河南省新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題淺析

師凱倫

加快新型城鎮(zhèn)化，堅(jiān)持以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展，是河南破解發(fā)展難題、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略抉擇。在實(shí)踐探索中，河南新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展思路持續(xù)提升，新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵及其引領(lǐng)作用發(fā)揮的內(nèi)在機(jī)理不斷豐富和完善。

一、新型城鎮(zhèn)化的引領(lǐng)作用

新型城鎮(zhèn)化在“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展中起著戰(zhàn)略性、全局性和關(guān)鍵性的作用。具體可以體現(xiàn)在如下六個(gè)方面：

一是引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，對(duì)于河南來(lái)講，最重要的就是由主要依靠投資拉動(dòng)，轉(zhuǎn)變?yōu)橄M(fèi)、投資協(xié)調(diào)拉動(dòng)，必將帶來(lái)消費(fèi)觀(guān)念的更新和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，帶來(lái)巨大消費(fèi)潛力的釋放。

二是引領(lǐng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體。河南推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，是涵蓋了農(nóng)村的城鎮(zhèn)化，更加注重破解“三農(nóng)”發(fā)展難題，把新型農(nóng)村社區(qū)納入城鎮(zhèn)體系，推動(dòng)城鄉(xiāng)分割向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體轉(zhuǎn)變。

三是引領(lǐng)城鎮(zhèn)功能完善。發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)，加快農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，既對(duì)城鎮(zhèn)功能完善提出要求，又為城鎮(zhèn)功能完善提供機(jī)遇，促進(jìn)城鎮(zhèn)以提高基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和就業(yè)承載能力為核心，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)功能完善化、發(fā)展機(jī)制良性化、公共服務(wù)配套化，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)功能提升與城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)的協(xié)調(diào)同步。

四是引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。伴隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城市新區(qū)、城市組團(tuán)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、特色專(zhuān)業(yè)園區(qū)、商務(wù)中心區(qū)和特色商業(yè)區(qū)等載體建設(shè)步伐不斷加快，為工業(yè)化、服務(wù)業(yè)的發(fā)展集聚生產(chǎn)要素、創(chuàng)造宜居環(huán)境、營(yíng)造良好氛圍、帶來(lái)集聚效應(yīng)，必然加快工業(yè)項(xiàng)目集中布局。

五是引領(lǐng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。只有減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民，只有調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)才能發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，只有轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式才能轉(zhuǎn)變農(nóng)村生活方式。這正是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)作用的根本目所在。

六是引領(lǐng)資源節(jié)約利用。資源節(jié)約、生態(tài)宜居、環(huán)境友好是新型城鎮(zhèn)化區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的重要標(biāo)志之一。根據(jù)目標(biāo)要求，河南發(fā)展每年實(shí)際需要新增建設(shè)用地約80萬(wàn)畝，國(guó)家每年下達(dá)的指標(biāo)不足30萬(wàn)畝。同時(shí)，河南18多萬(wàn)個(gè)自然村（47766個(gè)行政村）星羅棋布，面積總和比城鄉(xiāng)居住和工礦用地總面積3/4還多。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，制定符合河南實(shí)際的大中小城市、小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)，將有效推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展向節(jié)約集約和生態(tài)宜居轉(zhuǎn)變。

二、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展引領(lǐng)存在的問(wèn)題

盡管河南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展取得了明顯成效，引領(lǐng)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的效應(yīng)開(kāi)始凸現(xiàn)，但從發(fā)揮引領(lǐng)作用的角度看，我省城鎮(zhèn)化仍存在諸多亟待解決的突出問(wèn)題，制約了新型城鎮(zhèn)化各項(xiàng)工作的推進(jìn)和引領(lǐng)作用的充分發(fā)揮。

