民事行政交叉訴訟的審理模式初探

作者簡(jiǎn)介：鄧詩(shī)發(fā)（1987-），男，漢族，江西銅鼓縣人，南昌大學(xué)法學(xué)院2011級(jí)訴訟法研究生，研究方向：訴訟法學(xué)。

摘要：司法實(shí)踐中，民事訴訟與行政訴訟交叉案件占有一定的比例，其產(chǎn)生具有一定的必然性。但我國(guó)《行政訴訟法》以及相關(guān)司法解釋未對(duì)法院如何處理此類案件提供法律依據(jù)，導(dǎo)致諸多行政、民事?tīng)?zhēng)議交叉案件的審理面臨諸多制度性障礙。針對(duì)不同的民事、行政交叉訴訟，應(yīng)對(duì)案件的各種因素綜合考慮，相應(yīng)的采取分別審理模式和一并審理模式以有效的解決糾紛。

關(guān)鍵詞：民行交叉訴訟；審理模式；分別審理；一并審理

我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法和民事訴訟法分別就行政爭(zhēng)議、民事?tīng)?zhēng)議的解決提供了相應(yīng)的法律規(guī)范。從靜態(tài)的角度來(lái)看，行政訴訟雖然脫胎于民事訴訟，但兩類訴訟在性質(zhì)、主體、功能、法律適用等方面具有顯著的區(qū)別，兩者分別適用不同的訴訟程序，因此，一般情況下不會(huì)發(fā)生交叉、重疊的問(wèn)題。但是，民事訴訟與行政訴訟交叉的現(xiàn)象在實(shí)務(wù)中并不少見(jiàn)。此類交叉訴訟應(yīng)采用何種程序?qū)徖砑仁抢碚摻缣接懙臒狳c(diǎn)，也是司法實(shí)務(wù)中一個(gè)懸而未決的棘手問(wèn)題。

一、民事、行政交叉訴訟之產(chǎn)生

自古羅馬法學(xué)家烏爾比安提出公法與私法的劃分之后，這一分類不僅廣泛存在與大陸法系，而且在英美法系也同樣存在著。從一般的界定來(lái)看，公法以公共權(quán)力的設(shè)置為內(nèi)容，私法以分配私人權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容。但是這一傳統(tǒng)的劃分并不如當(dāng)初那么分明，現(xiàn)今兩者已有互相滲透、融合的趨勢(shì)。傳統(tǒng)意義上的民法也可能包含行政法的相關(guān)內(nèi)容，反之亦然。現(xiàn)今國(guó)家行政管理領(lǐng)域不斷擴(kuò)張的同時(shí)，行政權(quán)力逐漸介入到社會(huì)中的傳統(tǒng)私權(quán)領(lǐng)域，因而由行政主體行使行政職權(quán)而產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系必然會(huì)與平等主體間的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系發(fā)生連結(jié)，出現(xiàn)民事、行政法律關(guān)系相互交錯(cuò)、牽連的現(xiàn)象。從不同的角度看，當(dāng)事人的同一行為有時(shí)可能具有多重的法律屬性。以婚姻登記為例，根據(jù)《婚姻法》的規(guī)定，結(jié)婚登記是民事主體之間締結(jié)合法的婚姻關(guān)系的必備要件，但是登記行為不僅是一項(xiàng)的民事行為，同時(shí)也是一項(xiàng)行政登記行為。這反映出在婚姻締結(jié)上，公民意思自治與國(guó)家干預(yù)的結(jié)合。如果在具有多重法律關(guān)系的案件審理過(guò)程中，同時(shí)存在需要解決的行政、民事兩種爭(zhēng)議，而兩種爭(zhēng)議在內(nèi)容具有關(guān)聯(lián)性，處理結(jié)果具有條件關(guān)系或者互為因果關(guān)系，便產(chǎn)生民事?tīng)?zhēng)議和行政爭(zhēng)議的交叉、重疊?？梢?jiàn)民事訴訟與行政訴訟產(chǎn)生交叉具有一定的必然性。從我國(guó)司法實(shí)踐來(lái)看，民行交叉案件的具體表現(xiàn)形態(tài)各異，一些典型的民事糾紛，如房產(chǎn)買賣合同糾紛、離婚糾紛、繼承糾紛等往往與行政確權(quán)、行政許可登記等交織在一起，進(jìn)而產(chǎn)生民事、行政交叉訴訟。

