中國志愿服務(wù)工作的問題與優(yōu)化路徑——以浙江省樂清市為例

李力東

（浙江理工大學(xué)法政學(xué)院 浙江 杭州 310018）

一、引言

志愿服務(wù)是個(gè)體或組織為了增進(jìn)他人、社區(qū)、社會(huì)的福祉而進(jìn)行的非營利、不支酬的行為，它具有志愿性、無償性、公益性等特征。志愿精神和志愿行為自古有之，古代中國墨家的“兼愛”思想和儒家的“濟(jì)世”思想，古代西方基督教的慈善服務(wù)，都是志愿精神的體現(xiàn)。而現(xiàn)代意義上的志愿服務(wù)產(chǎn)生于19世紀(jì)末20世紀(jì)初的西方國家，是為了應(yīng)對(duì)“市場失靈”和“政府失靈”造成的問題而逐步發(fā)展起來的。20世紀(jì)70年代以來，許多國家的志愿服務(wù)工作取得了前所未有的發(fā)展和進(jìn)步。正如當(dāng)代美國非營利組織研究專家薩拉蒙所說：“世界正在興起‘全球結(jié)社革命’，在全球各個(gè)角落，有組織的私人志愿活動(dòng)風(fēng)起云涌。這是諸多因素作用的產(chǎn)物：新的通訊技術(shù)、大眾對(duì)更多機(jī)會(huì)的大量需求、對(duì)市場和政府在處理當(dāng)今交錯(cuò)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問題不力的不滿、外部援助的出現(xiàn)等。這一結(jié)社革命的關(guān)注點(diǎn)和新的精力放到了那些占據(jù)介于市場與政府之間的社會(huì)空間的各種社會(huì)組織上。”[1]當(dāng)前，西方國家的志愿服務(wù)工作正向著更加規(guī)范化、制度化、專業(yè)化的方向發(fā)展，在整個(gè)社會(huì)中發(fā)揮著不可替代的重要作用。志愿服務(wù)已成為每個(gè)文明社會(huì)不可缺少的組成部分，其發(fā)展水平的高低是一個(gè)社會(huì)文明程度的重要標(biāo)志。

與西方國家相比，中國的志愿服務(wù)工作起步較晚，但也取得了諸多成就。中國的志愿服務(wù)工作是在改革開放之后逐步發(fā)展起來的。上世紀(jì)80年代后期，中國開始出現(xiàn)自己的志愿活動(dòng)和志愿者，1987年廣州誕生第一條志愿者服務(wù)熱線，1989年天津誕生第一個(gè)社區(qū)志愿服務(wù)組織，1990年深圳誕生第一個(gè)注冊(cè)志愿者社團(tuán)。從1993年開始，隨著共青團(tuán)中央“志愿者行動(dòng)”的實(shí)施，另外一支志愿者隊(duì)伍在共青團(tuán)系統(tǒng)中形成，并產(chǎn)生了他們的全國性志愿者組織。此后，各級(jí)共青團(tuán)系統(tǒng)組織開展的志愿服務(wù)活動(dòng)成為中國志愿服務(wù)工作的重要組成部分。20多年來，中國的志愿服務(wù)工作從無到有并發(fā)展壯大，其社會(huì)效益也逐步顯現(xiàn)出來。人人爭當(dāng)志愿者的社會(huì)風(fēng)氣正在形成，對(duì)社會(huì)的弱勢(shì)群體帶來了諸多幫助，在一定程度上彌補(bǔ)了“市場失靈”和“政府失靈”造成的不利影響。同時(shí)也應(yīng)該看到，由于起步較晚，中國的志愿服務(wù)工作在發(fā)展過程中也存在著這樣那樣的問題。因此，總結(jié)我國志愿服務(wù)工作的經(jīng)驗(yàn)，研究新形勢(shì)下志愿服務(wù)工作面臨的新情況新問題，探索志愿服務(wù)工作的特點(diǎn)和規(guī)律，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文主要以浙江省樂清市的志愿服務(wù)工作為例對(duì)這一問題進(jìn)行分析。

