網(wǎng)絡(luò)民意與公共政策的常態(tài)對(duì)接分析

郭 鵬

（天津社會(huì)科學(xué)院輿情研究所 天津 300191）

網(wǎng)絡(luò)毫無疑問已經(jīng)嵌入了中國(guó)社會(huì)的方方面面，而且隨著網(wǎng)民數(shù)量的持續(xù)增長(zhǎng)，網(wǎng)絡(luò)的重要性還將進(jìn)一步凸顯。據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，中國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)5.91億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為44.1%。網(wǎng)絡(luò)成為民眾獲取資訊、發(fā)布消息、發(fā)表意見的重要渠道，一個(gè)區(qū)別于傳統(tǒng)媒體的“新興媒體民意場(chǎng)”已經(jīng)初步形成。規(guī)模巨大而又訴求多元的網(wǎng)絡(luò)民意，對(duì)政府行為和公共政策提出了更高的要求，越來越多的研究者開始從不同角度呼吁推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)民意與公共政策之間的常態(tài)對(duì)接。由此產(chǎn)生的疑問是，實(shí)現(xiàn)常態(tài)對(duì)接指的是什么？有無必要？路徑何在？

實(shí)現(xiàn)常態(tài)對(duì)接的所指與必要性

實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)民意與公共政策之間的常態(tài)對(duì)接，大致包括三個(gè)方面的含義。第一，常態(tài)對(duì)接的重點(diǎn)在于賦予民眾更多評(píng)判的權(quán)利，讓他們來評(píng)判公共政策是否符合自由平等、民主法治、公平正義等基本理念，是否遵循國(guó)家的規(guī)章制度和既定程序，是否最大限度維護(hù)公共利益。第二，這種對(duì)接須是獲得了法律保障的長(zhǎng)效機(jī)制，而非地方政府為了應(yīng)付政績(jī)考核或緩解輿論壓力而實(shí)施的權(quán)宜之計(jì)。第三，這種對(duì)接必須體現(xiàn)于公共政策的完整循環(huán)過程，而非局限于公共政策的制定階段。實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)民意與公共政策之間的常態(tài)對(duì)接，至少有以下四個(gè)方面的必要性。

1.擴(kuò)大民眾參政話語權(quán)的需要。在類似中國(guó)這樣的超大規(guī)模國(guó)家，如何讓民眾在政治生活中獲得更多話語權(quán)，始終是關(guān)乎政治穩(wěn)定和政治發(fā)展的全局性問題。一方面，只有讓越來越多的民眾參與到政治生活中來，才能贏得他們對(duì)政府的信賴，有效增強(qiáng)政府公信力；另一方面，過于迅急的政治參與又容易對(duì)政治體系施加巨大外部壓力，乃至破壞政治體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。亨廷頓曾經(jīng)探討過類似問題，他認(rèn)為20世紀(jì)50年代和60年代，亞非拉許多國(guó)家之所以政治不穩(wěn)定，在很大程度上正是由于“社會(huì)急劇變革、新的社會(huì)集團(tuán)被迅速動(dòng)員起來卷入政治，而同時(shí)政治體制的發(fā)展卻又步伐緩慢所造成的”[1](P4)。實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)民意與公共政策之間的常態(tài)對(duì)接，既可以將數(shù)以億計(jì)的網(wǎng)民納入現(xiàn)有政治參與體系，又能夠以公共政策引領(lǐng)網(wǎng)絡(luò)輿論，避免網(wǎng)絡(luò)民意走向無序，最終促進(jìn)民眾參政話語權(quán)的逐漸擴(kuò)大。