二、民事、行政交叉訴訟審理模式的立法與實(shí)踐

法院應(yīng)該如何正確處理這類民事、行政交叉案件，我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》未做任何規(guī)定，因?yàn)樵凇缎姓V訟法》制定之時(shí)，立法者對(duì)此沒(méi)有預(yù)見(jiàn)，從而沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的解決辦法，2000年3月最高人民法院頒布了《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》（下文簡(jiǎn)稱《解釋》），《解釋》）第51條規(guī)定：“在訴訟過(guò)程中，有下列情形之一的，中止訴訟：……（六）案件的審判須以相關(guān)民事、刑事或者其他行政案件的審理結(jié)果為依據(jù)，而相關(guān)案件尚未審結(jié)的……”，第61條規(guī)定：“被告對(duì)平等主體之間民事?tīng)?zhēng)議所做的裁決違法，民事?tīng)?zhēng)議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的，人民法院可以一并審理。”但是這一司法解釋只是規(guī)定了法院審理以民事?tīng)?zhēng)議解決為前提的行政訴訟可作出中止訴訟的處理，以及行政機(jī)關(guān)針對(duì)民事?tīng)?zhēng)議作出行政裁決，民事?tīng)?zhēng)議雙方當(dāng)事人對(duì)該裁決不服的情況下，法院應(yīng)當(dāng)事人要求可以合并審理行政、民事?tīng)?zhēng)議，條文本身過(guò)于簡(jiǎn)單，缺乏具體的操作規(guī)則，適用范圍也相當(dāng)狹窄。另外，雖然《民事訴訟法》第150條規(guī)定：“有下列情形之一的，中止訴訟：……（五）本案必須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的”但是“另一案”的含義尚不夠明確，是否包含行政訴訟容易產(chǎn)生分歧。即使涵蓋了行政訴訟，如果一律中止訴訟也會(huì)產(chǎn)生其他問(wèn)題。總的來(lái)說(shuō)，目前我國(guó)尚缺乏明確的法律規(guī)范解決司法實(shí)踐中較為復(fù)雜的民事、行政交叉案件。

立法的不明確使得實(shí)踐中往往難以找到應(yīng)當(dāng)遵循的統(tǒng)一性規(guī)則，不僅給當(dāng)事人行使訴權(quán)帶來(lái)了很大的困難，也給法院審理此類案件都造成了困惑。法律的缺位導(dǎo)致了行政、民事?tīng)?zhēng)議交叉案件的審理出現(xiàn)諸多制度性障礙。司法實(shí)踐中，行政、民事交叉爭(zhēng)議案件的審理方式主要有以下四種：（1）由民事審判庭與行政審判庭分別受理民事案件與行政案件，并分開(kāi)審理，分別裁判；（2）民事案件與行政案件分別受理，但民事案件先中止審理，等待行政案件裁判結(jié)果作為民事案件裁判的依據(jù)，實(shí)行先行政后民事；（3）采取行政附帶民事訴訟的審理方式，由行政庭受理，對(duì)行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議合并審理，一并裁判；（4）一并審理式，當(dāng)事人提起民事訴訟，由民庭對(duì)民事、行政關(guān)聯(lián)爭(zhēng)議一并審理，并對(duì)具體政行為的合法性進(jìn)行司法審查，但不對(duì)其作出裁判，僅對(duì)當(dāng)事人提出的民事訴訟請(qǐng)求進(jìn)行裁判。①各地法院對(duì)這類案件的審理采取了不同的審理方式，在一定程度上造成了司法混亂。實(shí)際上，上述審理方式大致可以進(jìn)一步歸為兩大類，第一種和第二種方式為分別審理模式，第三種和第四種方式為一并審理模式。分別審理模符合目前法律規(guī)定及法院內(nèi)部各業(yè)務(wù)庭之間的分工，②看似較為穩(wěn)妥，但囿于民事訴訟和行政訴訟各自的局限性，實(shí)際中可能導(dǎo)致民事訴訟與行政訴訟的裁判結(jié)果互相矛盾，③損害了司法公正和權(quán)威，訴訟周期冗長(zhǎng)，加重了當(dāng)事人的訴累，浪費(fèi)了司法資源，也不利于糾紛的一次性解決。一并審理模式下由同一審判組織對(duì)相互關(guān)聯(lián)的民事、行政案件進(jìn)行審理，符合訴訟的效益價(jià)值，也有利于糾紛的解決以及維護(hù)裁判的一致性，但是面臨巨大的法律障礙，尚處于無(wú)法可依的境地，程序之間缺乏相關(guān)的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，其合法性難免遭到質(zhì)疑。司法實(shí)踐中，依據(jù)《解釋》第61條審理的行政附帶民事訴訟便是合并審理模式的實(shí)例。

三、民事、行政交叉訴訟審理模式的設(shè)想

在設(shè)置、選用何種訴訟程序模式審理民事、行政交叉案件時(shí)，不應(yīng)采取簡(jiǎn)單的“一刀切”方式，而應(yīng)對(duì)法院是否有管轄權(quán)、當(dāng)事人的程序選擇權(quán)、行政訴訟與民事訴訟聯(lián)系的緊密程度及案件本身的復(fù)雜程度等各種因素綜合考慮，針對(duì)不同案件具體問(wèn)題具體分析。

