糧食安全背景下糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)探討*
——以浙江省為例

周 克,蔡穎萍,閆苗苗

(1.湖州師范學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究院,浙江湖州 313000;2.湖州師范學(xué)院理學(xué)院,浙江湖州 313000)

糧食安全背景下糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)探討*
——以浙江省為例

周 克1,蔡穎萍1,閆苗苗2

(1.湖州師范學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究院,浙江湖州 313000;2.湖州師范學(xué)院理學(xué)院,浙江湖州 313000)

我國(guó)的糧食產(chǎn)量雖然持續(xù)增長(zhǎng),但是糧食自給率不斷下降,在這一背景下,浙江省開(kāi)展了糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)。浙江省開(kāi)展糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)具有一定的優(yōu)勢(shì),表現(xiàn)在耕地分布集中,生態(tài)環(huán)境較好;政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的財(cái)政支持力度大;土地流轉(zhuǎn)比例較高等。但同時(shí)也面臨農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)力較弱,土地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定性較差和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系不夠完善等一系列的問(wèn)題。

糧食安全;糧食生產(chǎn)功能區(qū);土地流轉(zhuǎn);新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體;農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系

一、背景介紹

2013年我國(guó)的糧食總產(chǎn)量超過(guò)了6億噸,相對(duì)于2012年增長(zhǎng)了2.1%,實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)量“十連增”。但是我國(guó)的糧食安全依然面臨諸多問(wèn)題,我國(guó)的糧食需求量在持續(xù)增長(zhǎng)的同時(shí)糧食自給率卻在不斷下降。截止2013年11月底,我國(guó)的玉米、小麥和大豆的總進(jìn)口量突破了7 000萬(wàn)噸[1],進(jìn)口量呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì),而2012年底的糧食自給率已經(jīng)跌到了90%[2]。另外,我國(guó)的糧食需求結(jié)構(gòu)也面臨巨大的調(diào)整壓力。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn),大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市,同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高,人民生活水平也有較大幅度的提高,對(duì)食品的需求結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大的變化[3]。

同時(shí),我國(guó)的糧食生產(chǎn)面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)。由于我國(guó)糧食產(chǎn)量的增長(zhǎng)主要來(lái)自于單位面積產(chǎn)量的提高,目前糧食產(chǎn)量已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)新的水平和高度,在現(xiàn)有環(huán)境約束和技術(shù)條件下,今后糧食產(chǎn)量繼續(xù)增加將越來(lái)越困難[4]。由于耕地過(guò)度開(kāi)墾、耕地污染、環(huán)境污染、水資源短缺和空間分布不均衡,以及極端惡劣氣候時(shí)有發(fā)生,都對(duì)糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展造成嚴(yán)重威脅;另外,隨著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力持續(xù)流出,我國(guó)將很快面臨“誰(shuí)來(lái)種地”的問(wèn)題,這都對(duì)我國(guó)的糧食安全造成了嚴(yán)重的隱患[5,6]。

在越來(lái)越嚴(yán)峻的形勢(shì)下,我國(guó)的糧食安全問(wèn)題不能只依靠糧食主產(chǎn)區(qū)。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn),糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)村勞動(dòng)力,尤其是青壯年勞動(dòng)力大量流出,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重,不利于農(nóng)業(yè)先進(jìn)技術(shù)的推廣、農(nóng)業(yè)機(jī)械化的普及和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入的增加;另外由于種糧的相對(duì)收益較低,導(dǎo)致糧食主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的差距逐步擴(kuò)大,雖然農(nóng)作物單產(chǎn)逐漸提高,但是單產(chǎn)提高給農(nóng)民帶來(lái)的收入增加非常有限,因此農(nóng)民的種植積極性不高,不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展[7,8]。這種以犧牲廣大糧農(nóng)和糧食主產(chǎn)區(qū)政府的應(yīng)得利益來(lái)保證糧食安全的做法,是不可持續(xù)的,我國(guó)未來(lái)糧食安全絕對(duì)不能以犧牲種糧農(nóng)民和糧食主產(chǎn)區(qū)的利益為代價(jià)[9]。因此保障糧食安全被列為2014年經(jīng)濟(jì)工作六大任務(wù)之首,糧食安全成為我國(guó)的“一號(hào)戰(zhàn)略”。正是基于這一背景和趨勢(shì),早在2010年1月份,作為糧食主銷區(qū)的浙江省開(kāi)始建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū),按照口糧基本自給、糧食供需平衡的目標(biāo)要求,以全面推進(jìn)糧食高產(chǎn)創(chuàng)建、提高單產(chǎn)為重點(diǎn),提出要在8～10年內(nèi),建成800萬(wàn)畝糧食生產(chǎn)功能區(qū),整體達(dá)到畝產(chǎn)噸糧的生產(chǎn)能力。