2.有效疏導(dǎo)社會(huì)不滿情緒的需要。處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)社會(huì)，面臨資源稀缺及分配不公等諸多問題，并且由此導(dǎo)致焦慮、恐慌、無助、仇恨心態(tài)和不滿情緒的增多。不滿情緒不僅表現(xiàn)為民眾對(duì)政府的不滿，同時(shí)表現(xiàn)為民眾對(duì)整個(gè)社會(huì)以及社會(huì)當(dāng)中隨機(jī)個(gè)體的不滿。在多數(shù)情況下，社會(huì)不滿情緒可以借助網(wǎng)絡(luò)渠道得到釋放和宣泄；但網(wǎng)絡(luò)表達(dá)不暢和網(wǎng)絡(luò)群體極化，卻有可能反過來加劇社會(huì)不滿情緒，逐步消解政府權(quán)威甚至引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。較為理想的網(wǎng)絡(luò)民意表達(dá)應(yīng)當(dāng)屬于科塞所講的“安全閥制度”的范疇，即由“社會(huì)系統(tǒng)提供排泄敵對(duì)和進(jìn)攻性情緒”，“通過阻止其他方面可能的沖突或通過減輕其破壞性的影響而有助于維護(hù)這個(gè)系統(tǒng)”[2](P33)的制度。實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)民意與公共政策之間的常態(tài)對(duì)接，能夠保證網(wǎng)絡(luò)表達(dá)渠道的暢通，降低網(wǎng)絡(luò)群體極化的發(fā)生概率，起到疏導(dǎo)社會(huì)不滿情緒的安全閥作用。

3.提升公共政策科學(xué)化水平的需要。從政策問題的最初確認(rèn)到公共政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估和終結(jié)，構(gòu)成了一套完整的公共政策循環(huán)過程。提升公共政策科學(xué)化不是特指公共政策的制定階段，而是囊括了公共政策循環(huán)過程的每個(gè)階段。任何一個(gè)階段的疏忽和失誤，都有可能降低公共政策的科學(xué)化水平，影響到公共政策的最終效果。一般情況下，政府吸收的民眾意見越充分，就越容易制定出合理的公共政策，越容易獲得民眾對(duì)公共政策的認(rèn)可和支持。畢竟公共政策的出發(fā)點(diǎn)是規(guī)避社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，保障社會(huì)秩序，整合社會(huì)資源，為民眾提供更多更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的最大化。在此意義上，數(shù)量眾多的網(wǎng)民的意見成為提升公共政策科學(xué)化水平的關(guān)鍵性要素，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)民意與公共政策之間的常態(tài)對(duì)接，有利于減少出錯(cuò)的機(jī)會(huì)，提升整個(gè)公共政策循環(huán)過程的科學(xué)化水平。

4.建構(gòu)包容、理性、協(xié)商政治文化的需要。在推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的諸要素中，政治文化是一個(gè)易被忽視而事實(shí)上至關(guān)重要的變量，它不似體制和機(jī)構(gòu)改革那樣見效較快，但卻關(guān)聯(lián)著政治體系的各個(gè)層面。作為一個(gè)民族在特定時(shí)期流行的一套政治態(tài)度、信仰和感情[3](P26)，政治文化既需要借助網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行傳播，又深受網(wǎng)絡(luò)影響從而帶有網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的某些特質(zhì)。單論網(wǎng)絡(luò)時(shí)代中國(guó)政治文化的缺陷，至少在彼此包容、理性思考、協(xié)商討論等方面存在不足。要想彌補(bǔ)這些缺陷，除了政府和知識(shí)精英勇于擔(dān)當(dāng)引導(dǎo)責(zé)任之外，網(wǎng)民們也必須在反復(fù)實(shí)踐中自覺培養(yǎng)公民主體意識(shí)和良好參與習(xí)慣。實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)民意與公共政策之間的常態(tài)對(duì)接，有助于打通政府、知識(shí)精英、網(wǎng)民三者之間的交流渠道，通過公共政策具體案例的反復(fù)實(shí)踐，共同建構(gòu)彼此包容、理性思考、協(xié)商討論的政治文化。

常態(tài)對(duì)接的制度化建設(shè)

1.健全政府信息公開制度。常態(tài)對(duì)接需以兼具規(guī)模和質(zhì)量的政府信息公開為切入點(diǎn)，努力做到政府與民眾之間的信息對(duì)稱。盡管《政府信息公開條例》已自2008年5月開始施行，但是目前的信息公開制度仍然面臨著部門利益糾葛不清、統(tǒng)計(jì)部門獨(dú)立性差、考評(píng)監(jiān)督機(jī)制欠缺、問責(zé)的力度不強(qiáng)等問題，最終表現(xiàn)為信息收集的多，公開的少；向上匯報(bào)的多，向社會(huì)公布的少；抽象空泛的多，具體翔實(shí)的少。健全政府信息公開制度，必須理順各級(jí)信息中心、統(tǒng)計(jì)部門、研究處室等之間的關(guān)系，加強(qiáng)監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制建設(shè)。凡涉及公共利益而又不違反保密規(guī)定的事項(xiàng)，均應(yīng)通過政府公報(bào)、新聞發(fā)布會(huì)等形式，借助政府網(wǎng)站、政務(wù)微博、傳統(tǒng)媒體等渠道，及時(shí)準(zhǔn)確地向社會(huì)公開。凡民眾、法人或其他組織按照法定程序申請(qǐng)獲取政府信息的，不論機(jī)構(gòu)設(shè)置及其財(cái)政預(yù)算，抑或干部簡(jiǎn)歷及其考核成績(jī)，均應(yīng)采取適當(dāng)方式予以答復(fù)。逐漸將《政府信息公開條例》落到實(shí)處，提高政府工作透明度，保障民眾知情權(quán)。

