略論我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)承接機(jī)制

項(xiàng)顯生

（北京大學(xué)，北京 100871）

要實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度目標(biāo),關(guān)鍵要素之一是選擇適格的承接主體。而選擇適格的承接主體必須有科學(xué)的承接機(jī)制。但我國(guó)目前對(duì)承接機(jī)制卻沒(méi)有系統(tǒng)的研究，存在主體范圍小、程序不規(guī)范等問(wèn)題①。本文以我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)承接機(jī)制的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題為分析樣本，結(jié)合中外研究的成果，闡釋政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)承接機(jī)制的內(nèi)涵、特征及功能，并從行政法視角提出構(gòu)建我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)承接機(jī)制的設(shè)想。

一、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)承接機(jī)制的范式及價(jià)值承載

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)承接機(jī)制是指政府通過(guò)一定的程序選擇公共服務(wù)承接主體，并由承接主體向公共服務(wù)受益人提供公共服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制，包含承接主體準(zhǔn)入條件、承接程序、承接方式以及信息公開(kāi)程序等內(nèi)容，是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的核心機(jī)制之一②。在該機(jī)制中，政府負(fù)責(zé)設(shè)定承接程序和選擇承接方式，并據(jù)此來(lái)確定承接主體，即承接機(jī)制中的購(gòu)買(mǎi)方。所有具備公共服務(wù)提供資格的單位、組織或自然人都是潛在的承接主體，他們利用政府設(shè)定的承接程序和選擇的承接方式，積極參與承接活動(dòng)并爭(zhēng)取獲得承接合同，是承接機(jī)制中的承接方。公共服務(wù)受益人是承接機(jī)制中的最終服務(wù)對(duì)象，也是利害關(guān)系人，他們可以利用投訴反饋等方式表達(dá)訴求，提出建議或意見(jiàn)。政府與承接主體是一種選擇與被選擇的關(guān)系，二者存在主被動(dòng)關(guān)系；但從契約關(guān)系角度來(lái)看二者地位平等，主要是依據(jù)購(gòu)買(mǎi)合同來(lái)履行各自的權(quán)利義務(wù)，即作為購(gòu)買(mǎi)方的政府必須對(duì)選擇承接主體的過(guò)程及產(chǎn)生的后果負(fù)責(zé)，而承接主體則必須對(duì)其在獲得承接合同過(guò)程中提供的資料、行為以及承接情況負(fù)責(zé)。在承接機(jī)制中，雖然政府、承接主體、受益人三者之間地位有別、角色不同、追求不一，但又相互聯(lián)系、相互合作、共同參與，以期達(dá)到選擇適格承接主體的目的。

基于此，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)承接機(jī)制首要的功能就是通過(guò)特定承接程序和方式選擇適格承接主體。從世界各國(guó)政府公共服務(wù)實(shí)踐來(lái)看，通過(guò)特定的程序、方式來(lái)選擇承接主體是通行做法，但是具體購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目采用何種程序、方式卻各有不同。在承接程序方面，根據(jù)是否具有競(jìng)爭(zhēng)性，可分為競(jìng)爭(zhēng)性選擇程序和非競(jìng)爭(zhēng)性選擇程序。競(jìng)爭(zhēng)性選擇程序是政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)等形式向不特定承接主體發(fā)出招標(biāo)邀請(qǐng)，并通過(guò)公開(kāi)評(píng)標(biāo)等方式來(lái)確定報(bào)價(jià)最低、效率最高、提供服務(wù)品質(zhì)最好的承接主體的選擇方法。非競(jìng)爭(zhēng)性選擇程序是指政府未采用公開(kāi)招標(biāo)的形式，而是通過(guò)詢(xún)價(jià)采購(gòu)、單一來(lái)源采購(gòu)等形式來(lái)選定承接主體的選擇方法。競(jìng)爭(zhēng)性選擇程序通常具有事先設(shè)定選擇標(biāo)準(zhǔn)、一次投標(biāo)、一次決定以及不允許私下協(xié)商與談判的特點(diǎn)，被認(rèn)為是最有效的最符合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律以及最具有民主精神的承接主體選擇方法而深受歡迎，并被多數(shù)國(guó)家采用③。但是，實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)一些特殊的情形，以致無(wú)法采用競(jìng)爭(zhēng)性選擇程序，比如招標(biāo)失敗卻又由于某些原因無(wú)法繼續(xù)開(kāi)展招標(biāo)等。因此，非競(jìng)爭(zhēng)性選擇程序是競(jìng)爭(zhēng)性選擇程序的必要補(bǔ)充。