二、浙江省建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)的有利條件與面臨的問(wèn)題

浙江省耕地面積雖然只有1 008.82千公頃,僅占全省土地面積的9.69%,但是浙江省進(jìn)行糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)具有以下優(yōu)勢(shì)和有利條件:一是耕地分布集中,生態(tài)環(huán)境較好。浙江省的耕地主要分布在杭嘉湖平原、寧紹平原、溫臺(tái)沿海平原和金衢盆地及富春江、金華江、衢江、浦陽(yáng)江、曹娥江、大溪(碧湖)和西苕溪等河谷平原,這些地區(qū)地勢(shì)較平,水資源非常豐富,土壤質(zhì)量較高,自古以來(lái)就是糧食產(chǎn)區(qū)。另外,這些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保持較好,尤其是進(jìn)入21世紀(jì)后,浙江省推動(dòng)實(shí)施了“綠色浙江”行動(dòng)、“生態(tài)省建設(shè)”戰(zhàn)略等,全省生態(tài)環(huán)境狀況總體呈現(xiàn)優(yōu)良,并保持相對(duì)穩(wěn)定發(fā)展,自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得了良好的成績(jī),生態(tài)環(huán)境管理體系相對(duì)健全完善,生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)取得了一系列的成效[10]。二是財(cái)政支持力度大。浙江省的財(cái)政實(shí)力比較強(qiáng),并且對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的財(cái)政支持力度一直較大。浙江省用于農(nóng)林水事務(wù)的財(cái)政支出在2006年就已達(dá)到114.03億元,并于2012年迅速增長(zhǎng)到408.20億元(浙江省統(tǒng)計(jì)年鑒,2013)。浙江省通過(guò)專項(xiàng)資金項(xiàng)目,大力支持糧食生產(chǎn)功能區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)和基層農(nóng)業(yè)公共服務(wù)中心建設(shè),并且扶持資金向基層農(nóng)業(yè)公共服務(wù)中心建設(shè)傾斜,著力完善設(shè)施配套和改善服務(wù)條件。三是土地流轉(zhuǎn)比例較高。浙江省的土地流轉(zhuǎn)比例較高,在2012年底已超過(guò)50%[11]。浙江省的中小企業(yè)起步較早,并且數(shù)量眾多,因此全省的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移開(kāi)始較早,并且轉(zhuǎn)移出農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力數(shù)量較多[12],這為浙江省的土地流轉(zhuǎn)提供了必要條件。同時(shí),各地方政府通過(guò)出臺(tái)相關(guān)的政策并建立土地信托服務(wù)中心,為土地流轉(zhuǎn)提供高效的平臺(tái)和中介,土地流轉(zhuǎn)逐漸從農(nóng)戶間的自發(fā)流轉(zhuǎn)向組織化、有序化流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變,尤其是推進(jìn)土地整村整組連片有序流轉(zhuǎn)[13]。另外,浙江省的土地流轉(zhuǎn)有多種形式,不僅包括轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換和入股等主要形式,各地還有適合實(shí)際情況的其它流轉(zhuǎn)方式,例如季節(jié)性流轉(zhuǎn)、整村統(tǒng)一流轉(zhuǎn)等方式。便利的流轉(zhuǎn)平臺(tái)和多樣化的流轉(zhuǎn)方式,又進(jìn)一步推動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)[13]。

