慈善組織運(yùn)作的制度分析
——評趙海林著《從行政化到多元化：慈善組織運(yùn)作研究》

徐 璐

(淮陰師范學(xué)院 歷史文化旅游學(xué)院， 江蘇 淮安 223001)

慈善事業(yè)本質(zhì)上是一種社會(huì)再分配的實(shí)現(xiàn)形式，通過募集社會(huì)資金、物資和志愿服務(wù)，將資金、物資和服務(wù)輸送給困難群體。中共十六屆六中全會(huì)公報(bào)提出：發(fā)展慈善事業(yè)，完善社會(huì)捐贈(zèng)免稅減稅政策，增強(qiáng)全社會(huì)慈善意識。《公報(bào)》將慈善事業(yè)納入社會(huì)保障體系，這說明慈善事業(yè)已經(jīng)作為社會(huì)保障體系的重要組成部分，并發(fā)揮著獨(dú)特作用。中共十八屆三中全會(huì)則提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。社會(huì)治理的現(xiàn)代化是一種多元參與的治理體系，慈善組織也是社會(huì)治理的重要力量，開展慈善組織的研究旨在探索慈善組織如何參與社會(huì)治理，并發(fā)揮重要作用。

“郭美美事件”“尚德詐捐門”等事件引發(fā)公眾對社會(huì)捐助的強(qiáng)烈關(guān)注，也將慈善組織推向風(fēng)口浪尖，使之成為公眾質(zhì)疑的焦點(diǎn)，而最近李亞鵬的書院中國文化發(fā)展基金會(huì)又涉嫌多項(xiàng)違規(guī)，受此影響，民眾對慈善組織的信任度在急劇下降。這些事件在一定程度上改變了中國公益事業(yè)的格局。中國公益慈善網(wǎng)提供的數(shù)據(jù)顯示，從2010年開始，中國公益慈善網(wǎng)的慈善捐贈(zèng)呈直線下降態(tài)勢。2011年6月至8月，全國慈善組織接收捐贈(zèng)降幅達(dá)到86.6%。

公眾的質(zhì)疑主要集中在慈善組織的運(yùn)作層面，到底是什么因素在影響著中國的慈善事業(yè)呢？為什么慈善組織接收的捐贈(zèng)大幅下降，也沒有導(dǎo)致慈善組織關(guān)門，即低效率并不影響慈善組織的生存，如何為慈善組織的發(fā)展尋找出路？趙海林博士的《從行政化到多元化：慈善組織運(yùn)作研究》(以下簡稱《研究》)對慈善組織的發(fā)展進(jìn)行了有益的探索。

《研究》連同導(dǎo)論共7章，共計(jì)23萬余字，導(dǎo)論就慈善組織運(yùn)作的研究原因、選題的意義、研究方法、研究框架進(jìn)行了概述。第二章闡述慈善組織發(fā)展的制度環(huán)境。制度環(huán)境包括制度結(jié)構(gòu)和制度安排。本章著重分析了制度結(jié)構(gòu)與制度安排對慈善組織的影響。制度結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)是國家理論和產(chǎn)權(quán)理論。由于國家在與慈善組織的關(guān)系中始終處于主導(dǎo)地位，慈善組織很難擺脫對政府的依賴；而產(chǎn)權(quán)方面，公益產(chǎn)權(quán)不是一個(gè)完整的獨(dú)立產(chǎn)權(quán)，在雙重管理體制下，慈善組織很難成為真正意義上的獨(dú)立民事主體。在制度安排方面，分析了慈善組織面臨的正式制度與非正式制度安排。正式制度安排造就了慈善組織的官辦色彩；非正式制度主要指鄉(xiāng)土主義主導(dǎo)的慈善文化，這種慈善文化導(dǎo)致慈善行為的內(nèi)斂性，在一定程度上也導(dǎo)致了慈善組織依賴于政府。第三章探討慈善組織運(yùn)作的行政化。首先從慈善組織面臨的合法性質(zhì)疑入手，指出在現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)中，行政合法性常常是組織合法性的重要標(biāo)志，現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)導(dǎo)致慈善組織的組織結(jié)構(gòu)與制度同形，接著結(jié)合“慈善一日捐”項(xiàng)目探討了行政化運(yùn)營機(jī)制。第四章闡述行政化運(yùn)作的制度績效。行政化運(yùn)作導(dǎo)致較低的制度績效，主要表現(xiàn)為：組織結(jié)構(gòu)變革緩慢、募款能力低、捐贈(zèng)難以持續(xù)、志愿精神受到抑制、慈善救助項(xiàng)目發(fā)展遲滯。第五章探討制度變遷與組織運(yùn)作。制度變遷主要是關(guān)于社會(huì)團(tuán)體、慈善事業(yè)和稅收方面的政策與法規(guī)的調(diào)整，政策調(diào)整影響了組織運(yùn)作的方式，組織運(yùn)作呈現(xiàn)行政化、市場化同時(shí)發(fā)展態(tài)勢。作者認(rèn)為由于制度變遷存在著路徑依賴，導(dǎo)致行政化運(yùn)作不斷被強(qiáng)化，而市場化運(yùn)作也存在許多問題，主要是不擅長市場化運(yùn)作方式。第六章主要對慈善組織運(yùn)作的歷史考察與境外經(jīng)驗(yàn)作梳理，把我國慈善組織運(yùn)作放在歷史進(jìn)程中和國際視野中進(jìn)行考察，通過對慈善組織的歷史考察可以看出，我國慈善組織以官辦為主的特征，在救助方面以國家救助為主，慈善組織發(fā)展與商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展密切相關(guān)，市場發(fā)育程度與運(yùn)作方式的多元化直接相關(guān)。境外慈善組織的考察為我國慈善組織發(fā)展提供有益的借鑒。第七章討論制度創(chuàng)新與慈善組織的未來，提出通過制度創(chuàng)新來推動(dòng)慈善組織發(fā)展，制度創(chuàng)新包括規(guī)則的創(chuàng)新，也包括組織創(chuàng)新。

