芬蘭政府如何提升國家治理能力

□ 張 敏／文

從疆域面積和人口規(guī)模而言，芬蘭僅是一個北歐小國，人口不足540萬，國土面積33萬多平方公里，人口分布稀疏。但不可否認，這個小國卻是北歐的一顆耀眼“明珠”，憑借著優(yōu)越的自然條件，鑲嵌在全境內的上萬個湖泊和數千個島嶼，使得芬蘭享有“千湖之國”的美譽。將芬蘭稱之為“明珠”的另一層涵義是：芬蘭具有良好的國家治理能力，政府在國家治理過程中秉承透明、公正、負責任、講實效的原則，在全球各類排行榜單中，芬蘭均位居世界前列。例如，芬蘭是全球最為清廉的國家之一、全球教育質量最好的國家、公民幸福生活指數排名較高的國家之一等等。這些好評，彰顯了芬蘭政府在國家治理方面的能力卓著。芬蘭政府是如何提升國家治理能力的呢？

多層治理中，中央與地方三級政府在治理職責上分工明確

國家治理是個綜合的概念，涉及中央到地方政府管理政治、經濟、科技、教育等各個領域，實現國家治理能力必須依托一套適合本國國情的國家或政府行政管理體系。芬蘭政府良好的治理能力具體表現是：政府制定了適合本國發(fā)展的開放經濟政策；通過減少貧困和社會不公，弘揚了社會團結的價值觀，保障了芬蘭社會福利制度模式的可持續(xù)性；完善教育制度，提高人力資本能力；建立國家創(chuàng)新研發(fā)體系，有助于提升全球競爭力等等。

當前芬蘭實行三級政府機構：中央政府、省級政府和市鎮(zhèn)政府。在中央層面上，中央機構由議會、總統(tǒng)、內閣、中央政府各部、各直屬局級單位及其地方分支機構和中央政府向地方派出機構組成。中央與地方政府在具體政策上具有明確的職權分工。例如，在芬蘭社會福利保障政策上，中央政府負責全國社會福利和社會服務方面的法規(guī)建設和發(fā)展規(guī)劃；省級政府負責國家福利和社會服務政策方針在本地區(qū)范圍內落實的細則和補充；市鎮(zhèn)政府具體負責社會服務和措施的落實。這種分散化的管理模式，體現了小政府和大社會的特點。

歷屆聯合政府推行的施政綱領具有連續(xù)性和前瞻性

芬蘭的政治體制以議會為主。憲法規(guī)定，200人的一院制議會是芬蘭的最高權力機關。議會可以修改憲法，解散內閣或否決總統(tǒng)的決定；芬蘭總統(tǒng)也有較大的權力，根據芬蘭憲法，總統(tǒng)有權解散議會，并舉行新的議會選舉。實際上，多數行政權力控制在由總理領導的內閣中，總理由議會選出。內閣由中央政府各個部門的部長、總理本人與一名大法官組成。芬蘭的這一政治體制決定了政府的執(zhí)政權利由多黨聯合掌控，組成聯合政府的各個黨派可以充分發(fā)表不同看法，最終達成的共識兼顧了各個黨派的利益，盡可能地表達公民意愿。該國主要政黨有芬蘭民族聯合黨、中間黨、芬蘭社會民主黨、芬蘭瑞典族人民黨和綠色聯盟。

縱觀最近三屆聯合政府的執(zhí)政綱領，一個突出的特征是：歷屆聯合政府內的各個政黨在關乎國家社會經濟發(fā)展和公民利益的重大問題上基本能夠達成共識。新一屆政府上臺執(zhí)政，其施政綱領均以上屆政府的綱領為藍本，在保持政策延續(xù)性的同時，關注當前芬蘭國家發(fā)展面臨的核心問題和各種挑戰(zhàn)：聚焦點在于保障北歐福利模式的可持續(xù)性，提升經濟競爭力，消除種族歧視和性別差異，建立公平、透明、具有競爭力的創(chuàng)新型國家。