1、城鎮(zhèn)之間協(xié)同發(fā)展水平較低。河南探索構(gòu)建大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的現(xiàn)代新型城鎮(zhèn)體系。但是，從當(dāng)前的情況看，鄭汴都市區(qū)與地區(qū)性中心城市之間、地區(qū)性中心城市與縣域中心城市之間、縣域中心城市與小城鎮(zhèn)之間的功能定位、產(chǎn)業(yè)分工、重大基礎(chǔ)設(shè)施銜接等方面還存在諸多問(wèn)題。

2、城鎮(zhèn)綜合承載能力較弱。城鎮(zhèn)綜合承載能力直接決定了新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)作用的發(fā)揮程度。河南城鎮(zhèn)綜合承載能力不足，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施欠賬較多；二是吸納就業(yè)能力有限，多數(shù)中小城市和中心鎮(zhèn)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，新型農(nóng)村社區(qū)配套的產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后；三是保障房建設(shè)過(guò)程中土地供應(yīng)和資金籌措壓力較大，影響了城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的吸納能力，降低了城鎮(zhèn)化質(zhì)量；四是由于政府財(cái)力相對(duì)薄弱，融資能力不強(qiáng)，建設(shè)資金缺口較大，直接制約了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的配套完善。

3、城鎮(zhèn)管理水平有待提高。新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)以及河南創(chuàng)造性的將新型農(nóng)村社區(qū)納入五級(jí)城鎮(zhèn)體系，對(duì)各級(jí)城鎮(zhèn)的管理提出了更高的要求。一是城鎮(zhèn)精細(xì)化管理還有待于完善，環(huán)境提升、交通道路秩序整治等工作推進(jìn)亟待加快，管理長(zhǎng)效機(jī)制急需健全；二是新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，農(nóng)民進(jìn)城數(shù)量將持續(xù)增加，給城市管理帶來(lái)巨大壓力；新型農(nóng)村社區(qū)的并村調(diào)整，勢(shì)必引發(fā)原有的村民自治制度向社區(qū)管理制度轉(zhuǎn)變。三是保障房的監(jiān)管體系還不健全，迫切需要由以建設(shè)為主向建管并重轉(zhuǎn)變，由多種保障房并重向以公共租賃住房為主轉(zhuǎn)變，由注重建設(shè)數(shù)量向提升建設(shè)品質(zhì)轉(zhuǎn)變。四是社會(huì)管理理念落后、社會(huì)管理手段單薄、社會(huì)管理法規(guī)缺位、社會(huì)管理人才缺乏等一系列問(wèn)題更加突出，影響新型城鎮(zhèn)化和諧發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4、資源利用方式亟待轉(zhuǎn)變。新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化進(jìn)程加快，用地需求快速增長(zhǎng)，加上國(guó)家實(shí)行較為嚴(yán)格的管理政策，土地供需矛盾日益突出。但是，土地利用方式粗放加劇了用地緊張。河南省20多家省級(jí)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)中，飽和度最高的達(dá)到85%，最低的僅32%，多數(shù)飽和度不足50%。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境脆弱和環(huán)境容量不足也是新型城鎮(zhèn)化不能忽視的制約因素。在轉(zhuǎn)型發(fā)展期，河南以資源型為主的偏重的工業(yè)結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)仍然存在，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理加重了經(jīng)濟(jì)的高碳發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展必須在資源環(huán)境制約加劇的情況下來(lái)運(yùn)行。

5、體制機(jī)制障礙仍然存在。新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)及其引領(lǐng)作用發(fā)揮的體制機(jī)制障礙表現(xiàn)在六個(gè)方面：一是區(qū)域之間規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。二是土地制度改革缺乏頂層設(shè)計(jì)，現(xiàn)行一系列土地制度創(chuàng)新的效果受到抑制，無(wú)法發(fā)揮。三是城鄉(xiāng)分割的二元體制尚未完全打破，以戶(hù)籍制度為核心，包括就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)、養(yǎng)老在內(nèi)的一系列制度性障礙造成進(jìn)城農(nóng)村居民無(wú)法享受到均等的公共服務(wù)和社會(huì)保障。四是行政區(qū)劃調(diào)整不能滿(mǎn)足新型城鎮(zhèn)化的要求，市縣同城問(wèn)題也無(wú)法得到根本解決。五是城鎮(zhèn)公用設(shè)施投融資體制改革亟待突破。六是城鎮(zhèn)化統(tǒng)計(jì)考核體系不完善，不能全面評(píng)價(jià)城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平，也不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的薄弱環(huán)節(jié)和存在問(wèn)題。