2.完善群眾監(jiān)督機(jī)制。群眾監(jiān)督在現(xiàn)有監(jiān)督體系中居于十分重要的地位，但卻遭遇了諸多困境。一般而言，民眾實(shí)施監(jiān)督的自覺程度及其質(zhì)量水平，政府接受監(jiān)督的自覺程度及其質(zhì)量水平，是決定監(jiān)督效果的兩類直接原因。在日益高漲的民眾監(jiān)督熱情面前，過分依賴原有路徑顯然不合時(shí)宜，這也是產(chǎn)生申訴受阻、非法截訪、舉報(bào)人遭報(bào)復(fù)等問題的根源所在。完善群眾監(jiān)督機(jī)制，其實(shí)就是為民眾提供更加暢通的監(jiān)督渠道、更加豐富的監(jiān)督方式、更加快捷的監(jiān)督反饋。有必要在《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》、《行政監(jiān)督法》等相關(guān)條文基礎(chǔ)上，適時(shí)出臺(tái)具有可操作性的“群眾監(jiān)督法”，明確規(guī)定群眾監(jiān)督的原則、權(quán)限、程序等。同時(shí)，全面規(guī)范申訴、信訪、檢舉等政治行為，完善舉報(bào)人保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。打通群眾監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、行政監(jiān)督等體制內(nèi)監(jiān)督的聯(lián)系，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)群眾監(jiān)督的重視程度。逐步將網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督納入法律體系，促進(jìn)群眾監(jiān)督與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的進(jìn)一步融合。

3.改進(jìn)議程設(shè)置機(jī)制。議程設(shè)置理論曾為有效引導(dǎo)輿論提供了強(qiáng)有力的理論支撐，不過網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來從根本上削弱了輿論引導(dǎo)的可操作性，壓縮了理論的適用空間。以往依靠報(bào)紙、廣播、電視等大眾傳媒向民眾單向度、自上而下傳播信息的做法，無法與當(dāng)前多元參與、自下而上、多維互動(dòng)的傳播特點(diǎn)保持同步，由此造成政府議程設(shè)置能力的下降。當(dāng)然，議程設(shè)置理論并未過時(shí)，政府要想通過議程設(shè)置來引導(dǎo)輿論，還需要重視并汲取理論有益成分，尤其側(cè)重傳統(tǒng)媒體與新興媒體的交互性研究。政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮傳統(tǒng)媒體在民眾心目中的權(quán)威性優(yōu)勢(shì)，發(fā)布經(jīng)得起推敲的真實(shí)信息，保持傳統(tǒng)媒體在議程設(shè)置中的核心地位。積極承認(rèn)個(gè)體通過網(wǎng)絡(luò)所獲得的創(chuàng)造和傳播信息的能力，推動(dòng)建立普通民眾、意見領(lǐng)袖、專家學(xué)者等多元主體共同參與、理性協(xié)商的議程設(shè)置機(jī)制，糾正政府的議程設(shè)置偏好，促進(jìn)政府議程、媒體議程、民眾議程的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

