安置補(bǔ)助費(fèi)的改造及政府安置責(zé)任的定位

張 昕

（合肥師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，安徽 合肥230061）

隨著城市化的快速發(fā)展及征地規(guī)模不斷擴(kuò)大，土地征收引發(fā)的諸多問題在一定程度上影響了農(nóng)村社會(huì)的和諧。而在因上述有關(guān)問題中，涉及安置補(bǔ)助費(fèi)的占了一定的比例。為解決安置補(bǔ)助費(fèi)在實(shí)踐中存在的問題，有必要在考察安置補(bǔ)助費(fèi)產(chǎn)生的歷史背景的基礎(chǔ)上，對安置補(bǔ)助費(fèi)進(jìn)行一定的改造并對政府的安置責(zé)任重新定位。

一、安置補(bǔ)助費(fèi)在實(shí)踐中存在的問題

（一）安置補(bǔ)助費(fèi)費(fèi)用較低，難以起到安置作用

我國現(xiàn)階段關(guān)于安置補(bǔ)助費(fèi)的法定標(biāo)準(zhǔn)較低。根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定，每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為被征地征收前三年平均產(chǎn)值的四至六倍；每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均產(chǎn)值的十五倍。雖然各地根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)業(yè)產(chǎn)出制定了不同的年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，但總體看來，年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)都不高。無論東部與西部，各地年產(chǎn)值都很難達(dá)到2000元。①如《成都市人民政府關(guān)于公布實(shí)施成都市征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的通知》（成府函〔2010〕36號）中規(guī)定成都市青白江區(qū)土地年產(chǎn)值每畝分別是：一類地2030元、二類和三類地為1870元；大邑縣一、二、三類土地每畝年產(chǎn)值分別是：1580元、1330元和1210元。即使是東部較發(fā)達(dá)的地區(qū)，土地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)也不高，如江蘇省政府《關(guān)于調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》（蘇政發(fā)【2003】131號）規(guī)定江蘇年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)一、二、三、四類土地每畝分別是：1800元、1600元、1400元和1200元。

按照這些年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，六倍一般不足萬元，即使按照最高十五倍的標(biāo)準(zhǔn)也是3萬元以下，按照各地公布的消費(fèi)性支出數(shù)額，一般也只能維持三、五年的生活。例如2010年江蘇城鎮(zhèn)人均消費(fèi)性支出是14357元，農(nóng)村人均生活消費(fèi)支出6543元。[1]如安置補(bǔ)助費(fèi)補(bǔ)償土地年產(chǎn)值的四至六倍，按照城鎮(zhèn)人生活方式生活，不夠一年生活，仍然按照農(nóng)民生活方式生活，也只是夠一年多至兩年的生活。按照土地年產(chǎn)值十五倍補(bǔ)償安置補(bǔ)助費(fèi)，最多也只能維持五年左右的生活。中西部的生活費(fèi)用略低，但安置補(bǔ)償費(fèi)一般也略低，其能維持生活的時(shí)間大致也是三至五年。

雖然《土地管理法》第47條又規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，不能保持農(nóng)民原有生活水平的，經(jīng)省級政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。由于土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)的總額被限制，安置補(bǔ)助費(fèi)提高的額度有限。雖然近幾年國家一再提出，要保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，但總體上不高的土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)如何能保證農(nóng)民原有生活水平不降低？特別是有限的安置補(bǔ)助費(fèi)如何體現(xiàn)對失地農(nóng)民的安置功能？名義上的安置補(bǔ)助費(fèi)起不到安置作用可能會(huì)給失地農(nóng)民帶來失落甚至不滿，成為引發(fā)社會(huì)不和諧的因素。