承接方式是承接機(jī)制中另一重要內(nèi)容，即政府通過(guò)何種方式來(lái)落實(shí)承接的公共服務(wù)。世界各國(guó)有不同承接方式，主要有特許經(jīng)營(yíng)、撥款、憑單制、志愿者及自助④。特許經(jīng)營(yíng)是指政府賦予承接主體某一公共服務(wù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，承接主體根據(jù)授權(quán)向公共服務(wù)受益人直接收取一定費(fèi)用的承接方式。撥款也就是通常意義上的財(cái)政撥款，是指政府確定承接主體后，根據(jù)購(gòu)買(mǎi)合同使用財(cái)政資金直接向承接主體支付價(jià)款的承接方式。這是目前最主要的承接方式。憑單制是財(cái)政撥款的另外一種形式，只是政府不把財(cái)政資金直接支付給承接主體，而是政府先向受益人派發(fā)公共服務(wù)憑單，受益人根據(jù)自身需求到政府指定的承接主體處進(jìn)行消費(fèi)，之后承接主體憑所持有的公共服務(wù)憑單向政府要求支付費(fèi)用。此種方式要以承接主體較多且易于通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化衡量所提供的公共服務(wù)作為前提。上述承接方式，也可根據(jù)是否需要投入財(cái)政資金，分為財(cái)政支持類(lèi)與非財(cái)政支持類(lèi)。政府撥款、憑單制屬于財(cái)政支持類(lèi)；特許經(jīng)營(yíng)、志愿者及公共服務(wù)自助則屬于非財(cái)政支持類(lèi)。從已有的實(shí)踐案例看，大部分的購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目承接方式都是財(cái)政支持類(lèi)。近年，非財(cái)政支持類(lèi)承接方式有逐漸增多的趨勢(shì)，甚至有的國(guó)家采用二者混合的承接方式，即政府給承接主體支付部分購(gòu)買(mǎi)資金，剩余部分則由承接主體自行負(fù)擔(dān)⑤。

承載著“公平”的理念，防腐和樹(shù)立廉潔政府形象是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)承接機(jī)制另一重要功能。“良好的公共服務(wù)應(yīng)該是廣泛地向所有人提供平等的機(jī)會(huì)，不管社會(huì)或經(jīng)濟(jì)地位，抑或是其他差異，都不影響他們對(duì)公共服務(wù)的需要，這樣的觀(guān)點(diǎn)既至關(guān)重要，也相對(duì)來(lái)說(shuō)無(wú)可爭(zhēng)議。”⑥公平的理念意味著所有公共服務(wù)受益人都能公平地獲得公共服務(wù)，同時(shí)，所有承接主體也能公平地獲得承接公共服務(wù)的機(jī)會(huì)。為此，則要求承接機(jī)制應(yīng)具有穩(wěn)定性和公開(kāi)性，即承接程序、承接方式都必須是相對(duì)穩(wěn)定的，不能朝令夕改。如果政府經(jīng)常改變承接程序、承接方式就會(huì)導(dǎo)致承接主體無(wú)所適從，無(wú)法提出承接方案，無(wú)法公平獲得承接機(jī)會(huì)。此外，公眾需享有公平獲得政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)相關(guān)信息的途徑和機(jī)會(huì)。在不公開(kāi)、不穩(wěn)定、不公平的承接環(huán)境中，政府工作人員就可能利用職務(wù)便利和信息優(yōu)勢(shì)進(jìn)行權(quán)力尋租、權(quán)錢(qián)交易。因此，良好的承接機(jī)制必須有防腐樹(shù)廉的功能。