浙江省通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、政策扶持等手段,積極推進(jìn)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè),并取得了較好的成績(jī),截至2012 年,全省累計(jì)建成糧食生產(chǎn)功能區(qū)2 315個(gè),總面積245.79萬(wàn)畝。但是在這個(gè)過(guò)程中也面臨一系列的問(wèn)題:一是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)力較弱。目前浙江省從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體主要以小農(nóng)戶為主,普遍規(guī)模較小,分散的小農(nóng)戶難以成為擁有強(qiáng)大市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)主體,不具備抵抗市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力;并且這些生產(chǎn)主體的年齡偏大、受教育水平較低,兼業(yè)化日趨明顯,不利于專業(yè)化、規(guī)?；图s化生產(chǎn)[14]。同時(shí),農(nóng)民合作社的數(shù)量還不夠多,水平不夠高,運(yùn)作不夠規(guī)范,合作不夠緊密,覆蓋面及其服務(wù)能力還很有限[15]。另外,由于務(wù)農(nóng)收益低,尤其是種植糧食的相對(duì)收益水平更低,糧食生產(chǎn)面臨后繼人才缺乏的困境[16]。即使是具有一定規(guī)模的專業(yè)大戶和農(nóng)民合作社,其經(jīng)營(yíng)者的文化水平有限,缺乏管理更大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的能力。這都制約了糧食生產(chǎn)的規(guī)?；⒓s化程度[15]。二是土地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定性較差。雖然浙江省的土地流轉(zhuǎn)比例較高,但是土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性較差。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速,尤其是浙江省經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá),農(nóng)村土地的價(jià)值增長(zhǎng)較快,農(nóng)民對(duì)土地價(jià)值的認(rèn)識(shí)也不斷發(fā)生變化,同時(shí)由于第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有不穩(wěn)定性,因此農(nóng)民不愿輕易放棄土地的使用權(quán)[13];另外,由于浙江省的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力主要在市內(nèi)甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)轉(zhuǎn)移,很多農(nóng)民在村莊附近從事第二、三產(chǎn)業(yè),因此在第二、三產(chǎn)業(yè)收益不好的時(shí)候,更傾向于自己經(jīng)營(yíng)耕地,這不利于土地的長(zhǎng)期穩(wěn)定流轉(zhuǎn),也不利于土地連片整體流轉(zhuǎn)[13]。由于主糧(水稻)的相對(duì)收益水平較低,只有種植規(guī)模在一定程度以上的集約化經(jīng)營(yíng),才能帶來(lái)可觀的收益。因此土地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定性較差,既不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)投資的追加,也不利于發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)和集約化生產(chǎn),不利于糧食生產(chǎn)功能區(qū)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。三是農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系不夠完善。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體不斷發(fā)展的情況下,浙江省的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系需要進(jìn)一步完善。雖然浙江省農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的提供主體種類包括政府、農(nóng)資經(jīng)銷商、農(nóng)民合作社和龍頭企業(yè),但是目前存在的主要問(wèn)題是:一些由政府提供的服務(wù),由于效率較低,服務(wù)不夠完善,無(wú)法適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要[17];農(nóng)資經(jīng)銷商、農(nóng)民合作社和龍頭企業(yè)等主體提供的農(nóng)業(yè)服務(wù)種類較少,無(wú)法涵蓋糧食生產(chǎn)全過(guò)程,而且覆蓋范圍不夠廣[18]。另外,農(nóng)業(yè)受氣候影響較大,生產(chǎn)周期長(zhǎng),在氣候變化加劇的大環(huán)境下,糧食生產(chǎn)面臨更大的不確定性[19]。雖然中央財(cái)政和地方財(cái)政為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供保費(fèi)補(bǔ)貼,但是覆蓋面還不夠廣,這在很大程度上制約了生產(chǎn)主體擴(kuò)大糧食生產(chǎn)規(guī)模和種植的積極性[20]。

三、政策建議

(一)大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體

政府應(yīng)重點(diǎn)培育家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社,鼓勵(lì)專業(yè)大戶轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝マr(nóng)場(chǎng),適度支持龍頭企業(yè)發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)的規(guī)?；?、集約化,政府應(yīng)著力培育一批骨干農(nóng)民,推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體職業(yè)化,通過(guò)財(cái)政支持和政策扶持,鼓勵(lì)現(xiàn)有的小農(nóng)戶適當(dāng)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模,逐漸發(fā)展成家庭農(nóng)場(chǎng);為了保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長(zhǎng)期穩(wěn)定,鼓勵(lì)具有一定規(guī)模的種養(yǎng)大戶成立家庭農(nóng)場(chǎng),符合登記條件的可以申領(lǐng)個(gè)體工商戶或個(gè)人獨(dú)資企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。同時(shí),政府應(yīng)允許農(nóng)民專業(yè)合作社以法人身份按產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)品、品牌等組建聯(lián)合社,扶持合作社做大做強(qiáng),支持農(nóng)民合作社興辦加工、流通服務(wù)業(yè),完善生產(chǎn)設(shè)施,擴(kuò)大產(chǎn)銷對(duì)接,提升生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)開(kāi)拓和組織帶動(dòng)能力。為了保證糧食生產(chǎn)后繼有人,政府可以通過(guò)政策支持,鼓勵(lì)外出務(wù)工農(nóng)民、個(gè)體工商戶、農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人等返鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā),并鼓勵(lì)高等院校、中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生等從事農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)。通過(guò)適度引導(dǎo),規(guī)范農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)通過(guò)品牌嫁接、資本運(yùn)作、產(chǎn)業(yè)延伸等方式進(jìn)行聯(lián)合重組,著力培育一批產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度大、帶動(dòng)能力強(qiáng)的大企業(yè),支持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)開(kāi)展技術(shù)改造,開(kāi)發(fā)新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝,發(fā)展現(xiàn)代種植業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè),加強(qiáng)龍頭企業(yè)在技術(shù)推廣、生產(chǎn)管理和產(chǎn)品銷售中的帶動(dòng)作用。