二、樂清市志愿服務(wù)工作發(fā)展現(xiàn)狀

樂清市志愿服務(wù)工作的發(fā)展與樂清市共青團(tuán)及相關(guān)部門的參與和指導(dǎo)是密不可分的。在團(tuán)中央的統(tǒng)一號(hào)召下，共青團(tuán)樂清市委于1993年推出了“青年志愿者行動(dòng)”，引導(dǎo)和推動(dòng)志愿服務(wù)工作的開展。2009年3月，樂清市志愿者協(xié)會(huì)成立，樂清市的志愿服務(wù)工作有了綜合協(xié)調(diào)與指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，志愿者工作向更加規(guī)范化、項(xiàng)目化、專業(yè)化的方向發(fā)展。截止2012年10月，在樂清市志愿者協(xié)會(huì)備案登記的志愿者服務(wù)隊(duì)有19支，全市17個(gè)鎮(zhèn)（街道）都建立了志愿服務(wù)站。近年來，廣大志愿者以“三下鄉(xiāng)”、扶貧幫困、社區(qū)服務(wù)以及服務(wù)大型會(huì)議和活動(dòng)等多種方式，開展了扎實(shí)有效的工作，受到了社會(huì)各界的廣泛好評(píng)，志愿服務(wù)事業(yè)得到了蓬勃發(fā)展。具體來說體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，樂清市志愿者的志愿服務(wù)能力有了較大提升。廣大志愿者積極爭做和諧樂清的宣傳使者、實(shí)踐先鋒和標(biāo)兵表率。各志愿服務(wù)組織和廣大志愿者開展了公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)保、希望工程、助殘關(guān)愛、交通勸導(dǎo)、治臟治亂、禁毒、消防安全等形式多樣、內(nèi)容具體的志愿服務(wù)活動(dòng)。比如在環(huán)境保護(hù)方面，廣大志愿者積極開展植樹造林、水污染整治、清除白色垃圾等環(huán)保志愿服務(wù)活動(dòng)，以實(shí)際行動(dòng)在全社會(huì)倡導(dǎo)生態(tài)與環(huán)保意識(shí)。此外，廣大志愿者積極參與“兩會(huì)”等大型會(huì)議和活動(dòng)的志愿服務(wù)，為宣傳、禮儀、秩序維護(hù)、后勤保障等不同崗位提供了優(yōu)質(zhì)志愿服務(wù)，保障了活動(dòng)和會(huì)議的順利開展。

第二，樂清市志愿服務(wù)工作的項(xiàng)目化水平逐步提高。近年來，通過吸收、凝聚一批志愿服務(wù)專業(yè)型人才，樂清市志愿者隊(duì)伍的專業(yè)化水平有了很大提高，志愿服務(wù)品牌項(xiàng)目化建設(shè)得以不斷推進(jìn)。開展“關(guān)愛新居民子女”行動(dòng)，以“流動(dòng)少年宮”的形式，廣大志愿者赴全市的民工子弟學(xué)校，開展周末學(xué)業(yè)輔導(dǎo)、自護(hù)教育、心理干預(yù)、法律咨詢、愛心捐贈(zèng)等菜單式的志愿服務(wù)活動(dòng)，為全市新樂清人子女、農(nóng)民工小候鳥、留守兒童送去了豐富的活動(dòng)。在3.5學(xué)雷鋒月期間，開展“行動(dòng)讓生活美好、爭做文明志愿者”志愿服務(wù)月活動(dòng)。中秋節(jié)期間，開展“異鄉(xiāng)中秋異鄉(xiāng)月，一樣相思一樣情”新居民子弟中秋圓心愿活動(dòng)，組織樂清愛心人士及新居民子女和樂清學(xué)生、家長等共度中秋佳節(jié)。圍繞“改善殘疾人民生，保障殘疾人權(quán)益”開展各類扶殘助殘志愿服務(wù)活動(dòng)。上述志愿服務(wù)項(xiàng)目的開展促使樂清的志愿服務(wù)工作更加規(guī)范化，并且在志愿服務(wù)中形成了合力。

第三，樂清市的志愿服務(wù)體系日益完善。隨著社區(qū)志愿者服務(wù)站的建立①，樂清市志愿服務(wù)的“市—鎮(zhèn)（街道）—社區(qū)”三級(jí)組織網(wǎng)絡(luò)初步形成，為志愿服務(wù)工作的開展提供了組織保障。充分發(fā)揮“樂清志愿者”網(wǎng)站的管理平臺(tái)功能，發(fā)布志愿服務(wù)項(xiàng)目和活動(dòng)信息，提供志愿者多樣參與路徑，便于協(xié)會(huì)進(jìn)行有效的人員調(diào)配、服務(wù)評(píng)價(jià)與管理激勵(lì)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目、志愿服務(wù)組織、志愿者“三位一體”的對(duì)接。建立QQ群、官方微博、短信平臺(tái)，運(yùn)用新媒體手段搭建信息交流和資源共享平臺(tái)，有效凝聚全市范圍內(nèi)各類各系統(tǒng)的志愿者團(tuán)隊(duì)，極大提高了志愿服務(wù)工作的有效性和針對(duì)性。實(shí)施志愿服務(wù)組織備案登記制度，進(jìn)一步完善了團(tuán)隊(duì)管理機(jī)制。

