現(xiàn)行法律框架下小產(chǎn)權(quán)房問題的路徑選擇

劉法威,王 姝,許淑芬

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院,安徽 蚌埠 233030)

隨著城市房?jī)r(jià)的不斷上漲，農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房在高房?jī)r(jià)的大環(huán)境下，冒著極大的法律風(fēng)險(xiǎn)，在法律的夾縫中滋生起來并大有愈演愈烈之勢(shì)。[1]我國(guó)《土地管理法》第63條明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！睘槎糁菩‘a(chǎn)權(quán)房的發(fā)展勢(shì)頭，打擊違法現(xiàn)象，國(guó)土資源部明確表示“小產(chǎn)權(quán)房不合法”*參見 國(guó)土資源部重申：小產(chǎn)權(quán)房不合法[EB/OL].[2013-03-28].http://news.xinhuanet.com/house/2012-03/27/c_122885757.htm.，建設(shè)部發(fā)出“風(fēng)險(xiǎn)提示”*參見 建設(shè)部發(fā)購(gòu)買新建商品房風(fēng)險(xiǎn)提示：勿購(gòu)小產(chǎn)權(quán)房[EB/OL].[2013-03-28].http://www.gov.cn/gzdt/2007-06/21/content_655673.htm.，不少地方政府也紛紛出臺(tái)了小產(chǎn)權(quán)房清理辦法，但在清理工作中仍遇到重重阻力。

一、隱性蔓延：小產(chǎn)權(quán)房問題現(xiàn)狀

20世紀(jì)90年代中期，小產(chǎn)權(quán)房開始出現(xiàn)。近些年來，小產(chǎn)權(quán)房在許多城市出現(xiàn)成片開發(fā)的態(tài)勢(shì)，發(fā)展迅猛。目前在全國(guó)興起的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)過程中，小產(chǎn)權(quán)房再次成為十分突出的問題。有些村集體經(jīng)濟(jì)組織在本村集體土地上集中建設(shè)農(nóng)民住宅樓，除安置本集體經(jīng)濟(jì)組織成員外，擅自擴(kuò)大銷售對(duì)象。更有甚者，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織以“新農(nóng)村建設(shè)”“舊村改造”等名義，在未辦理任何審批手續(xù)的情況下，非法占用集體土地進(jìn)行商品房開發(fā)。為了大體了解全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房問題的基本現(xiàn)狀，中國(guó)土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心小產(chǎn)權(quán)房問題專題調(diào)研組選取了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部的511個(gè)小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目*此處數(shù)據(jù)來源于中國(guó)土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心的內(nèi)部資料《“小產(chǎn)權(quán)房”問題調(diào)研報(bào)告2008》。進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，研究發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展的大體現(xiàn)狀如下：

(一)分布及規(guī)模

近年來，小產(chǎn)權(quán)房呈現(xiàn)大范圍蔓延趨勢(shì)，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部，小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象更為嚴(yán)重。據(jù)有關(guān)部門調(diào)研，截至2007年上半年，全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房面積已達(dá)到66億平方米，占全國(guó)實(shí)有村鎮(zhèn)房屋建筑面積20%以上。北京市已售、在售、在建小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目至少80個(gè)，面積近1000萬平方米；石家莊市為346個(gè)；重慶市主城九區(qū)為70個(gè)；北京、成都、濟(jì)南、西安等城市小產(chǎn)權(quán)房銷售量已達(dá)房地產(chǎn)市場(chǎng)供應(yīng)量的20%。

(二)占地類型

小產(chǎn)權(quán)房類型多種多樣。在調(diào)研掌握的511個(gè)小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目中，占用集體建設(shè)用地建設(shè)的達(dá)81%，占用農(nóng)用地及其他土地的為19%。

(三)開發(fā)主體

在調(diào)研掌握的511個(gè)小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目中，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開發(fā)建設(shè)的項(xiàng)目為51個(gè)，占10%；由村委會(huì)開發(fā)建設(shè)的項(xiàng)目達(dá)398個(gè)，占78%；其他項(xiàng)目為62個(gè)，占12%。

(四)購(gòu)房者成分

小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)房者成分比較復(fù)雜，有當(dāng)?shù)胤险厣暾?qǐng)條件的農(nóng)民、不符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)民、當(dāng)?shù)夭疬w戶、外地農(nóng)民及本外地居民，還有少數(shù)國(guó)家工作人員。從購(gòu)房目的看，有的是為居住，有的是為資產(chǎn)保值增值，有的是為房地產(chǎn)投機(jī)等。