(二)深入推進(jìn)土地確權(quán)

為了保證土地流轉(zhuǎn)的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性,必須進(jìn)行農(nóng)村土地確權(quán)。由于多種復(fù)雜的歷史因素,加之法律的缺位,農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系并沒(méi)有得到根本的明確,不利于保護(hù)農(nóng)民的利益,并在很大程度上影響到土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化操作,影響到土地流轉(zhuǎn)的廣度和深度,不利于現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)主體規(guī)模的擴(kuò)大和生產(chǎn)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。因此,2013年1月31日下發(fā)的中央一號(hào)文件提出,全面開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。通過(guò)農(nóng)村土地確權(quán),可以明晰農(nóng)村土地的使用權(quán)歸屬,有利于土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),不僅可以有效保護(hù)農(nóng)民的利益,還有利于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力進(jìn)一步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。土地確權(quán)之后,尤其是采用確權(quán)不確地的方式,有利于土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化運(yùn)作,有利于土地連片整體流轉(zhuǎn),從而有利于糧食生產(chǎn)功能區(qū)發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)和進(jìn)行集約化生產(chǎn),有利于糧食生產(chǎn)功能區(qū)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

(三)完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系

為了完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系,政府應(yīng)調(diào)整政府與市場(chǎng)的關(guān)系。首先,需要政府對(duì)目前由政府提供的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)進(jìn)行分類。按照服務(wù)的屬性進(jìn)行分類,其中屬于公共性的服務(wù)主要由政府來(lái)提供;屬于非公共性的服務(wù),政府應(yīng)或通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi),或交由市場(chǎng)來(lái)提供,從而為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供高效、優(yōu)質(zhì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)。對(duì)于目前完全由市場(chǎng)提供的服務(wù),為提供主體培育良好的市場(chǎng)環(huán)境,并通過(guò)財(cái)政支持和政策扶持來(lái)推動(dòng)其發(fā)展。另外,政府要重點(diǎn)支持龍頭企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新等方面的示范作用,鼓勵(lì)農(nóng)民合作社由生產(chǎn)型向生產(chǎn)服務(wù)綜合型轉(zhuǎn)變,扶持專業(yè)服務(wù)公司、專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)和農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人等各類社會(huì)化服務(wù)主體,在土地利用、稅收減免、綠色通道、農(nóng)業(yè)用電、工商登記等方面給予優(yōu)惠政策。政府還應(yīng)積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展,對(duì)糧食生產(chǎn)給予更大力度的政策傾斜,為糧食生產(chǎn)提供更為有利的條件。

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The Problems Existing in the Construction of Functional Grain-Production Zone Under the Background of Food Security and Their Countermeasures

ZHOU Ke1,CAI Ying-ping1,YAN Miao-miao2
(1.School of Rural Development,Huzhou University,Huzhou 313000,China; 2.School of Science,Huzhou University,Huzhou 313000,China)

Even though the production of grain in China keeps increasing,the grain self sufficient ratio keeps declining.Under this background,Zhejiang Province has started to construct the functional zone of grain production.This article analyzes the advantages in constructing the functional zone of grain production in Zhejiang Province,which shows in the concentration of farmlands distribution,good ecological environment,the government’s great financial support in agricultural production and big ratio in land circulation,etc.,but at the same time,the province faces a set of problems,such as weak strength of agricultural main operators,unstable land circulation and imperfection of agricultural social service system,etc.

grain security;functional zone of grain production;land circulation;new-type main agricultural operators;agricultural socialized service system

F326.1

A

1009-1734(2014)09-0013-03

[責(zé)任編輯楊 敏]

2014-03-15

周克,講師,博士,從事生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評(píng)價(jià)與土地利用變化分析研究。