三、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的對(duì)策及建議

（一）完善現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系

1.構(gòu)建“核心+亞城市群+放射狀發(fā)展軸線(xiàn)”的中原城市群空間組織框架。第一，加速鄭汴都市區(qū)的發(fā)展，形成河南省的核心增長(zhǎng)極，加強(qiáng)洛陽(yáng)作為副中心的發(fā)展。第二，根據(jù)城市群發(fā)育程度，構(gòu)建鄭汴焦新亞城市群、豫北亞城市群、許平漯南亞城市群、洛濟(jì)三亞城市群和黃淮亞城市群等五個(gè)亞城市群。第三，構(gòu)建東西南北四個(gè)方向的“米”字型城鎮(zhèn)空間發(fā)展軸線(xiàn)。

2.強(qiáng)化中心城市和周邊城鎮(zhèn)的組團(tuán)式發(fā)展。近期，各個(gè)城市的中心新商務(wù)區(qū)規(guī)劃陸續(xù)獲批、開(kāi)始建設(shè)。在以中心城市市區(qū)為中心的30公里的范圍內(nèi)，分布著和中心城市關(guān)系密切的周邊衛(wèi)星城鎮(zhèn)（縣城、縣級(jí)市市區(qū)和特定功能區(qū)）。通過(guò)城市中心商務(wù)區(qū)的發(fā)展，強(qiáng)化中心城市的商業(yè)服務(wù)功能，藉此可強(qiáng)化中心商務(wù)區(qū)和周邊城鎮(zhèn)的聯(lián)系，同時(shí)也可以加速中心城市的增長(zhǎng)。

3.實(shí)現(xiàn)城市與產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、城市新區(qū)互動(dòng)發(fā)展。河南省共規(guī)劃建設(shè)了180個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，每個(gè)省轄市、縣均有產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。每個(gè)縣市中心城區(qū)通過(guò)商業(yè)、金融、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展和工業(yè)的發(fā)展承擔(dān)區(qū)域增長(zhǎng)核心的功能，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)通過(guò)特色產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展承擔(dān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能，城市新區(qū)通過(guò)三化協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，探索新型城鎮(zhèn)化的實(shí)踐模式。

（二）提升城鎮(zhèn)功能

1.打造全省核心增長(zhǎng)極——鄭汴都市區(qū)。作為全省的增長(zhǎng)極，鄭汴都市區(qū)主要承擔(dān)著區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的組織和帶動(dòng)作用，對(duì)周?chē)鷧^(qū)域具有輻射帶動(dòng)作用。其承擔(dān)著作為區(qū)域現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中心、金融中心、技術(shù)研發(fā)和擴(kuò)散中心的功能。

2、提升地區(qū)性中心城市輻射帶動(dòng)作用。在中心城市組團(tuán)式發(fā)展戰(zhàn)略下，地區(qū)性中心城市是其周邊區(qū)域的組織核心，主要發(fā)揮集聚和輻射帶動(dòng)作用，主要承擔(dān)該區(qū)域的商業(yè)服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能，也是重要的宜居之所。

3、壯大縣域中心城市發(fā)展實(shí)力?？h域中心城市是縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心，是新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的主要載體和主導(dǎo)，是接受農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城的理想之地、首選之地，它對(duì)于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)具有重要的引導(dǎo)作用。

4、完善建制鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)的居住和服務(wù)功能。建制鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)是更低層面的區(qū)域發(fā)展核心，其為城鄉(xiāng)居民提供居住、生活服務(wù)功能，是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。