（二）實(shí)踐中關(guān)于安置補(bǔ)助費(fèi)引發(fā)的糾紛較多

實(shí)踐中因土地征收補(bǔ)償發(fā)生的糾紛主要集中在土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)的分配上，其中涉及安置補(bǔ)助費(fèi)的糾紛占一定的比例。如新疆一中級法院在2000—2005年受理的涉及土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)糾紛案件共116件，其中安置補(bǔ)助費(fèi)糾紛43件，約占38%。[2]《土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、安置單位或者被安置人員。該條看似對安置補(bǔ)助費(fèi)的歸屬規(guī)定得十分清楚，但由于安置本身的復(fù)雜性，致使在安置問題上存在不同的認(rèn)識，直至在安置補(bǔ)助費(fèi)的分配上產(chǎn)生糾紛。常見糾紛主要有：一，安置補(bǔ)助費(fèi)究竟是分配給本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員還是僅分配給失地的農(nóng)民。按照法律規(guī)定，不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)發(fā)放給失地農(nóng)民，但有些村委會(huì)認(rèn)為，失地農(nóng)民仍然有再次承包土地的權(quán)利，調(diào)整承包的土地即是對失地農(nóng)民的安置，因此將安置補(bǔ)助費(fèi)分配給全體成員，然后再調(diào)整村民承包的土地以致引起失地農(nóng)民的不滿。二，分配安置補(bǔ)助費(fèi)時(shí)究竟是按照承包土地的事實(shí)還是按照戶口。一般來說安置補(bǔ)助費(fèi)分配給本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，確定本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員的主要依據(jù)是本村戶口，但也存在因升學(xué)、外嫁、農(nóng)轉(zhuǎn)非等原因戶口遷出但仍然承包土地的現(xiàn)象，在此種情況下承包人以土地承包人的身份要求安置補(bǔ)助費(fèi)，村委會(huì)以戶口已遷出為由拒絕，從而引發(fā)了糾紛。三，在土地承包經(jīng)營權(quán)已流轉(zhuǎn)給他人的情況下，尤其是轉(zhuǎn)讓給他人的情況下，安置補(bǔ)助費(fèi)究竟是補(bǔ)償給流入方還是流出方。實(shí)踐中土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給他人的情況較為普遍，不管是《土地承包法》還是相關(guān)的司法解釋，對這種情況下安置補(bǔ)助費(fèi)補(bǔ)償給哪個(gè)主體均沒有明確。根據(jù)《土地承包法》第41條規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)后，可以由受讓方同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方之間的承包關(guān)系宣告終止。原承包方雖然退出了承包關(guān)系，但仍然可能是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，是土地所有權(quán)中的農(nóng)民集體的分子，仍然有本村戶口，進(jìn)而要求安置補(bǔ)償費(fèi)的分配。在這種情況下就會(huì)與作為受讓方的承包人或者村委會(huì)因安置補(bǔ)助費(fèi)的歸屬發(fā)生糾紛。四，以其他方式承包土地的能否要求安置補(bǔ)助費(fèi)。土地管理法的相關(guān)規(guī)定并沒有規(guī)定只有家庭承包的土地才能得到安置補(bǔ)助費(fèi)，但是最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛案件適用法律問題的解釋》第23條規(guī)定僅規(guī)定家庭承包方請求支付安置補(bǔ)助費(fèi)的予以支持，對其他方式承包的要求安置補(bǔ)助費(fèi)的沒有涉及。實(shí)踐中各地法院對其他方式承包的土地要求安置補(bǔ)助費(fèi)的一般也不予支持。其他方式承包方如不是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，無權(quán)參與土地補(bǔ)償費(fèi)的分配，沒有安置補(bǔ)助費(fèi)，只能得到有限的土地附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)。與家庭承包相比，同樣是承包土地，補(bǔ)償費(fèi)的較大差距讓其他方式承包方產(chǎn)生一定的心理落差，要求安置補(bǔ)助費(fèi)的訴求時(shí)有發(fā)生。①如石家莊（2010）石民一終字第00111號馬某某與某村委會(huì)土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛一案；赤峰市松山區(qū)（2007）松民初字第4835號徐某訴八家村民委員會(huì)承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛案等。

二、產(chǎn)生以上問題的原因

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代規(guī)定的安置補(bǔ)助費(fèi)難以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展

表面上看來，安置補(bǔ)助費(fèi)之所以難以對失地農(nóng)民起到安置作用是法律規(guī)定的數(shù)額較低，但從深層原因來看，安置補(bǔ)助費(fèi)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展。