二、我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)承接機(jī)制探索現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

（一）我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)承接機(jī)制現(xiàn)狀

1.承接主體

目前我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的承接主體主要有兩類(lèi)，一類(lèi)是企業(yè)，另一類(lèi)是社會(huì)組織，主要包括志愿組織、NGO（非政府組織）和NPO（非營(yíng)利組織）。前者主要存在于環(huán)境衛(wèi)生、公共交通、城市治安、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域，如深圳羅湖區(qū)向環(huán)衛(wèi)公司購(gòu)買(mǎi)環(huán)衛(wèi)清掃工作，無(wú)錫市向民營(yíng)企業(yè)購(gòu)買(mǎi)環(huán)衛(wèi)工作，杭州市向民營(yíng)公交公司購(gòu)買(mǎi)公共交通服務(wù)等。后者廣泛存在于文化服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、扶貧、社會(huì)工作、兒童發(fā)展等公共服務(wù)領(lǐng)域，如上海市向新航、陽(yáng)光、自強(qiáng)三個(gè)民辦非企業(yè)單位購(gòu)買(mǎi)社區(qū)矯正人員和失學(xué)、失業(yè)、失管青少年以及藥物濫用人員的相關(guān)社會(huì)服務(wù)工作，寧波海曙區(qū)向星光敬老協(xié)會(huì)購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)，深圳市購(gòu)買(mǎi)行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)等⑦。

2.承接程序

我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)承接程序主要有三種類(lèi)型：一是公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的承接程序。這種承接程序規(guī)定承接公共服務(wù)只能以公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的方式進(jìn)行，不允許有其他的承接方式。如成都市《關(guān)于建立政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)制度的意見(jiàn)》規(guī)定，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織項(xiàng)目納入政府采購(gòu)中心實(shí)施采購(gòu)，并以公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式確定服務(wù)提供機(jī)構(gòu)。二是公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)與定向選擇相結(jié)合的承接程序。采用這種承接程序的地區(qū)較多，其基本做法是采取公開(kāi)招標(biāo)和定向購(gòu)買(mǎi)相結(jié)合的方式。三是內(nèi)部審評(píng)的承接程序。即由承接主體提出承接申請(qǐng)，再由政府專(zhuān)門(mén)委員會(huì)對(duì)承接申請(qǐng)進(jìn)行評(píng)審，最終確定承接主體的承接程序。此種程序具有非公開(kāi)內(nèi)部性的特點(diǎn)，雖然可以省去公開(kāi)招標(biāo)帶來(lái)的復(fù)雜環(huán)節(jié)，但是不能確保承接主體都有平等的承接機(jī)會(huì)。

3.承接方式

根據(jù)經(jīng)費(fèi)撥付方式不同，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)承接方式主要有合同制撥款、政府直接資助和政府補(bǔ)貼三種方式⑧。一是合同制撥款，指政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)合同約定的數(shù)額來(lái)支付費(fèi)用的承接方式，這是目前使用較多的承接方式。其基本做法是：對(duì)可以評(píng)估量化且具備市場(chǎng)化運(yùn)作條件的購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目，先由政府有關(guān)部門(mén)通過(guò)信息平臺(tái)發(fā)布購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目及具體要求，并通過(guò)獨(dú)立競(jìng)爭(zhēng)性承接程序確定承接主體。承接主體確定后，再由政府與承接主體簽訂購(gòu)買(mǎi)合同，政府根據(jù)合同履行情況向承接主體支付相應(yīng)的費(fèi)用。二是政府直接資助承接方式，指政府對(duì)公共服務(wù)承接主體直接給予一定的經(jīng)費(fèi)資助。這種經(jīng)費(fèi)資助的形式既有現(xiàn)金資助，也有實(shí)物資助，還有優(yōu)惠政策扶持。三是政府補(bǔ)貼，指由政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或提供一定的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼方式對(duì)公共服務(wù)承接主體給予一定的經(jīng)費(fèi)資助，具體表現(xiàn)為“代金券”“助學(xué)券”等。