二、法律、市場(chǎng)及政府缺陷：小產(chǎn)權(quán)房問題的原因探析

(一)內(nèi)在缺陷：二元土地制度及集體土地產(chǎn)權(quán)制度缺陷

按照法律規(guī)定，我國(guó)實(shí)行土地的國(guó)家所有和集體所有制。國(guó)家只在名義上承認(rèn)農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，而事實(shí)上的“集體所有制”則無實(shí)際內(nèi)容。在具體權(quán)能設(shè)置上，農(nóng)民集體對(duì)土地的占有、使用、收益和處分權(quán)是相當(dāng)有限的，最終支配權(quán)掌握在政府手中。囿于現(xiàn)行法律制度框架，集體土地使用權(quán)不能像國(guó)有土地使用權(quán)可以進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓，而是必須先由國(guó)家征收變?yōu)閲?guó)有土地后再進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓。伴隨著農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，農(nóng)村建設(shè)用地的需求量急速增加，并正在成為農(nóng)村資本積累的重要來源。二元的土地管理模式并不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)土地資源高效配置的要求，難以實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)土地?fù)駜?yōu)價(jià)值的利用，也不利于農(nóng)村財(cái)富的增加和農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。[2]

(二)根本動(dòng)力：巨大的經(jīng)濟(jì)利益

在小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)、銷售過程中，各相關(guān)主體都能獲得較大的經(jīng)濟(jì)利益，共同推動(dòng)了小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象的蔓延。從鄉(xiāng)村集體層面看，由于在小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)中不用交納或較少交納土地出讓金和各種稅費(fèi)，小產(chǎn)權(quán)房的主導(dǎo)者——村、鎮(zhèn)可獲超額利益，得到幾倍、幾十倍于征地補(bǔ)償費(fèi)的土地開發(fā)收益，這部分收益可以壯大集體經(jīng)濟(jì)，并用以改善村容村貌，發(fā)展健全各類基礎(chǔ)公共設(shè)施，有利于提高現(xiàn)有農(nóng)村生活水平。從開發(fā)商層面看，雖然小產(chǎn)權(quán)房售價(jià)低，但其成本也低，同時(shí)還可以在村鎮(zhèn)所獲超額利益中按比例分成。據(jù)有關(guān)業(yè)內(nèi)人士介紹，在北京，一級(jí)代理公司最高可得5.5%的提成，而這個(gè)比例在商品房項(xiàng)目中最高僅為3.5%*參見 “堵與疏”：小產(chǎn)權(quán)房考驗(yàn)政府調(diào)控能力[EB/OL].[2013-03-29].http://www.21cbh.com/HTML/2007-6-29/HTML_S961BPXHWGKB_2.htm。 從村民層面看，小產(chǎn)權(quán)房有利于維護(hù)其自身利益。同樣的土地，如果被政府征收，農(nóng)民得到的補(bǔ)償則很少。而農(nóng)民如果自己開發(fā)商品房，則可以從市場(chǎng)中分享土地的增值，至少可以從村鎮(zhèn)所獲超額利益中享受部分分紅。從購(gòu)房者層面看，小產(chǎn)權(quán)房能使他們以較低的價(jià)格取得安身之所。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，北京市小產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)格為商品房的60%—70%，南京為40%，成都、重慶約為50%。*此處數(shù)據(jù)來源于中國(guó)土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心的內(nèi)部資料《“小產(chǎn)權(quán)房”問題調(diào)研報(bào)告2008》。

(三)外部動(dòng)力：居民較強(qiáng)的購(gòu)房意愿

面對(duì)居高不下的商品房?jī)r(jià)格，小產(chǎn)權(quán)房具有明顯的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，成為中低收入家庭解決住房的重要途徑，也成為高收入者投資和消費(fèi)的選擇目標(biāo)，買方需求旺盛。據(jù)調(diào)研組估算，僅北京市小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買者就超過10萬戶。*同②。旺盛的購(gòu)房需求是小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象迅速蔓延的外部動(dòng)力。

(四)生存空間：法律漏洞及執(zhí)法監(jiān)管上的不足

《土地管理法》第63條、建設(shè)部的《關(guān)于購(gòu)買新建商品房的風(fēng)險(xiǎn)提示》及國(guó)務(wù)院辦公廳的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》(國(guó)辦發(fā)[2007]71號(hào))(以下簡(jiǎn)稱71號(hào)文件)雖都明確規(guī)定“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’，單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體土地搞房地產(chǎn)開發(fā)”，但都沒有相應(yīng)的處理意見和辦法，各級(jí)政府及執(zhí)法部門的工作無所適從，小產(chǎn)權(quán)房監(jiān)管工作不足。