（一）一并審理

一并審理即由同一法院的同一審判組織對(duì)相關(guān)聯(lián)的民事訴訟和行政訴訟進(jìn)行審理?！岸徍弦弧钡拿裥薪徊姘讣V訟處理機(jī)制所賴以存在的實(shí)踐基礎(chǔ)在于，民行交叉案件的法律特性與對(duì)現(xiàn)行處理機(jī)制固有缺陷與問(wèn)題的消解，理論基礎(chǔ)在于不同部門法之間所具有的同源性與同構(gòu)性。④“二審合一”的審理模式，依據(jù)案件的具體情況可分別采用先民后行、先行后民、交織進(jìn)行以及行政附帶民事訴訟模式進(jìn)行審理，即先行判斷哪一爭(zhēng)議是解決糾紛的前提或依據(jù)（先決問(wèn)題）。例如，如果民事?tīng)?zhēng)議是解決行政糾紛的前提或依據(jù)，則先進(jìn)行民事部分訴訟再進(jìn)行行政部分訴訟。在立案時(shí)，可有立案庭根據(jù)案情作出初步判斷，并由法官對(duì)關(guān)聯(lián)訴訟向當(dāng)事人進(jìn)行釋明；在審判人員的構(gòu)成上可采用民事庭法官和行政庭法官混合的方式組成合議庭，以發(fā)揮各自的專長(zhǎng)優(yōu)勢(shì)；在判決時(shí)，可統(tǒng)一制作裁判文書(shū)。

（二）分別審理模式

當(dāng)民事?tīng)?zhēng)議的解決前提是判斷某一行政行為是否合法時(shí)，法院將行政機(jī)關(guān)作出的行政行為僅作為證據(jù)對(duì)待，進(jìn)而依據(jù)證據(jù)認(rèn)定規(guī)則進(jìn)行處理。行政訴訟與民事訴訟分開(kāi)處理的常見(jiàn)的情況是，是否分開(kāi)處理還須考慮到賦予當(dāng)事人的選擇權(quán)。如果具體案件符合提起行政附帶民事訴訟的規(guī)定，但當(dāng)事人不愿意提起行政附帶民事訴訟，法院應(yīng)當(dāng)將民事?tīng)?zhēng)議與行政爭(zhēng)議分別分案分開(kāi)處理，法院不能徑直依據(jù)職權(quán)直接將民事?tīng)?zhēng)議與行政爭(zhēng)議合并審理。⑤當(dāng)出現(xiàn)受訴法院對(duì)另一相關(guān)聯(lián)的訴訟不具有管轄權(quán)，行政機(jī)關(guān)作出的行政行為的可訴性有疑義，以及當(dāng)事人在民事訴訟過(guò)程中未對(duì)行政行為產(chǎn)生爭(zhēng)議、提起訴訟等情形時(shí)，采取分別審理模式較為合理。此外，如果一案的審理不是以另一案的審理結(jié)果為必要條件時(shí)，也可采取分開(kāi)審理的方式。

民行交叉案件的訴訟機(jī)制的完善是《行政訴訟法》和《民事訴訟法》的再次修改中不容回避的課題。采用適當(dāng)?shù)膶徖砟Ｊ街皇墙鉀Q了民行交叉案件的訴訟處理機(jī)制中的一個(gè)問(wèn)題。民行交叉案件處理模式反應(yīng)的是不同司法體制下管轄權(quán)限及訴訟程序選擇的問(wèn)題，在對(duì)民行交叉案件訴訟機(jī)制的設(shè)計(jì)中，不僅應(yīng)妥善處理好司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，還應(yīng)協(xié)調(diào)好一并審理模式下民事訴訟與行政訴訟在管轄、訴訟時(shí)效、舉證責(zé)任、證明標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)解、上訴等諸多問(wèn)題。（作者單位：南昌大學(xué)法學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]李佳：民行交叉案件訴訟處理機(jī)制研究，湘潭大學(xué)2011年博士學(xué)位論文，第77頁(yè)

[2]趙紅星：民事行政交叉案件審理若干問(wèn)題研究，載《河北法學(xué)》，2012年第2期，第183頁(yè)

[3]陳曉宇、孟論：我國(guó)行政民事交叉案件的審理模式，載《人民司法》，2008年第19期，第73頁(yè)

[4]江偉、范躍如：民事行政爭(zhēng)議關(guān)聯(lián)案件訴訟程序研究，載《中國(guó)法學(xué)》，2005年第3期

注解：

① 許尚豪：民事、行政交叉案件訴訟程序研究，載《山東大學(xué)法律評(píng)論》，2007年卷，第41頁(yè)

② 《行政訴訟法》第3條第二款規(guī)定：人民法院設(shè)行政審判庭，審理行政案件。

③ 當(dāng)然，行政訴訟與民事訴訟的實(shí)體結(jié)果并必然的具有一致性。原因之一在于，行政行為的“合法”與民事行為的“合法”內(nèi)涵的差異，司法對(duì)二者審查的強(qiáng)度和結(jié)果自然會(huì)不一致。

④ 李佳：民行交叉案件訴訟處理機(jī)制研究，湘潭大學(xué)2011年博士學(xué)位論文，第77頁(yè)

⑤ 陳曉宇、孟論：我國(guó)行政民事交叉案件的審理模式，載《人民司法》，2008年第19期，第73頁(yè)