在保持政策連續(xù)性的同時，每一屆政府還根據任期時的國內外形勢，對施政綱領的具體目標有所側重和進行微調。2007年4月19日，芬蘭中間黨主席馬蒂·萬哈寧為總理組成新一屆聯合政府。新政府由中間黨、聯合黨、綠色聯盟和瑞典人民黨四黨組成。新政府在施政綱領中承諾，本屆政府將采取措施促進經濟增長，改善就業(yè)狀況，爭取在執(zhí)政的四年內增加八萬到十萬個新就業(yè)機會。

芬蘭國家治理能力表現出色，芬蘭公民對政府具有較高的滿意度和認可度，芬蘭的幸福指數排名世界前列。圖為2014年4月30日，在芬蘭首都赫爾辛基，人們歡度戴帽節(jié)。參加戴帽節(jié)活動的人們準備為阿曼達雕塑戴上學生帽。

2011年6月22日，芬蘭民族聯合黨主席于爾基·卡泰寧出任新一屆政府總理。該聯合政府由芬蘭民族聯合黨、社民黨、左翼聯盟、瑞典族人民黨、綠色聯盟和基督教民主黨聯合組成。這六個政黨占據芬蘭議會200個席位中的125席。本屆政府上臺時，芬蘭正遭遇全球金融危機和歐債危機，公共債務趨于攀升，直接影響了社會福利制度的穩(wěn)定。因此，于爾基·卡泰寧聯合政府提出要建立一個開放、公平和自信的芬蘭，將發(fā)展經濟與保障福利制度并行推進。政府應為建立充滿關愛和成功的芬蘭發(fā)揮積極作用，保障北歐福利國家模式的可持續(xù)性。政府還將力求消除種族歧視和性別差異性。北歐社會福利模式建立在高就業(yè)率、具有經濟競爭力、平等社會服務和彼此關愛的基礎上，因此本屆政府的任務是為所有有能力工作的人提供就業(yè)機會，為現有和新創(chuàng)建的企業(yè)創(chuàng)造更好的經營環(huán)境，不斷提升國家競爭力。

2014年6月15日，芬蘭現任外貿與歐洲事務部長亞歷山大·斯圖布（Alexander Stubb）當選芬蘭最大執(zhí)政黨民族聯合黨主席，并接替于爾基·卡泰寧，成為芬蘭新總理。2014年6月24日，新政府發(fā)布的施政綱領明確提出要建立一個透明、開放、公平和自信的芬蘭。這一施政綱領吸納了芬蘭前總理卡泰寧的執(zhí)政綱領、結構政策計劃和財政調整等計劃內容。其執(zhí)政期間的重點是減貧、解決社會不公和社會排斥現象，鞏固公共財政、推動可持續(xù)的經濟增長，擴大就業(yè)和增強競爭力。[1]

政府歷屆執(zhí)政綱領的連續(xù)性和前瞻性使得芬蘭公民和企業(yè)對政府的信任度大大提高，有助于解決芬蘭社會經濟發(fā)展中的重大問題，預見并防范芬蘭未來面臨的各種挑戰(zhàn)，進一步提升芬蘭政府的國家治理能力。同時，通過政府建立的執(zhí)政綱領監(jiān)督機制，可以有效監(jiān)督歷屆政府的執(zhí)政誠信和工作效率。

深入推行政府治理改革，適應全球性挑戰(zhàn)和社會經濟形勢新變化

近年來芬蘭政府公共治理體系面臨著一系列新的挑戰(zhàn)：芬蘭人口老齡化現象加劇，給公共財政帶來壓力和負擔，影響社會福利制度的可持續(xù)性；受國際金融危機和歐債危機的雙重沖擊，芬蘭經濟不景氣，諾基亞等通訊信息產業(yè)遭受重創(chuàng)，政府公共債務攀升；新型城鎮(zhèn)化造成邊遠和鄉(xiāng)村地區(qū)人口大幅削減，城市和鄉(xiāng)村公共服務差異明顯，政府公共管理體系面臨一系列的改革和調整壓力。為此，近年來芬蘭政府在公共治理方面推行的一系列改革，其主要目標有三項：一是精簡國家機構，減少國家財政開支；二是增強中央政府服務公民的能力，增加服務數量、提高行政效率和服務質量；三是增強政府行為的透明度，便于公民對政府實行監(jiān)督。

