小議行政參與的程度與平衡

作者簡介：楊東委（1987.04-），性別：男，籍貫：河北昌黎，學(xué)?；蛘邌挝幻Q：四川大學(xué)法學(xué)院，主要研究方向：先發(fā)行政法學(xué)。

摘要：進(jìn)入信息社會，隨著電子信息技術(shù)的日益發(fā)展，各種信息交流平臺逐漸呈現(xiàn)開放趨勢，行政參與正在逐步走進(jìn)我國政府及各級行政部門之中，越來越多的公民直接或者間接的參與到了行政過程中。但正如學(xué)者論證所言，行政參與制度并非天然的善品，其中的各個環(huán)節(jié)都需要進(jìn)行冷靜而理性的論證，無限制無章法的行政參與會導(dǎo)致行政結(jié)果的惡化。本文試圖通過界定行政參與的概念、分析行政參與的程度與范圍、從而論證行政參與的必要性，并從參與程度上加以限定，完成行政參與規(guī)范制度假設(shè)，從而為實現(xiàn)優(yōu)化行政結(jié)構(gòu)這一最終目的提供參考。

關(guān)鍵詞：行政參與；程度；平衡

一、行政參與的概念及其法理基礎(chǔ)

1.行政參與的概念

行政參與作為現(xiàn)代行政法中必不可少的行政方式，是公民參與行政事務(wù)的渠道，是當(dāng)代民主制度的產(chǎn)物，公民通過行使這一權(quán)利，能夠?qū)π姓Q策的產(chǎn)生和執(zhí)行產(chǎn)生影響。行政參與的概念公民參與、公眾參與相類似。公眾通過提供信息、發(fā)表意見評論、參與決策、施行監(jiān)督等方式表達(dá)利益訴求。①

蔡定劍教授從三個層面上論述了公眾參與：（1）立法層面，如聽證制度；（2）公共決策層面，包括政府和公共機(jī)關(guān)制定政策過程，如市政和環(huán)保內(nèi)容；（3）公共治理層面，這一層面的闡述擴(kuò)大了行政參與的的領(lǐng)域，把公眾參與的范疇擴(kuò)大到“行政立法和行政決策過程”之外，使行政參與有了更多的管理公共事務(wù)的內(nèi)容，深化了公眾參與的程度。②

本文采用劉福元先生的觀點，將“行政參與”界定為一個更廣義的概念，指“具有法定資格的個人和組織參與到行政過程中來，并未行政行為帶來實際影響的活動。③這個概念內(nèi)涵更加廣泛，包括了一切有可能對行政行為產(chǎn)生影響的活動類型，貫穿在各各行政環(huán)節(jié)。

2.行政參與的法理基礎(chǔ)

行政參與作為現(xiàn)代行政法的概念，是民主社會發(fā)展的產(chǎn)物，現(xiàn)代行政參與需要現(xiàn)代化的民主的政治文化的支撐。其價值依托于民主基石，民主的正當(dāng)性支撐著行政參與的正當(dāng)性。因此，行政參與作為一項權(quán)利為公民的意愿表達(dá)提供了渠道。作為一項公法權(quán)利，公民參與是公民尊嚴(yán)的象征，一方面有助于公民權(quán)益和社會公益的實現(xiàn)，另一方面為政府的決策程序提供了正義，有助于增強(qiáng)行政活動的可接受性以及提高行政決定的質(zhì)量。行政參與的理論源頭是古希臘的直接民主理論，現(xiàn)實基礎(chǔ)是當(dāng)代的參與民主理論與實踐；行政參與的法理基礎(chǔ)是人的主體性；其中，自然正義原則是行政法的基本原則，人民主權(quán)觀念是行政參與的憲政基礎(chǔ)。正確認(rèn)識行政參與的理論淵源、政治基礎(chǔ)與法理基礎(chǔ)，有助于增強(qiáng)行政民主意識、實現(xiàn)行政民主法制化。④

3.行政參與制度的利弊

如前文所述，行政參與并非天然具有優(yōu)勢，其實施過程中的各個環(huán)節(jié)都需要理性分析論證、無限制無章法的參與制度會造成諸多不良惡果?！俺浞值男姓ⅰ笔欠癖厝粫碚_的決策效果？行政參與的參與方式、深度、范圍是否應(yīng)該根據(jù)情況加以限制？等等一系列問題都需要探討。

以行政決策中的行政參與為例，在決策過程中，決策參加人可以通過訴求意見的表達(dá)，影響政府決策的內(nèi)容傾向性的向有利于自己的方向，并從中獲取成為積極公民所必需的參與技巧，政府同時也可以通過該過程與公民開展互動學(xué)習(xí)，說服公民建立相互信任，緩和與公民的緊張對抗關(guān)系，從而獲取決策的合法性。但是其存在的缺點是時間成本和社會成本會大幅增加，如果公民和政府之間的意見不能達(dá)成可接受范圍內(nèi)的一致，還可能引發(fā)負(fù)面的效果，引發(fā)公民對政府更多的非議和敵意。從決策效果上看，積極的公民參與會打破可能存在的僵局，避免訴訟的產(chǎn)生，實現(xiàn)更好的政策和更好的執(zhí)行效果；但另一方面，也可能是執(zhí)政者喪失決策權(quán)，容易受到利益集團(tuán)或者其他外來因素的干擾，從而導(dǎo)致更壞的政策，或者出現(xiàn)少數(shù)人的好政策，公共意義上、政治意義上的會政策。

