加快新型城鎮(zhèn)化進程研究——以遼寧盤錦市為例

■董延涌

從十八大到中央經(jīng)濟工作會議，再到中央農(nóng)村工作會議，以新型城鎮(zhèn)化為主題的改革之音日趨高亢，全國各地也蓄勢待發(fā)。對于正處于遼寧首個城鄉(xiāng)一體化試點城市盤錦市來說這無疑又是一次難得的歷史發(fā)展機遇。以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為新的突破口，進一步推動全市空間、經(jīng)濟、社會和體制機制的轉(zhuǎn)型發(fā)展，走出一條符合未來可持續(xù)發(fā)展且具有盤錦特色的新型城鎮(zhèn)化之路這將是當前亟需攻堅的重大課題。相信這個課題在盤錦的每一步成功實踐一定會對遼寧乃至全國各地區(qū)城鎮(zhèn)化的建設(shè)產(chǎn)生積極的示范帶動作用。

新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

所謂新型城鎮(zhèn)化，是指堅持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)路子。

與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化有很大的進步，是更高的城鎮(zhèn)化形態(tài)。從價值取向上來看，新型城鎮(zhèn)化將扭轉(zhuǎn)過去“以物為本”的城鎮(zhèn)發(fā)展理念，更加強調(diào)的是人的城鎮(zhèn)化，把人民的安居樂業(yè)放在首位，把城鄉(xiāng)一體化發(fā)展作為目標；從發(fā)展方式來看，新型城鎮(zhèn)化將扭轉(zhuǎn)過去以犧牲資源和環(huán)境為代價的“粗放式”發(fā)展方式，更加強調(diào)的是城鎮(zhèn)發(fā)展的質(zhì)量和水平；從發(fā)展的動力支撐上來看，新型城鎮(zhèn)化將扭轉(zhuǎn)過去過度依賴政府主導的發(fā)展模式，更加強調(diào)市場調(diào)節(jié)和政府調(diào)控相結(jié)合作用的發(fā)揮，通過產(chǎn)城的融合發(fā)展，推動城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步發(fā)展；從發(fā)展的道路設(shè)計上來看，新型城鎮(zhèn)化將扭轉(zhuǎn)“千城一面”的簡單復制式的發(fā)展和自由放縱式的發(fā)展，更加強調(diào)要在遵循城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律基礎(chǔ)上，立足地方實際情況和著眼長遠發(fā)展，制定更加科學的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。

目前盤錦市城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的基本判斷

盤錦市地域面積4131平方公里，2012年末戶籍人口約128.7萬，下轄兩縣兩區(qū)，無論面積，還是人口在全省14個地級市中都是體量最小的城市。但作為全省首個城鄉(xiāng)一體化綜合改革試點城市，盤錦從2009年以來，城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度與質(zhì)量同步快速提升，成為全省乃至全國城鎮(zhèn)化的一個亮點。依據(jù)2010年全國第六次人口普查公布的數(shù)據(jù)顯示，盤錦市城鎮(zhèn)化率高達65.96%，高于全?。?2.10%）3.86個百分點，高于全國（49.68%）16.28個百分點，而且隨著近幾年的沿海開發(fā)和建設(shè)的不斷深入，盤錦城鎮(zhèn)化率又有了很大的提高，截止2012年末，已經(jīng)達到69.85%，比2010年增長了3.89個百分點。在2013年3月中國經(jīng)濟周刊與中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所聯(lián)合發(fā)布的《中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量報告》中對全國286個城市進行了樣本分析來看，盤錦市除個別城鎮(zhèn)化指標處于中游之外，多項指標在全國排名相對比較靠前，其中城鎮(zhèn)化率、城鎮(zhèn)化質(zhì)量、城市發(fā)展質(zhì)量、城鎮(zhèn)化效率等四項主要指數(shù)分別排在了全國第47位、第41位、第24位和第41位，只有城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)程度指數(shù)相對落后，排在了121位。從全省的比較來看，盤錦市多項指標也排在了全省14城市的第一方隊，成為名副其實的城鄉(xiāng)建設(shè)示范之城。