首先來看一下安置補(bǔ)助費(fèi)產(chǎn)生的背景。

建國以后，尤其是社會(huì)主義改造完成后，我國實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，國家對公民的生產(chǎn)與生活全面負(fù)責(zé)，征收農(nóng)民的土地后，自然就承擔(dān)起對失地農(nóng)民的安置責(zé)任。如有學(xué)者指出：“在指令性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家承擔(dān)了公民的生老病死的職責(zé)，全面安排公民的生產(chǎn)和生活事宜。在國家依法征收了被征地者的土地、客觀上剝奪了被征地者的生存手段后，國家就更有責(zé)任重新安排被征地者的生產(chǎn)和生活，因此，在征地過程后，國家承擔(dān)了特殊的責(zé)任——安置責(zé)任?！盵3]70政務(wù)院曾于1953年頒布《關(guān)于國家建設(shè)征收土地辦法》，規(guī)定“必須對被征用土地者的生產(chǎn)和生活有妥善的安置”。該辦法第13條規(guī)定：“對因土地被征用而需要安置的農(nóng)民，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)或者縣級人民委員會(huì)應(yīng)該負(fù)責(zé)盡量就地在農(nóng)業(yè)上予以安置；對在農(nóng)業(yè)上確實(shí)無法安置的，當(dāng)?shù)乜h級以上人民委員會(huì)勞動(dòng)、民政部門應(yīng)該會(huì)同用地單位設(shè)法就地在其他方面予以安置；對就地在農(nóng)業(yè)上和其他方面都無法安置的，可以組織移民?！痹撘?guī)定明確規(guī)定了國家的安置責(zé)任，只不過這一時(shí)期的安置途徑主要是農(nóng)業(yè)安置。1982年國務(wù)院頒布的《國家建設(shè)征收土地條例》首次規(guī)定了安置補(bǔ)助費(fèi)。該條例12條規(guī)定，安排失地農(nóng)民到集體所有制單位就業(yè)的，安置補(bǔ)助費(fèi)轉(zhuǎn)撥給吸收勞動(dòng)力的單位；用地單位安置勞動(dòng)力的，可以核減被征地單位的安置補(bǔ)助費(fèi)；失地農(nóng)民轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，安置補(bǔ)助費(fèi)用于組織生產(chǎn)和不能就業(yè)人員的生活補(bǔ)助，不準(zhǔn)私分?？梢姲仓醚a(bǔ)助費(fèi)的功能是落實(shí)安置責(zé)任的費(fèi)用，可以說是實(shí)現(xiàn)國家安置責(zé)任的一種形式。隨后1986年頒布的《土地管理法》沿襲這一做法，在明確國家安置責(zé)任的同時(shí)規(guī)定了用地單位應(yīng)當(dāng)支付安置補(bǔ)助費(fèi)。

應(yīng)該說，直至上世紀(jì)90年代之前，國家基本上有能力解決失地農(nóng)民的安置問題。究其原因，一方面，城市化進(jìn)程緩慢，征地規(guī)模較小，需要安置的失地農(nóng)民數(shù)量不多；另一方面，該時(shí)期主要是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，勞動(dòng)力的安置主要靠計(jì)劃，政府有能力解決為數(shù)不多的失地農(nóng)民的就業(yè)安置問題。1992年，黨的十四大提出建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，其后隨著市場經(jīng)濟(jì)的實(shí)行與發(fā)展，政府逐漸理順自己與企業(yè)的關(guān)系，勞動(dòng)力資源的配置主要靠市場來解決，國家承擔(dān)對失地農(nóng)民的安置責(zé)任就有些力不從心。加之90年代之后，城市化發(fā)展較快，失地農(nóng)民的數(shù)量劇增，國家無法承擔(dān)如此繁重的安置責(zé)任，故在1998年《土地管理法》修改時(shí)，刪除了國家對失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活承擔(dān)安置責(zé)任的條款，但因法律與政策的延續(xù)，安置補(bǔ)助費(fèi)卻從此保留的下來。

從以上內(nèi)容可以看出，安置補(bǔ)助費(fèi)最初形成是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政府承擔(dān)了一定安置責(zé)任后用于組織生產(chǎn)和不能就業(yè)人員的生活補(bǔ)助，在安置中只起到一定的輔助作用，故規(guī)定的數(shù)額較低。但隨著時(shí)代的發(fā)展，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)被市場經(jīng)濟(jì)所取代，國家的安置責(zé)任被弱化，較低的安置補(bǔ)助費(fèi)已不能適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。以致其名稱為安置補(bǔ)助費(fèi)，卻難以對失地農(nóng)民起到安置作用，有名不副實(shí)之嫌。