三、中國志愿服務(wù)工作存在的問題——以樂清市為例

樂清市的志愿服務(wù)工作在很大程度上是全國的縮影。同樂清市一樣，經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國的志愿服務(wù)工作積累了一些好的經(jīng)驗(yàn)和做法，鍛煉出了一批優(yōu)秀的志愿者骨干和工作團(tuán)隊(duì)，志愿服務(wù)的社會(huì)影響力逐步擴(kuò)大。但是也應(yīng)該看到，我國的志愿服務(wù)工作還存在著諸多問題，以下以樂清市的志愿服務(wù)工作為例對(duì)此做一分析。

1.資金方面的問題

志愿服務(wù)工作是志愿者的自愿行為，很多時(shí)候志愿者自己出資從事志愿工作也很正常。但是，隨著志愿服務(wù)工作專業(yè)化水平的提高，僅靠志愿者自己出資已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)志愿服務(wù)工作的發(fā)展需求。當(dāng)前，志愿者組織的資金來源主要有以下渠道：財(cái)政撥款、社會(huì)捐助、自籌經(jīng)費(fèi)。從樂清市的情況來看，得到政府財(cái)政撥款的志愿者組織運(yùn)作得相對(duì)較好，而主要依靠自籌經(jīng)費(fèi)的志愿者組織則面臨著資金方面的困境。比如成立于2006年的樂清市志愿救援服務(wù)大隊(duì)，主要的資金來源就是志愿者本人，由于救援服務(wù)裝備價(jià)格昂貴，資金問題嚴(yán)重影響了該組織的發(fā)展。相反，大凡志愿服務(wù)工作開展較好的志愿者組織，一般具有較為充足的經(jīng)費(fèi)保障。以影響較大的樂清市助殘扶殘協(xié)會(huì)為例，它是掛靠在樂清市殘疾人聯(lián)合會(huì)下的，其辦公經(jīng)費(fèi)就是由政府撥款的，這為其有效開展活動(dòng)提供了物質(zhì)保障。

2.志愿者組織登記注冊(cè)方面的困難

根據(jù)1998年國務(wù)院頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，我國的社會(huì)團(tuán)體實(shí)行“雙重管理體制”，各級(jí)民政部門是社會(huì)團(tuán)體的登記注冊(cè)機(jī)關(guān)，社會(huì)團(tuán)體還必須找到一個(gè)業(yè)務(wù)主管單位，否則不能登記注冊(cè)。隨著形勢(shì)的發(fā)展，這種雙重管理體制顯然已不能適應(yīng)社會(huì)團(tuán)體發(fā)展的需要，各級(jí)政府也意識(shí)到了這一問題，并制定政策為包括志愿者組織在內(nèi)的社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造有利條件。比如，溫州市于2012年10月出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)組織培育發(fā)展的意見》。《意見》指出，公益慈善類、社會(huì)福利類、社會(huì)服務(wù)類和基層社區(qū)社會(huì)組織申請(qǐng)成立登記的，對(duì)開辦資金不作要求。《意見》也對(duì)社會(huì)組織實(shí)行直接登記制降低了準(zhǔn)入門檻。按照規(guī)定，除依據(jù)法律法規(guī)需前置行政審批及政治類、宗教類、社科類的社會(huì)組織外，其他社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位均可直接向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記。原承擔(dān)歸口管理職能的業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位。按照這個(gè)《意見》，志愿服務(wù)組織的登記注冊(cè)不再需要有業(yè)務(wù)主管單位，直接向民政部門登記注冊(cè)即可，也不再有注冊(cè)資金的要求。然而，筆者在樂清市的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，志愿者組織在登記注冊(cè)的過程中還面臨著很多障礙。志愿者組織的注冊(cè)并非易事，通常需要?jiǎng)佑盟饺岁P(guān)系來解決，上述政策還沒有得到有效貫徹實(shí)施。②可以看出，在新的全國性法律法規(guī)出臺(tái)之前，1998年的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》仍然起著最終的裁判作用，很多志愿者組織在登記注冊(cè)中仍然困難重重，甚至成為“非法組織”，嚴(yán)重影響了志愿服務(wù)工作的發(fā)展。