4.依法打擊網(wǎng)絡(luò)謠言。任何一個(gè)國(guó)家都不可能完全擺脫謠言的困擾，但對(duì)于身處轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)社會(huì)而言，謠言的數(shù)量更多，影響范圍更廣，引發(fā)大規(guī)模社會(huì)恐慌乃至社會(huì)動(dòng)蕩的可能性更大。網(wǎng)絡(luò)的隱蔽性為謠言的滋生和擴(kuò)散提供了便捷條件，以致幾乎所有謠言都在網(wǎng)絡(luò)空間中進(jìn)行。網(wǎng)絡(luò)謠言因其傳播速度快、范圍廣、渠道多樣、互動(dòng)性強(qiáng)、異化率高等特點(diǎn)，往往比傳統(tǒng)謠言更具危害性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，“謠言的治理應(yīng)當(dāng)跳出謠言本身，不僅需要參與主體理性的提高，更需要政治和社會(huì)環(huán)境的改善”[4]。而在現(xiàn)階段，加強(qiáng)打擊力度已成為遏制謠言滋生蔓延、保護(hù)民眾合法權(quán)益、維護(hù)正常社會(huì)秩序的必然選擇。應(yīng)逐步完善《刑法》和《治安管理處罰法》中相關(guān)條款，從制造傳播謠言的動(dòng)機(jī)及其行為后果等方面進(jìn)行綜合考慮，適當(dāng)提高法定刑。應(yīng)對(duì)《民事訴訟法》中“有明確的被告”做擴(kuò)大解釋，賦予受害人起訴匿名造謠傳謠者的權(quán)利。應(yīng)完善司法機(jī)關(guān)與國(guó)信辦、工信部、網(wǎng)管辦等之間的長(zhǎng)效溝通機(jī)制，突破技術(shù)阻隔，提高執(zhí)法效率和力度。

網(wǎng)絡(luò)輿情的搜集與分析

輿情與民意是一對(duì)關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)的概念，2004年召開的十六屆四中全會(huì)就將兩者連在一起使用，提出要“建立輿情匯集和分析機(jī)制，暢通社情民意反映渠道”。所謂輿情，就是在一定的社會(huì)空間內(nèi)，圍繞中介性社會(huì)事項(xiàng)的發(fā)生、發(fā)展和變化，作為輿情主體的民眾對(duì)國(guó)家管理者產(chǎn)生和持有的社會(huì)政治態(tài)度，簡(jiǎn)言之，輿情就是民眾的社會(huì)政治態(tài)度。[5](P5-8)如果這種社會(huì)政治態(tài)度主要存在于網(wǎng)絡(luò)空間，則可以稱之為網(wǎng)絡(luò)輿情。網(wǎng)絡(luò)輿情是最近十幾年才興起于中國(guó)的學(xué)術(shù)概念和研究領(lǐng)域，大多基于Public Opinion，將其翻譯為Network Public Opinion或者Online Public Opinion等。而事實(shí)上，英文語境中的Public Opinion長(zhǎng)期以來被翻譯為“民意”或者“公眾輿論”。由此可見，網(wǎng)絡(luò)輿情與網(wǎng)絡(luò)民意頗具相通性，均指向普通網(wǎng)民對(duì)某些社會(huì)話題的情緒、態(tài)度、看法、意見和行為傾向等的總和，只不過前者的外延相對(duì)較小，更加突出民眾與政府及其管理者之間的關(guān)系。

之所以選擇網(wǎng)絡(luò)輿情作為實(shí)現(xiàn)常態(tài)對(duì)接的突破口，主要基于三個(gè)方面的考慮。第一，網(wǎng)絡(luò)輿情在網(wǎng)絡(luò)民意當(dāng)中具有突出重要性，直接關(guān)乎民眾對(duì)政府及其管理者的態(tài)度。隨著階層分化加劇和社會(huì)矛盾凸顯，民眾對(duì)政府的評(píng)判日趨多元，在此背景下，搜集和分析網(wǎng)民的社會(huì)政治態(tài)度變得越來越重要。對(duì)于政府而言，搜集和分析網(wǎng)絡(luò)輿情不僅是掌握網(wǎng)上動(dòng)態(tài)的有效手段，更是獲得信息反饋、評(píng)估政策效果、調(diào)整政府行為、優(yōu)化公共政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。第二，從目前社會(huì)熱點(diǎn)話題的分布情況來看，大多數(shù)網(wǎng)絡(luò)民意案例都可以歸入網(wǎng)絡(luò)輿情范疇。第三，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)輿情已經(jīng)具備了一定的搜集和分析基礎(chǔ)。