盤錦市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展態(tài)勢的SWOT分析

（一）優(yōu)勢（Strength）

1.城鎮(zhèn)化體系初步建立

盤錦市通過對全市行政區(qū)劃的合理調(diào)整，城市發(fā)展空間的“一核、一帶、一軸、多點”的布局業(yè)已形成，建制鎮(zhèn)總數(shù)也增加到28個，建制鎮(zhèn)密度達到44.37個/萬平方公里，比全省平均水平高出近6個/萬平方公里。同時城鎮(zhèn)社會保障體系也同步跟進，在全省率先建立了城鄉(xiāng)一體的最低生活保障制度，實現(xiàn)了城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度和農(nóng)村新型養(yǎng)老保險制度的全覆蓋。

2.三次產(chǎn)業(yè)的牽動作用日益凸顯

盤錦市是一個工業(yè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展并重的城市，近些年通過資源型城市轉(zhuǎn)型，其石化及精細化工、石油天然氣裝備制造、化工新材料、海洋工程裝備制造、農(nóng)產(chǎn)品加工和服務業(yè)產(chǎn)業(yè)集群蓬勃興起，有力地推動了城鄉(xiāng)經(jīng)濟的快速轉(zhuǎn)型發(fā)展升級，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟得以進一步繁榮。

3.基礎(chǔ)公共服務設(shè)施建設(shè)基礎(chǔ)較好

近些年，盤錦在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的投入上很大，當然這種投入的回報更大，全市城鄉(xiāng)面貌日新月異、城鄉(xiāng)資源環(huán)境承載力不斷增強。城鄉(xiāng)的道路、綠化、水、電、氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施和城鄉(xiāng)的教育、文化、醫(yī)療、休閑等公共服務設(shè)施建設(shè)都有了質(zhì)的飛越，走在東北地區(qū)前列。

4.土地流轉(zhuǎn)的成效顯著

伴隨全市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的快速推進，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化步伐加快，涉農(nóng)企業(yè)紛紛搶灘盤錦，農(nóng)村土地也得到了規(guī)模化流轉(zhuǎn)和經(jīng)營。截止2013年底，全市土地流轉(zhuǎn)率已達51%，位居全省第一。土地的流轉(zhuǎn)直接解決了土地對農(nóng)民的束縛，為農(nóng)民帶來更大土地收益的同時，也促進了更多農(nóng)民進城務工和安居，讓城鎮(zhèn)化的進程不斷加快，為新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)創(chuàng)造了優(yōu)勢的條件。

5.城鄉(xiāng)一體化取得實質(zhì)性進展

通過新型城鎮(zhèn)化建設(shè)來推動城鄉(xiāng)一體化的實踐探索，在盤錦局部地區(qū)已經(jīng)取得實質(zhì)性成果。大洼縣榆樹鎮(zhèn)就是盤錦的一處“亮點”，該鎮(zhèn)通過利用土地增減掛鉤、國營農(nóng)墾職工安置工程、環(huán)境聯(lián)并整治、加強產(chǎn)業(yè)支撐等政策有效解決了農(nóng)村中長期存在的三農(nóng)問題，讓當?shù)剞r(nóng)民的生活幸福指數(shù)大幅攀升，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的大步前進，為盤錦乃至北方地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)趟出了一條現(xiàn)實可行之路。

（二）劣勢（Weakness）

1.區(qū)域間城鎮(zhèn)化發(fā)展不均衡

雖然盤錦市城鎮(zhèn)化率總體水平較高，但并不能掩蓋縣域城鎮(zhèn)化率較低的事實。如果按縣鎮(zhèn)人口計算，全市縣域城鎮(zhèn)化率僅為42%左右。而且，這部分人無論是收入水平還是生產(chǎn)方式、生活方式都還沒有完全達到城鎮(zhèn)水平。同時，還存在兩縣、兩區(qū)、油田和地方發(fā)展不均衡的問題，