5、加快城區(qū)改造，提升城市發(fā)展質(zhì)量。

舊城區(qū)、城中村和棚戶(hù)區(qū)是不同等級(jí)城鎮(zhèn)快速發(fā)展的產(chǎn)物。舊城區(qū)是城市發(fā)展的歷史紀(jì)念和見(jiàn)證，但生活環(huán)境較差，城中村和棚戶(hù)區(qū)生活環(huán)境更差，對(duì)它們改造勢(shì)在必行。

（三）推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

堅(jiān)持政策引領(lǐng)、規(guī)劃先行、突出主體、保障權(quán)益、規(guī)范有序、拓展創(chuàng)新、互動(dòng)聯(lián)動(dòng)、一體推進(jìn)”的原則要求，加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。一是強(qiáng)化縣（市）域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和鎮(zhèn)總體規(guī)劃引導(dǎo)作用。二是加強(qiáng)新型農(nóng)村社區(qū)和小城鎮(zhèn)發(fā)展的融合。充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)作用和新型農(nóng)村社區(qū)的戰(zhàn)略基點(diǎn)作用，統(tǒng)籌小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)人口分布、產(chǎn)業(yè)布局、就業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化。三是推進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。構(gòu)建農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)體系，加快文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保險(xiǎn)與救助等社會(huì)事業(yè)向農(nóng)村延伸。

（四）創(chuàng)新體制機(jī)制

鼓勵(lì)先行先試，在規(guī)劃上拓展創(chuàng)新，在試點(diǎn)示范上拓展創(chuàng)新，在推進(jìn)的機(jī)制、模式、舉措上拓展創(chuàng)新。一是創(chuàng)新城際、城鄉(xiāng)開(kāi)放協(xié)作機(jī)制。加快跨行政區(qū)的區(qū)域城鎮(zhèn)空間發(fā)展規(guī)劃編制實(shí)施，以區(qū)域規(guī)劃為抓手，建立健全統(tǒng)一的規(guī)劃建設(shè)協(xié)調(diào)、監(jiān)管機(jī)制。二是創(chuàng)新農(nóng)村人口有序轉(zhuǎn)移機(jī)制。按照寬嚴(yán)有度、積極穩(wěn)妥的原則，適度放寬鄭州市、全面放開(kāi)其他省轄市、縣城（縣級(jí)市）和小城鎮(zhèn)入戶(hù)條件，逐步推行城鄉(xiāng)一體的戶(hù)籍管理制度。三是創(chuàng)新建設(shè)用地保障機(jī)制。建立集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)制度，探索建立全省統(tǒng)一的交易平臺(tái)，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，加快推進(jìn)人地掛鉤。四是創(chuàng)新建設(shè)資金多元籌措機(jī)制。支持中心城市壯大城市建設(shè)投融資平臺(tái)，推進(jìn)中小城市整合現(xiàn)有投融資平臺(tái)。五是建立適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化行政區(qū)劃調(diào)整機(jī)制。逐步解決市縣同城、一市一區(qū)問(wèn)題。六是加快城鎮(zhèn)社會(huì)管理創(chuàng)新。推進(jìn)城市管理從單一的城管執(zhí)法向城市綜合管理轉(zhuǎn)型。七是構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系。打破參保身份界線(xiàn)，提高統(tǒng)籌層次，研究制定城鄉(xiāng)、區(qū)域之間養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移銜接方法，建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本社會(huì)保障制度。八是建立科學(xué)的新型城鎮(zhèn)化統(tǒng)計(jì)和質(zhì)量評(píng)價(jià)體系。全面反映城鎮(zhèn)化的水平與質(zhì)量，切實(shí)增強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化統(tǒng)計(jì)、考核的科學(xué)性、合理性和可操作性。（作者單位：河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)工程管理與房地產(chǎn)學(xué)院）