搜集網(wǎng)絡(luò)輿情的核心問題在于將非結(jié)構(gòu)化和半結(jié)構(gòu)化信息轉(zhuǎn)化為結(jié)構(gòu)化信息，從蕪雜的海量數(shù)據(jù)中抽取符合規(guī)律性的有效部分。政府部門在搜集網(wǎng)絡(luò)輿情的時(shí)候，往往盡可能多地向下級(jí)單位、基層直報(bào)點(diǎn)、網(wǎng)管辦、新聞單位、高校及其他社科單位約稿，最大限度保證被約稿單位的代表性。不過，被約稿單位的信息來源大多集中于知名度很高的重點(diǎn)網(wǎng)站、網(wǎng)上論壇、QQ群、博客、微博、微信等，無法避免信息重復(fù)率過高的問題。這種被約稿單位代表性很強(qiáng)但信息源過于同質(zhì)的局面，不僅容易降低網(wǎng)絡(luò)輿情信息的實(shí)用價(jià)值，而且有可能導(dǎo)致對(duì)信息搜集方式的路徑依賴。最近幾年盛行的“云計(jì)算”、“大數(shù)據(jù)”等理念或許有助于問題的解決，不過迄今為止，尚未出現(xiàn)真正具有可操作性的模型或者軟件。對(duì)于政府部門而言，眼下較為可行的思路是加強(qiáng)與IT行業(yè)合作，借助其人才技術(shù)優(yōu)勢(shì)，在更短時(shí)間、更多樣本基礎(chǔ)上獲取有效信息。應(yīng)積極參與IT行業(yè)各類活動(dòng)，主動(dòng)了解新產(chǎn)品、新技術(shù)、新理念，準(zhǔn)確把握互聯(lián)網(wǎng)未來走向，及時(shí)更新輿情信息搜集渠道。

分析網(wǎng)絡(luò)輿情的核心問題在于透過輿情信息本身探究現(xiàn)象背后的深層次原因。政府部門在分析網(wǎng)絡(luò)輿情時(shí)已經(jīng)注意到了社科研究機(jī)構(gòu)的作用，并且運(yùn)用課題立項(xiàng)、約稿等方式加強(qiáng)了彼此之間的聯(lián)絡(luò)。難題在于兩個(gè)領(lǐng)域之間的相互協(xié)調(diào)，即如何在思路、架構(gòu)、行文等方面達(dá)成一致意見，畢竟政府文件與學(xué)術(shù)論文有著不同的規(guī)范。政府文件要求立場(chǎng)明確、條目清晰、言簡(jiǎn)意賅、通俗易懂，能夠?yàn)樯霞?jí)領(lǐng)導(dǎo)提供參考意見；學(xué)術(shù)論文要求論點(diǎn)新穎、論據(jù)充分、論證嚴(yán)密，最好具有堅(jiān)實(shí)的理論支撐。在很多情況下，政府部門無法直接使用學(xué)術(shù)成果，而是必須經(jīng)過一個(gè)從學(xué)術(shù)論文到政府文件的轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)，既造成了資源上的浪費(fèi)，又削弱了成果的時(shí)效性。對(duì)于政府部門而言，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深化與社科研究機(jī)構(gòu)合作，儲(chǔ)備一支兼具學(xué)術(shù)研究能力與政府文件寫作經(jīng)驗(yàn)的隊(duì)伍，能夠隨時(shí)開展熱點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)輿情分析。對(duì)于社科研究機(jī)構(gòu)而言，應(yīng)在立足學(xué)術(shù)研究的基礎(chǔ)上，了解政府文件寫作方式，更好地將網(wǎng)絡(luò)輿情反映給政府部門。

［1］［美］塞繆爾·P.亨廷頓.王冠華，劉為等譯，沈宗美校.變化社會(huì)中的政治秩序［M］.上海:上海人民出版社，2008.

［2］［美］L·科塞.孫立平等譯.社會(huì)沖突的功能［M］.北京:華夏出版社，1989.

［3］［美］加布里埃爾·A.阿爾蒙德，小G.賓厄姆·鮑威爾.比較政治學(xué)——體系、過程和政策［M］.曹沛霖，鄭世平，公婷，陳峰譯，北京：東方出版社，2007.

［4］郭小安.網(wǎng)絡(luò)謠言的政治誘因：理論整合與中國(guó)經(jīng)驗(yàn)［J］.武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（人文科學(xué)版），2013（3）.

［5］王來華主編.輿情研究概論：理論、方法和現(xiàn)實(shí)熱點(diǎn)［M］.天津:天津社會(huì)科學(xué)院出版社，2003.