三、原則性、差別性與合理性的統(tǒng)一：小產(chǎn)權(quán)房問題的路徑選擇

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，遵循先堵后疏、依法依規(guī)、區(qū)別對(duì)待、先易后難、公平合理的思路和原則來解決小產(chǎn)權(quán)房問題。

(一)解決思路

筆者建議以71號(hào)文件發(fā)布的時(shí)間為界，對(duì)文件發(fā)布之后出現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房要嚴(yán)肅查處，對(duì)典型案件予以曝光，加強(qiáng)輿論宣傳和風(fēng)險(xiǎn)提示，有效遏制產(chǎn)生新的小產(chǎn)權(quán)房問題。對(duì)發(fā)布之前開發(fā)建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，筆者建議采取以下方式積極穩(wěn)妥地解決：

第一，對(duì)不符合規(guī)劃，未依法辦理用地手續(xù)占用基本農(nóng)田或其他耕地的小產(chǎn)權(quán)房，堅(jiān)決依法拆除，并處罰相關(guān)違法主體。

第二，對(duì)不符合規(guī)劃占用集體建設(shè)用地、宅基地或集體“四荒”地的小產(chǎn)權(quán)房，原則上依法拆除，但入住率較高的項(xiàng)目，在依法查處的前提下，補(bǔ)辦征地、用地手續(xù)及補(bǔ)交相關(guān)價(jià)款和稅費(fèi)后，可將其統(tǒng)一納入當(dāng)?shù)乇Ｕ闲宰》矿w系進(jìn)行規(guī)范管理，同時(shí)核減項(xiàng)目所在市縣下一年度用地指標(biāo)。

第三，對(duì)符合規(guī)劃或能夠調(diào)整規(guī)劃、質(zhì)量合格的小產(chǎn)權(quán)房，補(bǔ)辦征地和用地手續(xù)、補(bǔ)交相關(guān)稅費(fèi)、依法處罰后，統(tǒng)一納入當(dāng)?shù)卣Ｕ闲宰》矿w系進(jìn)行規(guī)范管理。具體分為以下三種情況：對(duì)于已售小產(chǎn)權(quán)房，由政府依法處理后，統(tǒng)一納入當(dāng)?shù)卣Ｕ闲宰》矿w系，按照《經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法》和《廉租住房保障辦法》管理，在房屋使用和交易方面做出嚴(yán)格限制，并在核發(fā)的產(chǎn)權(quán)證上注明。對(duì)于已建未售小產(chǎn)權(quán)房，政府依法處理后，統(tǒng)一收購(gòu)。根據(jù)需要和有關(guān)規(guī)定，以經(jīng)濟(jì)適用住房或廉租住房形式向符合條件的中低收入家庭出售或出租。對(duì)于在建小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目，由政府依法收購(gòu)處理后，按保障性住房要求建設(shè)，建成后向符合條件的家庭出售或出租。

第四，對(duì)符合規(guī)劃但質(zhì)量不合格的小產(chǎn)權(quán)房，責(zé)令整改。整改后質(zhì)量合格的，按上述規(guī)定處理；整改后仍不合格的，由當(dāng)?shù)卣婪ú鸪?/p>

(二)政策建議

1.進(jìn)一步明確小產(chǎn)權(quán)房的違法性

首先，明確概念，界定內(nèi)涵。目前社會(huì)上對(duì)小產(chǎn)權(quán)房有不同的理解，不同的理解牽涉到不同部門的職責(zé)和利益，導(dǎo)致實(shí)踐工作無所適從?！凹w土地商品房”概念指代明確，違法性質(zhì)突出，前瞻性強(qiáng)。因此，筆者建議以“集體土地商品房”來替代“小產(chǎn)權(quán)房”這一不科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)母拍睢Ｆ浯?，?guó)務(wù)院、國(guó)土資源部應(yīng)明確態(tài)度，出臺(tái)詳細(xì)的處理辦法，堅(jiān)決查處集體土地商品房。