（二）安置對象不明導(dǎo)致安置補(bǔ)助費(fèi)歸屬存在糾紛

我國《土地管理法》第47條只規(guī)定了應(yīng)安置的人口數(shù)，沒有進(jìn)一步明確安置的對象。《土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定了三種情況下的安置補(bǔ)助費(fèi)支付的對象，但被安置的人員到底是哪些人同樣沒有明確。社會(huì)生活的千差萬別與豐富多彩要求法律必須具體明確，具有可操作性。實(shí)踐中被征地農(nóng)民情況十分復(fù)雜，在確定安置對象時(shí)需要考慮集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、戶口、承包土地情況、承擔(dān)農(nóng)業(yè)義務(wù)情況等因素。其中戶口又要考慮因婚姻、升學(xué)、入伍、小城鎮(zhèn)建設(shè)等遷入與遷出等情況。現(xiàn)有法律法規(guī)關(guān)于安置對象的規(guī)定過于簡略，實(shí)踐中引發(fā)安置補(bǔ)助費(fèi)的歸屬糾紛便在所難免了。

三、安置補(bǔ)助費(fèi)的改造——安置補(bǔ)助費(fèi)改為土地承包經(jīng)營權(quán)損失補(bǔ)償

為解決安置補(bǔ)助費(fèi)在實(shí)踐中存在的問題，筆者建議應(yīng)對安置補(bǔ)助費(fèi)進(jìn)行改造并重新定位政府的安置責(zé)任。對安置補(bǔ)助費(fèi)的改造是將其改造成為農(nóng)民喪失土地承包經(jīng)營權(quán)的損失補(bǔ)償。該改造具有一定的合理性。

首先，從理論上來說，土地承包經(jīng)營權(quán)的喪失必須給權(quán)利人相應(yīng)的補(bǔ)償，而我國立法并沒有相應(yīng)的規(guī)定，實(shí)踐中也很少有地方對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的損失進(jìn)行補(bǔ)償。根據(jù)物權(quán)法理論，土地征收僅是土地所有權(quán)主體的變更，對土地承包經(jīng)營權(quán)這一獨(dú)立的用益物權(quán)并沒有根本的影響。從物權(quán)的追及性角度，土地承包經(jīng)營權(quán)人可向新的所有權(quán)人主張自己的用益物權(quán)或者要求征收補(bǔ)償?！锻恋毓芾矸ā穼φ鞯貢r(shí)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的損失并沒有補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，雖然《物權(quán)法》第121條、132條明確了征收時(shí)用益物權(quán)人有權(quán)獲得補(bǔ)償，但涉及到具體補(bǔ)償項(xiàng)目的《物權(quán)法》第42條第2款并沒有明確提出土地承包經(jīng)營權(quán)損失補(bǔ)償。可以說《物權(quán)法》在這方面沒有突破《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定。由于立法中沒有相應(yīng)的規(guī)定，實(shí)踐中對農(nóng)民喪失土地承包經(jīng)營權(quán)的損失更是鮮有補(bǔ)償?shù)睦?。將安置補(bǔ)助費(fèi)改造成對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)損失的補(bǔ)償可以很好地彌補(bǔ)立法上的不足，使我國征收方面的相關(guān)規(guī)定更趨合理。

其次，市場經(jīng)濟(jì)條件下國家不適宜再承擔(dān)直接的安置責(zé)任。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，國家有能力承擔(dān)失地農(nóng)民的安置責(zé)任，但在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于勞動(dòng)力的資源配置取決于市場，國家難以安排失地農(nóng)民的去向，讓國家承擔(dān)直接的安置責(zé)任缺乏合理依據(jù)。國家如不承擔(dān)直接的安置責(zé)任，安置補(bǔ)助費(fèi)作為貨幣安置方式或者對安置工作的補(bǔ)助即失去了依據(jù)，將安置補(bǔ)助費(fèi)改造成土地承包經(jīng)營權(quán)的損失不失為一個(gè)明智的選擇。