（二）我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)承接機(jī)制存在的問(wèn)題

1.承接主體準(zhǔn)入條件規(guī)定不科學(xué)

承接主體準(zhǔn)入條件設(shè)置是決定承接程序能否達(dá)到選擇適格承接主體的要素之一。雖然我國(guó)部分地區(qū)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)承接主體準(zhǔn)入條件作出了規(guī)定，但是這些規(guī)定不科學(xué)且不完善。因此，科學(xué)設(shè)定承接主體準(zhǔn)入條件是完善政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)承接機(jī)制的重大課題。一是縮小了承接主體的范圍，無(wú)法形成有效競(jìng)爭(zhēng)。只有形成有效的競(jìng)爭(zhēng)才能提高公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)效益，而要形成有效競(jìng)爭(zhēng)，就必須有足夠的競(jìng)爭(zhēng)主體，因此擴(kuò)大承接主體就是實(shí)現(xiàn)購(gòu)買(mǎi)效益的重要舉措。公共服務(wù)的承接主體應(yīng)包括公司企業(yè)、民間公益組織以及自然人，但是我國(guó)現(xiàn)有的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)法律規(guī)制卻人為地縮小了承接主體的范圍。二是對(duì)承接主體具體條件規(guī)定不明確。如資質(zhì)條件，有的地方不作要求，有的雖有規(guī)定，但又過(guò)于抽象和簡(jiǎn)單。對(duì)承接主體資質(zhì)條件沒(méi)有明確的統(tǒng)一規(guī)定，一方面會(huì)導(dǎo)致承接程序的隨意性，即政府可以以自己的偏好來(lái)選擇承接主體；另一方面承接程序的盲目性，即承接主體不知道應(yīng)具備哪些條件才能達(dá)到要求，這不利于培育承接主體，也間接阻礙其發(fā)展壯大。在實(shí)踐中，還有的規(guī)定過(guò)于原則，不易理解和操作，如“重大違法違紀(jì)行為”的規(guī)定，是以追究刑事責(zé)任為判定標(biāo)準(zhǔn)，還是以被追究行政責(zé)任為判定標(biāo)準(zhǔn)，是二者須同時(shí)具備還是只要其中之一就可以，各地理解不同做法也各異。

2.承接程序不規(guī)范

我國(guó)實(shí)踐承接程序不規(guī)范，特別是非競(jìng)爭(zhēng)性承接程序容易產(chǎn)生“內(nèi)部交易”和“關(guān)系戶(hù)交易”，以致增加成本和腐敗的風(fēng)險(xiǎn)?！皟?nèi)部交易”是指政府直接指定特定的承接主體來(lái)承接公共服務(wù)而排斥其他承接主體參與承接公共服務(wù)。這些特定的承接主體有的本身就是政府下屬單位或是為了承接公共服務(wù)而臨時(shí)成立的組織。實(shí)質(zhì)上，這種所謂的購(gòu)買(mǎi)就是政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)方式將公共服務(wù)交給其下屬單位承辦而已。“關(guān)系戶(hù)交易”是指政府未通過(guò)法定的承接程序就讓與政府有密切關(guān)系的承接主體來(lái)承接公共服務(wù)。這種承接程序是基于政府與承接主體之間關(guān)系的親密程度來(lái)決定，不具有穩(wěn)定性，經(jīng)常會(huì)隨著領(lǐng)導(dǎo)的改變而改變購(gòu)買(mǎi)關(guān)系。政府之所以選擇承接程序主要是為了避免政治風(fēng)險(xiǎn)或是為了繼續(xù)壟斷資源，進(jìn)而去選擇自身能夠控制或者信得過(guò)的組織⑨。承接程序不規(guī)范，政府購(gòu)買(mǎi)就容易被“念歪經(jīng)”，成為某些部門(mén)集團(tuán)或個(gè)人謀取私利的方式和平臺(tái)。