2.省級(jí)政府作為監(jiān)管主體，組織清查處理工作

在小產(chǎn)權(quán)房的清查處理工作中，省級(jí)政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起市場(chǎng)監(jiān)管主體的責(zé)任，認(rèn)真落實(shí)目標(biāo)責(zé)任制和責(zé)任追究制度。構(gòu)建以政府為核心的多元監(jiān)管體制，政府協(xié)同各監(jiān)管主體同時(shí)對(duì)其他主體進(jìn)行監(jiān)管，最終形成政府、執(zhí)法部門、農(nóng)民等共同協(xié)調(diào)運(yùn)作的格局。

3.建立各執(zhí)法部門協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各自職責(zé)

小產(chǎn)權(quán)房問題涉及量大面廣，情況十分復(fù)雜，不是某一個(gè)職能部門能夠單獨(dú)解決的，必須建立由政府牽頭、多部門協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動(dòng)的機(jī)制來共同解決。相關(guān)部委應(yīng)抓緊制定有關(guān)政策，包括解決問題的辦法、程序和標(biāo)準(zhǔn)，明確地方政府職責(zé)。同時(shí)，要求各級(jí)地方政府盡快牽頭成立由規(guī)劃、建設(shè)、國(guó)土、發(fā)展改革等部門組成的工作機(jī)構(gòu)，根據(jù)實(shí)際情況細(xì)化處理辦法，出臺(tái)地方政策，明確分工，各司其職，各負(fù)其責(zé)，上下聯(lián)動(dòng)，限期妥善解決小產(chǎn)權(quán)房問題。

4.嚴(yán)格執(zhí)行小產(chǎn)權(quán)房處理三原則

所謂小產(chǎn)權(quán)房處理三原則，是指“新發(fā)生的一定要嚴(yán)肅查處”“歷史形成的，要由地方政府妥善處理”“決不能讓開發(fā)商占便宜”。具體而言，對(duì)于71號(hào)文件發(fā)布之后新建的小產(chǎn)權(quán)房，要嚴(yán)格按照《土地管理法》等法規(guī)嚴(yán)肅處理；對(duì)于71號(hào)文件發(fā)布之前建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，按照上文解決思路進(jìn)行處理。

5.加強(qiáng)農(nóng)村土地使用權(quán)證、房屋所有權(quán)證管理

一方面，加強(qiáng)宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作。通過開展宅基地使用權(quán)登記，可以有效規(guī)范農(nóng)村住宅建設(shè)，防止亂占濫用耕地。另一方面，各級(jí)公安部門要組織開展鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證的調(diào)查清理工作。

6.研究宅基地使用制度改革

我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度突出強(qiáng)調(diào)社會(huì)穩(wěn)定功能，兼具分配公正功能，而犧牲了經(jīng)濟(jì)效益功能。未來我國(guó)宅基地使用權(quán)制度改革的重點(diǎn)是增強(qiáng)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)性[4]。同時(shí)，為了配合開展宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的改革，應(yīng)當(dāng)切實(shí)解決一戶多宅、宅基地超占等分配不公的問題。

7.建立長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制

第一，加快集體土地產(chǎn)權(quán)和管理制度改革，推進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。在法律上明確集體建設(shè)用地和宅基地流轉(zhuǎn)的程序和范圍，消除產(chǎn)生集體土地商品房問題的制度因素。

第二，強(qiáng)化規(guī)劃控制，把住土地閘門。進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃的控制和引導(dǎo)作用，尤其是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃要進(jìn)一步按照《土地管理法》的規(guī)定，“劃分土地利用區(qū)，根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途”，將規(guī)劃落實(shí)到地塊，增強(qiáng)其可實(shí)施性和控制性。

第三，健全稅制，合理分配土地收益。通過調(diào)整利益機(jī)制，削弱小產(chǎn)權(quán)房的利益驅(qū)動(dòng)因素，使小產(chǎn)權(quán)房無利可圖，無人開發(fā)，無人購(gòu)買，失去存在的市場(chǎng)基礎(chǔ)。

第四，加強(qiáng)執(zhí)法力度，嚴(yán)格執(zhí)法。國(guó)土、建設(shè)和規(guī)劃等職能部門應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，嚴(yán)把規(guī)劃、建設(shè)、用地審批等閘門，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)巡查和日常執(zhí)法，嚴(yán)防新的小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]李長(zhǎng)健，阮曉毅，張磊.和諧語境下農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房規(guī)制問題研究——以民生利益為探究視角[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2008(2)：163-169.

[2]韓松.集體建設(shè)用地市場(chǎng)配置的法律問題研究[J].中國(guó)法學(xué)，2008(3)：65-85.

[4]梁亞榮，朱新華，鄧明輝.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的理論與實(shí)踐探析[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(3)：151-154.