二、行政參與制度的領(lǐng)域界分

由于行政參與制度是民主制度的衍生，天然也會存在民主制度的優(yōu)劣，所以我們應(yīng)該闡明行政參與的接線，即應(yīng)否參與？如何參與？并非一起行政領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)乃至必須納入行政參與，對于某些專業(yè)領(lǐng)域或者私人領(lǐng)域，行政參與制度應(yīng)道有條件的介入或者禁止介入。⑤

在立法和決策層面，我國各級政府都有行政參與制度的具體規(guī)定，主要體現(xiàn)在關(guān)于聽證制度的規(guī)定，內(nèi)同包括重大決策聽證程序、價格制定辦法、城市規(guī)劃行政許可等公共關(guān)注度很高的范圍內(nèi)。公共管理方面，參與制度多見于地方關(guān)于具體事項的或者具體內(nèi)容，通過制定政府規(guī)章的形式，要求咨詢公眾意見或者要求公眾民主投票參與，基本上是程序性規(guī)定。

根據(jù)現(xiàn)實中行政參與的實施情況，以及理論上的應(yīng)然狀態(tài)，筆者認(rèn)為，關(guān)于行政參與的界限劃分應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政活動目標(biāo)，進(jìn)而確定行政參與制度參與的程度或者是否參與。將行政活動目標(biāo)分為“可接受性”和“行政決策效力”兩個方面。對于行政效力要求越高、越專業(yè)的領(lǐng)域，行政參與的規(guī)模就應(yīng)當(dāng)越小，對于參加人的資質(zhì)，參加程序，參加效果都應(yīng)該根據(jù)具體情況，加以限制，從而實現(xiàn)效益最大化；對于期望獲得公眾支持、公眾認(rèn)同的問題，即公眾可接受性期望越高的內(nèi)容，行政參與制度的規(guī)模就應(yīng)該越大。

另外還需要指出，在私人領(lǐng)域內(nèi)，行政參與應(yīng)該禁止介入。按照現(xiàn)代民主制度的理論，國家的權(quán)力來源于個人權(quán)利的讓渡，國家對于個人權(quán)力的限制必須根據(jù)法律的授權(quán)，在法律的監(jiān)督下進(jìn)行。

三、行政參與制度的效力平衡

行政參與制度效力平衡應(yīng)當(dāng)從成本和效率兩個方面考量。參與程度過高，將會導(dǎo)致成本上升，效率過低。參加人在行政參與過程中所表達(dá)的意見并不一定完全合理，在知識結(jié)構(gòu)上可能存在局限性，過于傾向個人利益，從而產(chǎn)生非理性成分。參與決定論將會降低行政機(jī)關(guān)的決策質(zhì)量，使行政機(jī)關(guān)囿于群體意識，在決策中不敢有所突破，難以創(chuàng)新改革；另外如果參與結(jié)論能夠直接轉(zhuǎn)化成行政決定，對于錯誤的行政決策，行政機(jī)關(guān)的責(zé)任獎不復(fù)存在，容易造成行政失靈的被動局面。如果參與制度過低，將會使行政參與流于形式，行政機(jī)關(guān)不愿意與參加人分享決策權(quán)，即使在制度層面要求必須參與的程序性規(guī)定，也只是一場鬧劇，成功的決策執(zhí)行更無從談起。

所以，尋求行政參與制度的平衡應(yīng)該在分清利弊的基礎(chǔ)上根據(jù)行政目標(biāo)決定行政參與的程度及內(nèi)容，實現(xiàn)動態(tài)的平衡，避免行政參與制度流于形式，同時也要防止參與決定論。并且在法律規(guī)范層面加以確認(rèn)，保留行政機(jī)關(guān)的最終決定權(quán)，實現(xiàn)行政參與的理想狀態(tài)。（作者單位：四川大學(xué)法學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]王錫鋅主編：《行政過程中公共參與的制度與實踐》，中國法制出版社2008年版。

[2]蔡定建主編：《公眾參與——風(fēng)險社會的制度建設(shè)》，法律出版社2009年版。

[3]劉福元著：《行政參與的度量衡》2012年版。

[4]李衛(wèi)華，《論行政參與的理論淵源與法理基礎(chǔ)》

注解：

① 王錫鋅主編：《行政過程中公共參與的制度與實踐》，中國法制出版社2008年版，第2頁。

② 蔡定建主編：《公眾參與——風(fēng)險社會的制度建設(shè)》，法律出版社2009年版，第5-6頁。

③ 劉福元著：《行政參與的度量衡》2012年版，第20頁。

④ 李衛(wèi)華，《論行政參與的理論淵源與法理基礎(chǔ)》

⑤ 劉福元著：《行政參與的度量衡》2012年版，第50頁。