3.承接過(guò)程中信息公開(kāi)程序不健全

公開(kāi)披露政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的有關(guān)信息，能夠促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，確保政府購(gòu)買(mǎi)工作公正、規(guī)范、透明，也能增進(jìn)公眾對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的了解和認(rèn)可。通常情況下，公共服務(wù)是由政府提供和生產(chǎn)的，一旦由非政府的承接主體來(lái)承接公共服務(wù)時(shí)，公眾就會(huì)不理解、不信任，還會(huì)為此產(chǎn)生額外的購(gòu)買(mǎi)成本。因此，確保公眾的理解和認(rèn)可是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的人文基礎(chǔ)，也是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)健康發(fā)展的重要保障。要實(shí)現(xiàn)公眾理解和認(rèn)可的目的，政府就應(yīng)該完善政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)公開(kāi)程序。然而，目前我國(guó)所制定的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)規(guī)范性文件中，對(duì)信息公開(kāi)規(guī)定的不多，只有深圳、成都、黑龍江大興安嶺地區(qū)的文件中有政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的信息公開(kāi)的規(guī)定。但上述規(guī)定普遍存在信息發(fā)布范圍偏小、內(nèi)容不全面、對(duì)信息公開(kāi)的各種標(biāo)準(zhǔn)和條件規(guī)定模糊等問(wèn)題。

三、優(yōu)化和構(gòu)建我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)承接機(jī)制若干設(shè)想

（一）承接主體準(zhǔn)入條件設(shè)置

1.承接主體范圍

我國(guó)現(xiàn)有政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的承接主體主要是營(yíng)利性的公司企業(yè)和非營(yíng)利性的社會(huì)組織，自然人和非法人單位被排除在外⑩。為了在承接主體間形成有效競(jìng)爭(zhēng)和促進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的發(fā)展，政府除了規(guī)定公司企業(yè)和非營(yíng)利性的社會(huì)組織作為承接主體外，應(yīng)將自然人和非法人單位列為承接主體。政府要為各承接主體提供平等的承接機(jī)會(huì)和準(zhǔn)入條件，不能人為地設(shè)置障礙以限制競(jìng)爭(zhēng)。為了防止人為地排斥潛在承接主體和防止政府任意指定承接主體從而導(dǎo)致腐敗問(wèn)題的發(fā)生，政府要建立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的“承接主體信息庫(kù)”，只要具備資質(zhì)條件的承接主體都可以通過(guò)注冊(cè)程序成為信息庫(kù)成員。為了保證選擇承接主體過(guò)程的客觀(guān)性和公正性，政府還需建立“承接主體評(píng)審專(zhuān)家?guī)臁?。?zhuān)家?guī)斓膶?zhuān)家由兩部分人員組成，一部分是購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目領(lǐng)域的專(zhuān)家，由他們負(fù)責(zé)評(píng)審承接主體承接能力、技術(shù)條件等專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的內(nèi)容，即承接主體承接資格問(wèn)題。另一部分是承接程序?qū)＜?，由他們?fù)責(zé)審核承接程序的實(shí)施運(yùn)作情況，以此來(lái)判定承接主體行為是否符合程序規(guī)范。專(zhuān)家在評(píng)審過(guò)程中要嚴(yán)格按照購(gòu)買(mǎi)文件規(guī)定的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和方法來(lái)開(kāi)展工作，最大限度地減少誤判，保證選擇結(jié)論的公正性和科學(xué)性。