3.志愿者和志愿者組織自身存在的問題

由于我國的志愿服務(wù)工作起步較晚，志愿者及其組織開展志愿服務(wù)工作的方法、形式和水平等方面還存在諸多問題。③筆者通過對(duì)樂清市志愿活動(dòng)的跟蹤觀察發(fā)現(xiàn)，志愿者及其組織自身存在的問題主要有以下幾個(gè)方面。首先，有的志愿者組織開展的活動(dòng)流于形式，主要是短期應(yīng)對(duì)，在遇到重大活動(dòng)或節(jié)慶日時(shí)應(yīng)付一下，沒有結(jié)合自身和地域特點(diǎn)形成自己的特色，沒能建立起志愿服務(wù)的長效機(jī)制。其次，有的志愿者組織不注重自身的制度建設(shè)，缺乏相應(yīng)的招募機(jī)制、培訓(xùn)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和退出機(jī)制。任何組織都需要有一定的制度保障，志愿者組織也不例外。如果沒有相應(yīng)的制度，志愿者組織很難把廣大志愿者有效組織起來，有可能出現(xiàn)志愿者“報(bào)國無門”的問題。最后，有少數(shù)志愿者在從事志愿服務(wù)工作時(shí)心態(tài)不對(duì)，不是從為社會(huì)、為他人提供志愿服務(wù)的目的出發(fā)，而是為了實(shí)現(xiàn)某種個(gè)人私利，這也在一定程度上影響了志愿服務(wù)工作的開展。

四、進(jìn)一步推進(jìn)中國志愿服務(wù)工作的對(duì)策建議

針對(duì)志愿服務(wù)工作中存在的問題，可以從以下幾個(gè)方面著力推進(jìn)我國的志愿服務(wù)工作。

1.多種渠道為志愿服務(wù)工作籌集資金

資金短缺是很多志愿服務(wù)組織面臨的一大難題，因此必須廣泛開辟志愿服務(wù)工作的資金來源渠道，爭取政府和社會(huì)各界對(duì)志愿服務(wù)工作提供資金支持。從志愿服務(wù)比較發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)來看，政府撥款是志愿服務(wù)工作非常重要的資金來源。在美國，從上世紀(jì)60年代肯尼迪創(chuàng)建和平隊(duì)（Peace Corps）起，美國政府就以“出資人”和“主辦者”的身份介入志愿服務(wù)。[2]目前，在美國具有重要影響的一些著名的全國性志愿服務(wù)計(jì)劃如“學(xué)習(xí)和服務(wù)美國計(jì)劃”、“公民服務(wù)隊(duì)計(jì)劃”、“為美國驕傲計(jì)劃”等都具有聯(lián)邦政府出資和管理的背景。[3]這一經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒，因此，可以建立以政府撥款和社會(huì)捐助為主、以志愿者自籌為輔的志愿服務(wù)工作資金來源機(jī)制。樂清市在這方面也進(jìn)行了探索。2012年8月，樂清市成立了樂清市社會(huì)組織發(fā)展基金會(huì)，為社會(huì)組織開展公益活動(dòng)提供資金支持和指導(dǎo)，這是浙江省第一個(gè)縣級(jí)社會(huì)組織發(fā)展基金會(huì)團(tuán)體。今后，可引導(dǎo)和爭取社會(huì)愛心人士成立專門支持志愿服務(wù)工作的基金會(huì)，為志愿服務(wù)工作的開展提供資金支持。此外，對(duì)于一些專業(yè)性強(qiáng)、所需設(shè)備昂貴的志愿服務(wù)組織，政府可以設(shè)立專項(xiàng)資金，為其提供經(jīng)費(fèi)支持。

2.為志愿服務(wù)工作提供法律保障和政策支持

從國外經(jīng)驗(yàn)來看，志愿服務(wù)工作的發(fā)展離不開法律法規(guī)的保障。比如美國的《志愿者保護(hù)法》對(duì)志愿者提供服務(wù)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行確認(rèn)和限制，通過制度設(shè)計(jì)使志愿者和被服務(wù)對(duì)象的利益達(dá)到平衡，有利于促進(jìn)志愿服務(wù)的良性化發(fā)展。[4]當(dāng)前，我國的志愿服務(wù)工作尚無全國性的法律法規(guī)，雖有部分省(市、區(qū))出臺(tái)了地方性法規(guī)，但立法質(zhì)量不高，且受適用范圍限制遠(yuǎn)不能適應(yīng)志愿服務(wù)活動(dòng)跨區(qū)域交流的需要。因此加快志愿服務(wù)的國家立法工作，是規(guī)范、保障和促進(jìn)志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展的迫切需要。[5]