從上述內(nèi)容來看，《研究》以制度為研究主線，通過對慈善組織面臨的制度環(huán)境入手，考察制度環(huán)境是如何影響慈善組織運(yùn)作的，從而理解制度環(huán)境在組織中的重要性。首先組織存在于制度環(huán)境中，制度環(huán)境既包括正式制度也包括非正式制度。這些制度環(huán)境共同影響著組織運(yùn)作，導(dǎo)致組織運(yùn)作的行政化，行政化運(yùn)作導(dǎo)致制度績效低，而制度績效又對制度變革產(chǎn)生了要求。制度變遷對組織結(jié)構(gòu)與組織運(yùn)作方式產(chǎn)生新的影響，這種影響存在兩個(gè)方面，一是組織結(jié)構(gòu)逆民間化，二是組織運(yùn)作的多元化。由于制度變遷存在路徑依賴，雖然社會(huì)化動(dòng)員的能力提升了，但慈善組織行政化動(dòng)員能力不但沒有削弱，反而得到了加強(qiáng)。因此《研究》提出了從制度層面的創(chuàng)新來解決組織運(yùn)作的問題。本書從制度入手，最后又落到制度層面，前后呼應(yīng)。制度是慈善組織變革不能回避的問題，正如諾斯所言，制度是重要的，制度不僅制約著人類行為，也制約著組織行為。

《研究》的主要特色是在研究內(nèi)容上具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)針對性。慈善組織問題由來已久，“郭美美事件”僅是壓垮駱駝的最后一根稻草。行政化動(dòng)員一直備受詬病，而對行政化動(dòng)員的過程缺乏深入的研究，尤其是行政化動(dòng)員過程中的募捐方與捐贈(zèng)者的博弈較少有人研究，本文結(jié)合實(shí)證資料分析行政化運(yùn)作的過程及其績效，并提出行政化運(yùn)作方式導(dǎo)致慈善組織運(yùn)作的低績效，而低績效是導(dǎo)致慈善組織運(yùn)作方式調(diào)整的關(guān)鍵。

《研究》在研究視角上以制度為變量分析。作者把制度作為一個(gè)變量來理解組織運(yùn)作；試圖回答制度是如何影響組織運(yùn)作的。首先考察組織運(yùn)作的制度結(jié)構(gòu)，指出組織是制度環(huán)境的產(chǎn)物，制度環(huán)境決定著組織運(yùn)作的方式，正因?yàn)閷χ贫拳h(huán)境的遵從導(dǎo)致其低效率。進(jìn)而分析制度變遷對組織運(yùn)作的影響，提出制度變遷導(dǎo)致組織運(yùn)作呈現(xiàn)多元化。但是由于制度變遷存在路徑依賴，組織運(yùn)作上難以擺脫行政化的問題。最后作者提出了以制度創(chuàng)新促進(jìn)組織發(fā)展的思路。

《研究》在方法上采用了實(shí)證基礎(chǔ)上的過程事件分析法?！斑^程—事件分析”研究策略在于將所要研究的對象由靜態(tài)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向若干事件所構(gòu)成的動(dòng)態(tài)過程。它有助于克服以往“靜態(tài)的”的結(jié)構(gòu)分析或制度分析所固有的一些局限?！斑^程事件分析法”既關(guān)注國家因素，也關(guān)注本土因素，既關(guān)注正式制度，也關(guān)注非正式制度，既關(guān)注結(jié)構(gòu)，也關(guān)注文化，事件和過程所展示的不是片面的某一方，而是各方之間的復(fù)雜互動(dòng)關(guān)系，這樣更有助于理解慈善組織的運(yùn)作方式。

《研究》最后提出了許多創(chuàng)新性觀點(diǎn)。如提出社會(huì)參與是破解慈善組織行政化困境的重要因素，是非正式制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容；制度創(chuàng)新也包括組織創(chuàng)新，因?yàn)榻M織所具有的社會(huì)價(jià)值和穩(wěn)定性是與制度分不開的，制度創(chuàng)新可以促進(jìn)組織改進(jìn)和創(chuàng)新，同時(shí)組織創(chuàng)新也會(huì)促進(jìn)制度創(chuàng)新，組織也是制度創(chuàng)新的主體，因此既要制度層面的創(chuàng)新，也要組織自身的創(chuàng)新，這樣才能共同推進(jìn)組織發(fā)展。