再次，將安置補(bǔ)助費(fèi)改造成土地承包經(jīng)營權(quán)的損失補(bǔ)償可以解決目前安置補(bǔ)助費(fèi)在實(shí)踐中遇到的問題。主要表現(xiàn)在：一，可以提高對農(nóng)民的補(bǔ)償。將安置補(bǔ)助費(fèi)改造成農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的損失補(bǔ)償，可以不按照目前土地產(chǎn)值的有限倍數(shù)進(jìn)行補(bǔ)償，而是根據(jù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的損失進(jìn)行補(bǔ)償。我國土地二輪承包大都開始于1993年以后。1993年11月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》指出：“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變。”土地承包經(jīng)營權(quán)的期限多在十幾至二十年之間，征收土地要對這一期間的土地承包經(jīng)營權(quán)的損失進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償年限會(huì)高于目前安置補(bǔ)助費(fèi)所依據(jù)的年產(chǎn)值的倍數(shù)。另外，根據(jù)物權(quán)法第126條第2款的規(guī)定，承包期屆滿，土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。即使二輪承包到期，承包人可以繼續(xù)承包土地，征收土地必須對其承包經(jīng)營權(quán)損失予以補(bǔ)償。除此以外，承包經(jīng)營權(quán)的損失包括項(xiàng)目較多，除承包經(jīng)營權(quán)損失外，還應(yīng)包括土地承包經(jīng)營權(quán)人已支出的土地改良費(fèi)、因征收導(dǎo)致的營業(yè)損失及必要的遷移費(fèi)等費(fèi)用。二，有利于明確該費(fèi)用享有的主體，減少分配糾紛。將安置補(bǔ)助費(fèi)改造成土地承包經(jīng)營權(quán)損失補(bǔ)償，則該補(bǔ)償享有的主體就是土地承包經(jīng)營權(quán)人，即家庭承包中的以戶為單位的家庭成員，以及非家庭承包中的承包人。在這種情況下，村委會(huì)與本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他成員不會(huì)對該補(bǔ)償?shù)臍w屬產(chǎn)生疑問；也不會(huì)產(chǎn)生依據(jù)戶口等因素來確定安置補(bǔ)助費(fèi)的各類糾紛；目前，在土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的情況下及以其他方式承包土地的安置補(bǔ)助費(fèi)糾紛也不會(huì)發(fā)生。

四、土地征收中政府安置責(zé)任的重新定位

將安置補(bǔ)助費(fèi)改造為農(nóng)民喪失土地承包經(jīng)營權(quán)損失的補(bǔ)償后，在征收土地時(shí)應(yīng)當(dāng)將該筆費(fèi)用及時(shí)、足額地支付給失地農(nóng)民。至于政府在土地征收中的相關(guān)安置責(zé)任應(yīng)當(dāng)進(jìn)行重新定位。

充分補(bǔ)償即在征收時(shí)對農(nóng)民在土地上的相關(guān)所有權(quán)利給予合理市場價(jià)格的補(bǔ)償。當(dāng)然，該補(bǔ)償需要完善的土地交易市場體系的形成與建立。在充分補(bǔ)償?shù)那闆r下，政府承擔(dān)的所謂安置責(zé)任只能是促進(jìn)就業(yè)與建立相關(guān)的社會(huì)保障。關(guān)于就業(yè)機(jī)會(huì)是否是政府應(yīng)當(dāng)提供的公共產(chǎn)品，目前尚有爭論。如有學(xué)者指出：“就業(yè)機(jī)會(huì)是政府必須提供的一種公共產(chǎn)品”[4]，也有學(xué)者指出：“就業(yè)機(jī)會(huì)不具備公共產(chǎn)品的基本特征”，不能看成是一種公共產(chǎn)品[5]。我們姑且不論就業(yè)機(jī)會(huì)是否是政府應(yīng)當(dāng)提供的公共產(chǎn)品，按照《就業(yè)促進(jìn)法》的規(guī)定，政府在促進(jìn)勞動(dòng)者就業(yè)方面負(fù)有積極的義務(wù)。土地對農(nóng)民來說是謀生的手段，是就業(yè)的保障，征收土地?zé)o疑會(huì)造成農(nóng)民的失業(yè)，雖然征地方給農(nóng)民充分的補(bǔ)償，但政府對其仍然要承擔(dān)起相應(yīng)的促進(jìn)就業(yè)責(zé)任，其中最重要的是加強(qiáng)職業(yè)教育和培訓(xùn)以及提供就業(yè)援助。國務(wù)院發(fā)展中心、世界銀行“中國：綜合土地政策改革”課題組在幾地的調(diào)查表明：農(nóng)民失地后最需要由政府解決的主要問題中，幫助解決就業(yè)占41%。[6]129國際發(fā)展表明，城市化水平與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展程度密切相關(guān)，而經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展對解決失地農(nóng)民的就業(yè)無疑會(huì)具有較大的促進(jìn)作用。但我國城市化還存在不同的情況。有學(xué)者指出“使中國城市化快速提高的是各類開發(fā)區(qū)的建立”，“是一種外力推動(dòng)的、急劇變化的城市化發(fā)展模式”。[7]23換句話說，在這種外力推動(dòng)的城市化模式下，極有可能不少地方的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展水平不高而被動(dòng)地進(jìn)行了城市化，其失地與就業(yè)矛盾尤其突出，政府承擔(dān)的促進(jìn)就業(yè)的責(zé)任更為重大。

