70多個全國和地區(qū)建立了政府信息公開制度，有關政府信息公開的理論研究持續(xù)升溫、成果迭出。國外學術界和實踐部門對政府信息公開的研究，是伴隨著現代民主制度和信息社會的發(fā)展而逐漸興起的。研究成果大致可以從以下幾個視角來概括:（1）國外政府信息公開制度的完善研究。（2）國外政府信息公開的例外研究。與政府信息公開原則相匹配的另一個原則是個人隱私不得侵犯，國家的敏感信息不能公之于眾。（3）國外政府信息公開的網絡化、數字化研究。（4）國外政府信息公開的信息組織研究。[5]

2.大膽實踐，努力探索根植于中國國情的本土化政府信息公開理論模式。推行政府信息公開是民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的必然要求，是推進社會主義民主、建設社會主義法治國家的重要體現，是構建社會主義和諧社會、建立健全預防和懲治腐敗體系的重要內容。因此，人民民主的憲法原則是構建我國政府信息公開理論模式的根本指導原則。在這一原則指導下，我國政府信息公開理論模式至少應包含如下主要內容：（1）廣大人民群眾是政府信息公開的知悉權利主體，一切行使公共權力的單位和部門及其公職人員是信息公開的義務主體。（2）所有關于國家和社會公共利益的信息都是公開的法定范圍，但涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的除外。（3）一切怠于、隱瞞信息公開的行為都是違法行為，應嚴格追究法律責任。（4）廣大人民群眾依法享有救濟信息公開權的暢通渠道等。

（二）完善立法為政府信息公開提供制度保障

1.及時制定統一的《信息公開法》。黨的十八大《報告》提出：要“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”。[1]因此，應及時總結《政府信息公開條例》實施以來的實踐經驗，并結合“三公”經費公開實踐，盡快制定《信息公開法》，提升信息公開的法律層級，擴大信息公開的范圍，把所有國家公權力機關及其工作人員的公務行為信息公開都納入進來，為公民充分行使知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權提供法律保障，有效推進“陽光政府”建設和民主政治的長足發(fā)展。

2.完善和協調與相關法律法規(guī)和政策的關系。完善和協調與相關法律法規(guī)和政策的關系，特別要明確界定可公開信息與國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的法律界限。對此，應完善和協調《信息公開法》與《保守國家秘密法》、《反不正當競爭法》、《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》等的關系，并制定《個人隱私保護法》，為實行信息公開提供基本法律標準。

3.構建強有力的信息公開監(jiān)督法律制度。要破除政府信息公開的“等等”現象，不再讓公眾的知情權和監(jiān)督權在“等”中空耗，必須建立健全問責制度，進一步細化信息公開的法律責任追究機制，同時與相關法律法規(guī)結合起來，明確具體的監(jiān)管部門及其權限和職責，明確具體的責任追究對象，讓問責機制動起來、活起來。唯有這樣，才能讓政府部門聽得到公眾的批評和要求，從而促進政府各項工作的開展。[6]

［1］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗［R］.人民出版社出版，2012.

［2］胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗［R］.人民出版社出版，2007.

［3］潘林青、羅爭光.“等等”都在“等”什么？——盤點政府信息公開的“等等現象”［EB/OL］.新華網，2014-3-20.

［4］［英］約翰·洛克.政府論［M］.世界圖書出版公司，2011.

［5］朱紅燦、鄒凱.國內外政府信息公開研究綜述［J］.圖書情報工作，2011（3）.

［6］何用.破解“等等”現象要靠問責保障［N］.人民日報，2014-3-26.