自1987年以來，為建立現代化政府管理機制，芬蘭歷屆政府推行了公共治理的改革。在國家行政管理層面上，改革的重點在于提高治理的效率和質量，實現中央層面上各大部委在決策上的協(xié)調和有效溝通。各級政府層面上進行的結構性改革和轉型調整，目的在于普遍提升芬蘭公共治理的能力與水平。具體的改革措施主要有以下幾點。

第一，提高政府治理能力的改革。2009年4月1日推行的“業(yè)績管理改革項目”，對政府行政業(yè)績管理能力進行綜合評估。第二，提高治理效率的改革。這輪改革重點在于精簡機構，實現部委與機構之間的合并，加強跨部門和跨機構之間的政策協(xié)調和計劃落實，在芬蘭政府推行的一系列中央部門和機構之間的合并中，貿易和工業(yè)部與勞動部合并為經濟和就業(yè)部。第三，削減行政開支、提高行政效率的改革。2004年開始推行的“生產率項目”，其目的是提高芬蘭公共管理部門的效率和水平，通過削減政府機構冗員，提高政府行政管理效率。第四，電子政務改革始于2003年，芬蘭推行了一系列電子政務的改革，進一步提高了芬蘭電子政務的國際水平。第五，當前芬蘭已經對國家地方行政管理部門進行了全面改革，地方行政改革項目（ALKU）于2010年1月全部完成，進一步明確和重組了所有地方政府的作用、職責、管理和分工。[2]

其他的改革還包括： 始于2007年的大學改革，這次改革目的在于提高芬蘭大學自治權，有利于芬蘭大學能夠更快地適應國家的新形勢和新變化。大學法律地位的改變，表明大學可以從多元化渠道獲得資金和資源，不再像過去那樣，僅僅依靠國家財政撥款。大學教師也直接受雇于大學而非國家。

優(yōu)化地方行政管理體系：機構優(yōu)化配置項目（即PARAS改革項目）目的在于提高市政的行政治理效率和水平，提倡市政之間的自愿合并。2008年該項目推行之前，芬蘭共有415個市政。之后，市政之間出現合并潮，2009年，市政數量減少了67個，2013年在此基礎之上繼續(xù)合并為320個。合并后的市政可分享財政資源并為公民提供更好的社會服務。

國家治理能力的出色表現及未來的挑戰(zhàn)

近年來，芬蘭政府治理體系的改革取得了一定的成效，芬蘭經濟恢復增長，經濟競爭力得到提升，社會福利改革朝著良性軌道發(fā)展，教育水平保持世界一流水準，國家創(chuàng)新研發(fā)體系的建設提升了芬蘭在全球競爭中的地位，芬蘭公民對政府具有較高的滿意度和認可度，排名世界前列的幸福指數表明：生活在芬蘭很幸福，令人向往。

第一，全力塑造和提升全球反腐和清廉政府形象。芬蘭政府在國家治理過程中，十分重視政府形象，將反腐敗和公務員的清廉作為考核政績的內容之一。芬蘭對腐敗采取“零容忍”政策，相關法律嚴格規(guī)定，芬蘭的任何公務員不得以任何借口接受他人贈送的任何禮物。即使是關系特殊的私交，禮物價值也不能超過25美元，且需上網申報。

全球清廉指數排行榜是由監(jiān)視世界各國腐敗行為的非政府組織“透明國際”發(fā)布的，腐敗指數”又譯“清廉指數”。以各國際組織收集的數據為依據，對各國政治家及公務員的“清廉度”進行評分，滿分為10分。透明國際從1995年起每年發(fā)布全球清廉指數（反腐敗指數），芬蘭居于世界前列，被冠以全球最清廉的少數幾個國家。2010年芬蘭得分為9.2分（排名第四），與排名并列第一的丹麥、新西蘭和新加坡（9.3分），僅相差0.1分，2011年芬蘭與丹麥得分相同，9.4分，全球排名第二。2012年新西蘭、丹麥和芬蘭并列第一。2013年的排行榜上，丹麥、新西蘭以9.1分并列第1名，芬蘭和瑞典并列第3（8.9分）。