2.承接主體的準(zhǔn)入條件

公共服務(wù)承接主體準(zhǔn)入條件的基本要求是服務(wù)能力強(qiáng)、價(jià)格低、質(zhì)量?jī)?yōu)、發(fā)展?jié)摿Υ蟮?，而首要條件是看其是否具有提供公共服務(wù)的能力。因此，公共服務(wù)承接主體準(zhǔn)入條件也要圍繞提供能力這一核心要素來(lái)設(shè)定。不同的承接主體準(zhǔn)入的條件不同。公司企業(yè)、民間公益性組織的設(shè)定條件為：一是要經(jīng)合法登記注冊(cè)。這是機(jī)構(gòu)組織合法存在的前提。要求機(jī)構(gòu)組織按照國(guó)家規(guī)定，自覺(jué)履行登記注冊(cè)義務(wù)，否則就不具備法定的身份。二是要具備符合要求的工作人員。承接主體要根據(jù)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的類(lèi)型，擁有一支年齡相當(dāng)、人數(shù)適量、工作能力較強(qiáng)并有相應(yīng)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的工作隊(duì)伍。三是機(jī)構(gòu)健全。承接主體要建立健全相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)，以滿(mǎn)足購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)的各項(xiàng)實(shí)務(wù)工作需要。四是要有固定的工作場(chǎng)所。工作場(chǎng)所是提供公共服務(wù)的地理因素要求，沒(méi)有工作場(chǎng)所便無(wú)法開(kāi)展相應(yīng)工作。五是健全管理制度。這是承接主體維系組織化運(yùn)轉(zhuǎn)的必然要求。承接主體必須設(shè)立工作臺(tái)賬，建立工作管理制度及財(cái)務(wù)制度。六是工作設(shè)施符合要求。由于有些政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)對(duì)設(shè)施設(shè)備有特別的要求，比如政府購(gòu)買(mǎi)的養(yǎng)老服務(wù)，就要求有一定數(shù)量的符合要求的設(shè)施，如床、洗浴設(shè)施等。如果工作設(shè)施不符合要求就容易造成事故。因此，此類(lèi)公共服務(wù)承接主體的設(shè)施除了要符合安全、便利、舒適的條件外，有的設(shè)施還需有關(guān)部門(mén)驗(yàn)證并取得認(rèn)證資質(zhì)證書(shū)。七是要有良好的誠(chéng)信記錄。承接主體要有良好的誠(chéng)信記錄，對(duì)其經(jīng)營(yíng)管理者也必須無(wú)刑事犯罪記錄、不良嗜好等。政府在作出選擇時(shí)，只要承接主體不符合上述條件之一即可將其排除在外。對(duì)于自然人的承接主體，則要求其必須具有民事行為能力以及良好的誠(chéng)信記錄。

（二）設(shè)定規(guī)范的承接程序

規(guī)范的承接程序是科學(xué)承接機(jī)制的核心內(nèi)容。我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的承接程序要遵循競(jìng)爭(zhēng)性承接程序?yàn)橹?、非?jìng)爭(zhēng)性承接程序?yàn)檩o的原則，即對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)項(xiàng)目都要以公開(kāi)招標(biāo)的形式進(jìn)行，非競(jìng)爭(zhēng)性的承接程序只是在極其例外的情形下才采用。一般情況下，只有具備以下情形方可采用非競(jìng)爭(zhēng)性承接程序：一是只有一個(gè)或數(shù)量極少的承接主體，無(wú)法滿(mǎn)足公開(kāi)招標(biāo)承接主體的數(shù)量要求；二是政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)是公眾特別急需的，如果未及時(shí)提供則會(huì)損害公眾的合法權(quán)益，而且這種損失是無(wú)法彌補(bǔ)的，且公開(kāi)招標(biāo)則耗時(shí)過(guò)多；三是政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)數(shù)量不大、金額很小且受益人數(shù)不多，不適合公開(kāi)招標(biāo)。只有符合上述條件，政府才可以采用非競(jìng)爭(zhēng)性承接程序來(lái)選擇承接主體。對(duì)于采取競(jìng)爭(zhēng)性承接程序的購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目可以依據(jù)我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行；對(duì)于采取非競(jìng)爭(zhēng)性承接程序的購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目可依據(jù)《政府采購(gòu)法》中詢(xún)價(jià)購(gòu)買(mǎi)或單一來(lái)源購(gòu)買(mǎi)的規(guī)定，其他非競(jìng)爭(zhēng)性選擇程序如邀請(qǐng)投標(biāo)、詢(xún)價(jià)競(jìng)標(biāo)的方式要盡量少用或禁用。承接程序啟動(dòng)后，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)管理部門(mén)可將具體的承接工作事務(wù)委托給中介組織，但在委托前必須對(duì)受委托中介進(jìn)行評(píng)估，在確保中介機(jī)構(gòu)履行相關(guān)承接工作會(huì)比政府部門(mén)履行效率更高、成本更低的情況下方可委托，否則就不能將政府部門(mén)應(yīng)承擔(dān)的承接工作委托給中介機(jī)構(gòu)。