2.城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量還有待進一步提升

目前全市城鎮(zhèn)化發(fā)展仍然滯后經(jīng)濟發(fā)展提出的要求，城鄉(xiāng)與油地雙二元結(jié)構(gòu)依然并存，城市轉(zhuǎn)型明顯滯后產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，城市管理也明顯滯后于城市建設(shè)，城市帶和中心鎮(zhèn)的經(jīng)濟輻射帶動功能還沒有完全發(fā)揮出來，城鄉(xiāng)體制機制問題還有待于進一步突破。種種跡象表明，盤錦目前的城鎮(zhèn)化與新型城鎮(zhèn)化的更高要求還有不小距離。

（三）機遇（Opportunity）

1.政策導向有利新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推動

盤錦市是多重政策優(yōu)勢疊加的城市，從2003年東北振興戰(zhàn)略到2008年成為國家5個首批資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型試點城市之一、從2009年7月遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃的批復到2009年12月省政府正式批準盤錦市為遼寧省城鄉(xiāng)一體化綜合改革試驗區(qū)、從遼寧省社會管理創(chuàng)新綜合試點市到2013年3月遼東灣新區(qū)被批為國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，無一不利好盤錦市城鎮(zhèn)化的建設(shè)。而且，期待已久的《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃綱要》國家馬上也要推出，這對全市的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必定會產(chǎn)生積極深遠的影響。

2.全市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的黃金時機降臨

經(jīng)過近幾年的奮斗，盤錦市不僅扭轉(zhuǎn)了資源型城市的衰落趨勢，而且還通過國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)遼東灣新區(qū)的開發(fā)建設(shè)、盤錦億噸海港建設(shè)和六大產(chǎn)業(yè)集群的牽動，創(chuàng)造了港產(chǎn)城同步發(fā)展的奇跡。這不僅為盤錦下一階段的轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定下了堅實基礎(chǔ)，而且也贏得了對未來更好的發(fā)展預期，可以說盤錦城鎮(zhèn)化發(fā)展的黃金時期已經(jīng)降臨。

（四）挑戰(zhàn)（Threat）

1.制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制壁壘有待破除

盤錦是個特殊的城市，不僅存在城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)，還存在油地之間的二元結(jié)構(gòu)，這就形成了“三國鼎立”的發(fā)展局面，這直接造成了政策體系、管理體制和公共服務體制上的多重標準和發(fā)展落差。這種復雜的體制鴻溝是目前新型城鎮(zhèn)化進程中難以逾越的最大障礙。

2.工業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)與資源環(huán)境承載能力需要協(xié)調(diào)發(fā)展

作為一個生態(tài)型城市，雖然近些年來生態(tài)環(huán)境建設(shè)卓有成效，但現(xiàn)實中全市的工業(yè)快速發(fā)展、城市規(guī)模的不斷擴張也對資源環(huán)境承載能力提出了更高的要求。如何實現(xiàn)工業(yè)化與生態(tài)環(huán)境保護同時并舉是盤錦新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中面臨迫切需要解決的問題之一。

3.城鎮(zhèn)化建設(shè)對資金、土地、優(yōu)秀人才的剛性需求與有限供給矛盾很大

從目前縣、鄉(xiāng)的財政狀況來看，推動城鎮(zhèn)快速發(fā)展的資金缺口很大，需要尋找解決的途徑；在土地供給上，目前產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)對土地的需求與日俱增，但從目前的土地存量上看，持續(xù)保持足夠的供給難度很大；在人才需求上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)始終不是優(yōu)秀人才的首選“洼地”，有關(guān)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理、公共服務，以及三次產(chǎn)業(yè)等諸多方面的優(yōu)秀專業(yè)人才缺口很大。

綜上分析可以看出，盤錦市目前進行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)雖然阻礙因素較多，但總體來說發(fā)展的天時、地利和人和優(yōu)勢還是十分顯著的，實現(xiàn)具有盤錦地域特色的新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)是扎實的。