社會(huì)保障對一個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定具有調(diào)節(jié)器與減壓閥的作用。雖然學(xué)界對社會(huì)保障的定性還有不同的看法，如有公共產(chǎn)品說、準(zhǔn)公共產(chǎn)品說及優(yōu)效品說等，但無論哪種觀點(diǎn)都不否認(rèn)政府在社會(huì)保障中的主導(dǎo)地位。即使是在充分補(bǔ)償?shù)那闆r下，由于社會(huì)保障不能單純依靠市場來建立，政府仍然要承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。一般說來，政府在社會(huì)保障的責(zé)任主要有：制度設(shè)計(jì)、資金支持與實(shí)施監(jiān)管方面。目前，政府對農(nóng)村的社會(huì)保障可以說剛開始起步，遠(yuǎn)遠(yuǎn)還談不上完善，土地一直承擔(dān)著給農(nóng)民提供最低限度的保障作用。隨著城市化的發(fā)展與征地規(guī)模的擴(kuò)大，農(nóng)民失去了最低限度的保障——土地，政府必須主導(dǎo)建立相應(yīng)的社會(huì)保障。這也是當(dāng)今失地農(nóng)民的強(qiáng)烈訴求。“農(nóng)村土地問題立法研究”課題組對中國十省調(diào)查總報(bào)告指出：“受訪農(nóng)戶中有84.84%反映需要農(nóng)民失地保險(xiǎn)；有96.57%反映需要農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)；有94.36%表示需要農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)?！盵8]21實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也表明，凡是社會(huì)保障做得好的地區(qū)，失地農(nóng)民沒有后顧之憂，引發(fā)的征地矛盾也較小。

綜上所述，在充分補(bǔ)償?shù)那闆r下，政府征地是通過合理對價(jià)取得農(nóng)民土地，對農(nóng)民沒有過多虧欠，無需承擔(dān)過多責(zé)任，只需承擔(dān)提供必要的公共產(chǎn)品責(zé)任。我們期望通過相關(guān)法律的修改，在土地征收時(shí)給農(nóng)民充分的補(bǔ)償，政府的安置責(zé)任也主要限于就業(yè)的促進(jìn)與社會(huì)保障的建立。但不可否認(rèn)的是，現(xiàn)階段的征地補(bǔ)償仍然是有限補(bǔ)償，即使將來把土地承包經(jīng)營權(quán)損失完全補(bǔ)償給農(nóng)民，但不改變目前土地所有權(quán)損失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民獲得的補(bǔ)償數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到被征土地的市場價(jià)格。由于該種補(bǔ)償數(shù)額較低，農(nóng)民靠有限的補(bǔ)償額不能保持原有的生活水平，即使給失地農(nóng)民安排了就業(yè)與社會(huì)保障，但低水平的就業(yè)與社會(huì)保障仍然很難保障其生活，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更進(jìn)一步的安置責(zé)任。

[1] 陳剛.2010年江蘇農(nóng)村居民收入、消費(fèi)增幅均高于城鎮(zhèn)居民[EB／OL].http：／／www.tianjinwe.com／rollnews／gn／201102／t20110216－3431708.html.2011－02－16／（2011－10－25訪問）.

[2] 楊小銳.關(guān)于審理土地補(bǔ)償費(fèi)安置補(bǔ)助費(fèi)案件的調(diào)研報(bào)告[EB／OL].http：／／sfy.shz.gov.cn／news－view.asp？newsid＝921.2007－06－13／（2011－10－26訪問）.

[3] 王坤，李志強(qiáng).新中國土地征收制度研究[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009.

[4] 馮彥明，夏杰長.就業(yè)機(jī)會(huì)：政府必須提供的一種公共產(chǎn)品[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2004，（7）.

[5] 陳南華.就業(yè)機(jī)會(huì)是政府必須提供的一種公共產(chǎn)品嗎？[J].福建論壇（人文社會(huì)科學(xué)版），2006，（10）.

[6] 韓俊.中國農(nóng)村土地問題調(diào)查[M].上海：上海遠(yuǎn)東出版社，2009.

[7] 樓培敏.農(nóng)民就業(yè)——考問中國城市化[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2011.

[8] 陳小君等.農(nóng)村土地法律制度的現(xiàn)實(shí)考察與研究[M].北京：法律出版社，2010.