（三）選擇科學(xué)的承接方式

科學(xué)的承接方式是承接機(jī)制的重要內(nèi)容之一。沒(méi)有科學(xué)的承接方式就不會(huì)激起承接主體的參與愿望。根據(jù)世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，大部分的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)承接方式應(yīng)是根據(jù)購(gòu)買(mǎi)合同由政府向承接主體直接撥付費(fèi)用。特殊情況下，政府也可以采用特許經(jīng)營(yíng)、憑單式和志愿者服務(wù)的承接方式。政府直接撥款的承接方式前面已作論述，不再重復(fù)。在這里著重對(duì)我國(guó)有特別意義的特許經(jīng)營(yíng)、憑單式和志愿者服務(wù)等三種承接方式進(jìn)行闡述。特許經(jīng)營(yíng)承接方式在我國(guó)有得天獨(dú)厚的條件，因?yàn)槟壳肮娦枰乃㈦姷戎卮蠊卜?wù)項(xiàng)目都由事業(yè)單位或國(guó)有企業(yè)控制。這些單位正是利用政府的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)帶來(lái)的壟斷地位謀取利益。隨著我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的穩(wěn)步推進(jìn)，國(guó)家應(yīng)賦予上述單位之外的承接主體平等地獲得該特許經(jīng)營(yíng)的機(jī)會(huì)，確保受益人能以最少的錢(qián)獲得最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)地區(qū)間發(fā)展不平衡、公眾需求多樣化，推行憑單式承接方式特別有意義。因?yàn)檎梢跃蜆?biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、數(shù)量不大、金額不高、受益人較多的公共服務(wù)項(xiàng)目實(shí)行憑單式支付，以滿(mǎn)足不同受益人的需求，同時(shí)憑單式承接方式也讓承接主體切身感受競(jìng)爭(zhēng)的壓力，從而產(chǎn)生提高改進(jìn)服務(wù)的愿望。嚴(yán)格意義上講，志愿者服務(wù)不能算是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)承接方式，但是它能提升人們的道德意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)社會(huì)和諧。我國(guó)志愿者服務(wù)工作有共青團(tuán)組織領(lǐng)導(dǎo)，已經(jīng)有很好的社會(huì)基礎(chǔ)和組織條件，政府只要稍加引導(dǎo)、略作指導(dǎo)，就會(huì)成為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)承接機(jī)制中一道亮麗的風(fēng)景線(xiàn)。