除為志愿服務(wù)工作提供法律保障外，各種政策支持也很重要。在現(xiàn)有《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》沒有修訂的情況下，志愿服務(wù)工作的有效開展需要在登記注冊(cè)、開展活動(dòng)方面得到相應(yīng)的政策支持。要保障已有政策得到有效的貫徹落實(shí)。相關(guān)部門應(yīng)該為志愿者組織的登記注冊(cè)提供便利條件，而不是設(shè)置障礙，這對(duì)志愿者的積極性有重要影響。當(dāng)然，長遠(yuǎn)來看，還是要對(duì)現(xiàn)行《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》進(jìn)行修訂。要制定政策支持志愿者組織自主開展活動(dòng)。政府在志愿服務(wù)工作的角色應(yīng)該進(jìn)行明確界定，政府不應(yīng)該過多介入到具體的志愿服務(wù)工作中，而是為志愿服務(wù)工作提供必要的指導(dǎo)和其他保障。政府角色有了明確的界定，對(duì)廣泛發(fā)動(dòng)志愿者、保證志愿服務(wù)工作的活力意義重大。

3.加強(qiáng)對(duì)志愿服務(wù)工作的引導(dǎo)和指導(dǎo)，提高專業(yè)化水平

加強(qiáng)對(duì)志愿服務(wù)工作的引導(dǎo)和指導(dǎo)，要發(fā)揮好各級(jí)志愿者協(xié)會(huì)的作用。一是發(fā)揮志愿者協(xié)會(huì)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、組織職責(zé)，積極引導(dǎo)學(xué)校、企業(yè)、社區(qū)普遍建立志愿者服務(wù)隊(duì)。二是規(guī)范志愿者注冊(cè)培訓(xùn)機(jī)制。建立和完善志愿者分級(jí)招募、分層管理和信息共享系統(tǒng)，吸引和方便更多公民參與到志愿行動(dòng)中來。加強(qiáng)志愿服務(wù)的培訓(xùn)工作，首先要培訓(xùn)一批志愿者骨干，然后再由他們對(duì)普通志愿者進(jìn)行培訓(xùn)。三是健全志愿者和志愿者組織激勵(lì)機(jī)制。各級(jí)志愿者協(xié)會(huì)引導(dǎo)志愿者組織在完善機(jī)構(gòu)、陣地建設(shè)、隊(duì)伍管理、特色項(xiàng)目等方面全面規(guī)范化發(fā)展，并進(jìn)行示范志愿者組織的評(píng)選，給予榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)或物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

志愿服務(wù)工作要向?qū)I(yè)化的方向發(fā)展。在香港，社會(huì)工作和義務(wù)工作彼此依存、相互促進(jìn)，已形成了“社工引領(lǐng)義工、義工協(xié)助社工”的社工、義工聯(lián)動(dòng)機(jī)制。[6]志愿服務(wù)工作發(fā)展到一定水平后，需要一些專職人員進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)工作，從而提高志愿服務(wù)工作的專業(yè)化水平。志愿服務(wù)工作的專業(yè)化建設(shè)可以依托社區(qū)進(jìn)行，發(fā)揮專職社工的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，吸引更多的人士參與到志愿服務(wù)中來，從而提高志愿服務(wù)工作的專業(yè)化水平。專業(yè)化建設(shè)的另一個(gè)方面是進(jìn)行項(xiàng)目化運(yùn)作。志愿者組織要結(jié)合自身特點(diǎn)和地區(qū)的實(shí)際需要，將社會(huì)需求量大的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目作為組織長期的發(fā)展目標(biāo)，堅(jiān)持長期的運(yùn)作，并形成長期服務(wù)的志愿服務(wù)示范項(xiàng)目。

注釋：

①2011年，樂清市的911個(gè)行政村，通過“轉(zhuǎn)、并、聯(lián)”方式，成立了96個(gè)新城鄉(xiāng)社區(qū)。

②比如上文提及的樂清市志愿救援服務(wù)大隊(duì)成立以來開展了多次深受群眾認(rèn)可和歡迎的志愿服務(wù)活動(dòng)，但在登記注冊(cè)的過程中還是遇到了很多困難，最終還是通過動(dòng)用私人關(guān)系于2012年以“民辦非企業(yè)單位”而不是“社會(huì)團(tuán)體”的名義登記注冊(cè)。而像樂清市和諧志工社這樣影響很大的志愿者組織至今仍沒有登記注冊(cè)獲得社會(huì)團(tuán)體法人資格。

③據(jù)新華網(wǎng)報(bào)道，2012年重陽節(jié)前后，合肥市老年公寓的一位老人一天內(nèi)被志愿者們洗了7次腳。這樣的獻(xiàn)愛心，不少老人都說受不了。

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