積極穩(wěn)妥推進盤錦新型城鎮(zhèn)化進程的對策思考

（一）立足長遠的科學設(shè)計是基礎(chǔ)

這個科學設(shè)計既要加強頂層設(shè)計的力度、廣度和速度，同時也要尊重基層首創(chuàng)。在頂層設(shè)計上首先一定要從規(guī)劃下足功夫，通過充分發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，引領(lǐng)全市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與發(fā)展。在規(guī)劃上，要根據(jù)國內(nèi)外城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展趨勢、規(guī)律、好的做法和立足于盤錦市的現(xiàn)實情況，科學制定好事關(guān)城鎮(zhèn)建設(shè)的總體規(guī)劃、重點規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、景觀生態(tài)規(guī)劃“五規(guī)合一”。在總的規(guī)劃下還要編制好縣城、新市鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)、新農(nóng)村、城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)等明細規(guī)劃，讓各類規(guī)劃形成定位清晰、特色鮮明、橫向協(xié)同、縱向一致、專項突出的科學完整規(guī)劃體系。與此同時，這個頂層設(shè)計一定還要有強有力的推進制度作為保障，要通過建立集中統(tǒng)一的規(guī)劃管理體制和機制，把分散的規(guī)劃職能統(tǒng)一劃給規(guī)劃管理部門，建立起科學的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃運作體系、評估體系、監(jiān)督體系。在尊重基層首創(chuàng)方面，要積極支持有條件的地區(qū)進行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的勇敢嘗試，對實踐中較成功的典型要進行深入研究，充分發(fā)揮其示范輻射作用。

（二）循序漸進的發(fā)展道路是原則

新型城鎮(zhèn)化是一個循序漸進、水到渠成的過程，不能為了追求目標任務而大干快上。盤錦的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，一定要注意總結(jié)經(jīng)驗、吸取前期中外城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的教訓，注重發(fā)展質(zhì)量和發(fā)展節(jié)奏才行。從推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進程來看，盤錦至少要經(jīng)歷以下4個階段。第一個階段是探索階段，要選擇經(jīng)濟發(fā)展條件好、有一定基礎(chǔ)的地區(qū)，鼓勵他們率先發(fā)展，進行先行試點，打造成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的樣板和示范地區(qū)，為其他同類地區(qū)提供可供借鑒的共性經(jīng)驗；第二階段是拓展階段，要在第一階段的基礎(chǔ)上，總結(jié)前期新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)驗和教訓，有規(guī)模地梯次推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，建設(shè)有特色的新型城鎮(zhèn)群；第三階段是完善階段，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將全面鋪開，在這個階段，一定要傾斜更多的政策、資金、人才力量支持那些邊緣化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使廣大農(nóng)村群眾充分享受到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來的成果；第四是提升階段，要從各個層面對所推行的新型城鎮(zhèn)化效果進行系統(tǒng)評估，并全方位解決那些還不夠理想的建設(shè)問題。

（三）港產(chǎn)城的同步繁榮是支撐

盤錦的新型城鎮(zhèn)化道路除了要走普遍要走“工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”同步發(fā)展之路之外，還應該立足本地實際與未來發(fā)展需要，走“港產(chǎn)城”并舉發(fā)展的特色道路。具體來說，就是應該走“以港強市、以產(chǎn)興市、以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”的道路。盤錦一定要通過港口和重點園區(qū)的升級建設(shè)推動主導產(chǎn)業(yè)的快速轉(zhuǎn)型升級發(fā)展，以形成產(chǎn)業(yè)和人口的集聚效應，從而推動港區(qū)、園區(qū)、城區(qū)、新市鎮(zhèn)的互動協(xié)同發(fā)展，構(gòu)建起城鎮(zhèn)發(fā)展的合理架構(gòu)。新型城鎮(zhèn)化還離不開信息化的廣泛應用與滲透，應該說在此方面盤錦還將有許多功課要做的。當務之急，一定要組織相關(guān)專家隊伍來研究制定信息化在全市各領(lǐng)域應用的計劃與方式。讓信息化在與港口建設(shè)、工業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)與管理、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等領(lǐng)域的全面融合，通過信息化的催化的作用，讓城鎮(zhèn)的新型度快速提升。這種在“四化同步”下進行的“港產(chǎn)城并舉發(fā)展”一定會讓盤錦的轉(zhuǎn)型發(fā)展產(chǎn)生乘法效應。