（四）完善政府購(gòu)買(mǎi)信息公開(kāi)程序

根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定，涉及群眾切身利益、需要公眾廣泛知曉或參與的事項(xiàng)，都必須公開(kāi)。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)直接關(guān)系到公眾切身利益，政府必須積極主動(dòng)地推進(jìn)信息公開(kāi)工作。與一般行政當(dāng)事人不同，在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中承接主體也承擔(dān)著重要的信息公開(kāi)義務(wù)，這是因?yàn)樵谡?gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的機(jī)制中，承接主體兼具公和私的雙重身份。在與政府的對(duì)應(yīng)關(guān)系中，承接主體是以“私”的身份存在，而在與公民即公共服務(wù)受益人的關(guān)系中，承接主體替代政府履行部分公共職能，兼具“公”的身份。承接主體以“公”的身份履行信息公開(kāi)是現(xiàn)代法制和民主原則的基本要求；以“私”的身份履行信息公開(kāi)則可以提升自身影響和品牌效益。因此，構(gòu)建良好的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)承接機(jī)制必須完善信息公開(kāi)程序。第一要明確公開(kāi)要求，即規(guī)定所有與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的相關(guān)信息都必須公開(kāi)，承接主體沒(méi)有履行公開(kāi)信息義務(wù)要追究相應(yīng)的責(zé)任。第二要界定公開(kāi)范圍。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的名稱(chēng)、質(zhì)量、數(shù)量、價(jià)格、履行期限等；承接主體的基本情況，包括名稱(chēng)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員組成、辦公場(chǎng)地、設(shè)施設(shè)備、規(guī)章制度、信譽(yù)狀況、發(fā)展歷史以及購(gòu)買(mǎi)協(xié)議；政府對(duì)承接主體承接公共服務(wù)的評(píng)估情況和審計(jì)報(bào)告等都要主動(dòng)公開(kāi)。對(duì)于涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的信息不應(yīng)公開(kāi)，其他購(gòu)買(mǎi)信息則依申請(qǐng)公開(kāi)。第三要遵循平等的原則，即所有與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)有關(guān)的承接主體都是公開(kāi)主體，不能只對(duì)政府或部分承接主體提出公開(kāi)要求。第四是確定公開(kāi)載體。要改變只在當(dāng)?shù)丶堎|(zhì)媒體公開(kāi)的傳統(tǒng)做法，提倡利用互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)展信息公開(kāi)工作。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的信息量大，只在紙質(zhì)媒體上公開(kāi)顯然不符合形勢(shì)的要求，特別是有的地方規(guī)定只在當(dāng)?shù)孛襟w公開(kāi)政府購(gòu)買(mǎi)相關(guān)信息的做法更是不合理。因此，隨著政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的發(fā)展，政府應(yīng)該建立多種渠道特別是利用互聯(lián)網(wǎng)來(lái)開(kāi)展信息公開(kāi)的工作。

本文對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)承接機(jī)制的內(nèi)涵、特征及功能進(jìn)行了一定的研究，并在分析我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)承接機(jī)制的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出了優(yōu)化和構(gòu)建承接機(jī)制的設(shè)想。但這些設(shè)想只是初步的，是當(dāng)前亟須攻堅(jiān)的課題，并不能涵蓋承接機(jī)制的全部?jī)?nèi)容。只有在制定了全國(guó)統(tǒng)一的購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)承接機(jī)制的法律，并有相當(dāng)?shù)膶?shí)踐案例的基礎(chǔ)上，才能以更高的平臺(tái)、更寬廣的視野來(lái)研究政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的承接機(jī)制。

注釋?zhuān)?/p>

①②崔卓蘭，周隆基：《社會(huì)管理創(chuàng)新與行政給付新發(fā)展》，《當(dāng)代法學(xué)》2013年第1期。

③④[美]安瓦·沙：《公共服務(wù)提供》，孟華譯，清華大學(xué)出版社2009年版，第86頁(yè)。

⑤⑥[英]朱利安·勒·格蘭德：《另一只無(wú)形的手——通過(guò)選擇與競(jìng)爭(zhēng)提供公共服務(wù)》，韓波譯，新華出版社2010年版，第187頁(yè)。

⑦⑧王輝霞：《組織的社會(huì)責(zé)任研究》，《當(dāng)代法學(xué)》2012年第4期。

⑨⑩康曉光等主編：《2011年中國(guó)第三部門(mén)觀(guān)察報(bào)告》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第69、80頁(yè)。