（四）區(qū)域一體的協(xié)調(diào)發(fā)展是目標

解決盤錦城鄉(xiāng)、油地的雙二元結(jié)構(gòu)問題是多年來無法破解的難題，而這一問題不徹底解決那將意味著盤錦的新型城鎮(zhèn)化就不能算得上完全意義的新型城鎮(zhèn)化。首先，一定要逐步打破城鄉(xiāng)、油地多年的各種壁壘，實現(xiàn)城鄉(xiāng)、油地的發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、要素市場、公共服務、就業(yè)保障、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、管理體制的一體化，努力促進各區(qū)域發(fā)展機會和發(fā)展成果享有上的公平與合理；其二，要通過大力發(fā)展地方經(jīng)濟和縣域經(jīng)濟，努力縮小落后區(qū)域與先進區(qū)域之間的差距，促進各區(qū)域的協(xié)調(diào)平衡發(fā)展，不斷縮小居民收入水平之間的差距，一定要謹防強者愈強、弱者愈弱的“馬太效應”的出現(xiàn)。

（五）以人為本的發(fā)展理念是根本

“人的城鎮(zhèn)化”是新型城鎮(zhèn)化的核心，是檢驗城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要標準。在推進新型城鎮(zhèn)化中，一定要讓區(qū)別對待的多重制度變成一種更加包容的制度，實現(xiàn)大家身份、機會、待遇等方面的平等與公平，從而實現(xiàn)社會的永久和諧；二要解決好百姓“安居樂業(yè)”的需求。通過完善城鄉(xiāng)一體的城市管理體系，將城市管理的理念和方法逐步引向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村。通過讓城區(qū)優(yōu)質(zhì)社會事業(yè)資源向農(nóng)村延伸、覆蓋，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共事業(yè)發(fā)展均衡化。通過統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷提升生活環(huán)境品質(zhì)。通過公共服務體系的建設(shè)解決好失地農(nóng)民的后續(xù)生活、生產(chǎn)的問題；三要解決好人的精神層面上的需求，讓居民在享受高品質(zhì)的生活環(huán)境的同時，還要讓其獲得更多的人文關(guān)懷；四要解決好生態(tài)環(huán)境建設(shè)與城鎮(zhèn)建設(shè)上的矛盾問題。

（六）體制機制的紅利釋放是保障

從傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化的過渡，實質(zhì)上也是從舊體制機制向新體制機制過渡的過程。體制機制的不斷創(chuàng)新是盤錦新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的著力點和切入口。具體來講，可通過規(guī)劃制度改革，解決城鎮(zhèn)化建設(shè)的水平和質(zhì)量不高的問題；可通過加快戶籍制度和相關(guān)聯(lián)制度的改革，逐步解決依附在二元戶籍制度上的城鄉(xiāng)差別和政策限制，從而真正解決農(nóng)民“有平等身份進城”的問題；可通過形成城鄉(xiāng)一體化社會制度，解決城鄉(xiāng)養(yǎng)老、醫(yī)療等方面銜接并軌問題；可通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，加快建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場，變農(nóng)村資源為資本，實現(xiàn)土地資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置；可通過深化財稅和金融體制改革，發(fā)展多元化、多層次的現(xiàn)代城鄉(xiāng)金融市場體系、信用評級體系和信用擔保體系建設(shè)，解決城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)資金問題；可通過農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革，解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度不高的問題；可通過行政管理體制改革，理順市、縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村、社區(qū)的管理關(guān)系，解決行政效率不高的問題；可通過深化公共服務制度改革，解決城市管理混亂的問題。

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