第二，穩(wěn)定財政、提升經濟競爭力和推動經濟升級轉型。如何保持經濟可持續(xù)性增長和經濟競爭力，體現了一個國家的經濟治理能力。芬蘭是歐盟國家中的發(fā)達經濟體，人均產值遠高于歐盟平均水平，與鄰國瑞典相當。經濟的主要支柱是制造業(yè)，以木材、金屬、工程、電訊和電子工業(yè)為主。貿易對芬蘭而言十分重要，GDP中大約三分之一來自出口。除了木材和少數礦產，芬蘭的原材料、能源和一些工業(yè)組件都依賴進口。為提高經濟治理能力，歷屆聯合政府的施政綱領將穩(wěn)定公共財政和刺激經濟增長作為國家治理的核心內容。在20世紀90年代初期的歐洲經濟危機和2008年以來的全球金融危機和歐洲債務危機發(fā)生時，芬蘭應對和防范經濟危機表現出色。

在積極應對歐洲債務危機的過程中，2013年8月芬蘭政府提出了穩(wěn)定政策和財政調整計劃。計劃將逐漸推行結構改革，為經濟增長和擴大就業(yè)提供更好的宏觀發(fā)展環(huán)境，不斷調整和優(yōu)化中央政府的財政狀況。目前，芬蘭經濟競爭力居于世界前列。

第三，保障社會福利制度的可持續(xù)性。芬蘭推行的社會保障制度始終具有高保障和覆蓋到全體國民的這一基本特點。這一社會福利體系維護全體國民的利益，每一個公民，包括國內原有居民和滿足居住年限等有關規(guī)定要求的外來移民，都有權利享受相關的社會保障待遇；保證公民平等，不以種族、階級、階層、性別的不同而區(qū)別對待，高收入者、低收入者以及無收入者均被納入到同樣的福利制度中；尊重個人權利，每一項資助或者服務，甚至是對家庭的幫助，也具體到每一個個人。保障芬蘭社會福利模式的可持續(xù)性，體現了芬蘭政府較好的國家治理能力。芬蘭的這套社會保障體系覆蓋范圍廣泛，政府提供的社會保障是全方位的，包括教育資助、免費醫(yī)療、失業(yè)救濟、老人照料、養(yǎng)老金支付、殘疾人救助、單親父母津貼、家庭和兒童保護等方方面面。例如，公民享受免費醫(yī)療保險待遇，國家對藥品實行補貼，病人每年購藥超過672.70歐元后全部免費。義務教育制度，學生免交學費、書費，并且每天獲得一份免費午餐。每名學生不但享有免費教育，每月還可從政府獲得最高可達500歐元的補貼等。

第四，芬蘭國民幸福度提高、教育水平繼續(xù)領先世界。經濟合作與發(fā)展組織在2014年5月8日公布的美好生活指數中，芬蘭名列第八，較上年攀升了四個名次。這一指數根據經合組織確定的11項實質性指標，對各個國家民眾的幸福感進行了對比。這些指標包括物質生活條件和生活質量等。芬蘭在教育、環(huán)境質量、社會環(huán)境和生活滿意度等方面表現優(yōu)異。根據美好生活指數，芬蘭民眾的生活滿意度高于經合組織平均水平，有81%的受訪者認為在日常生活中積極正面的體驗要多于負面體驗。這一數字高于經合組織的平均水平76%。

這一指數還說明芬蘭在教育質量方面非常出色。年齡位于24—64歲的芬蘭成年人中有84%獲得了高中同等學力，高于經合組織75%的平均水平。在經合組織的國際學生評估項目（PISA）中，芬蘭普通學生在閱讀素養(yǎng)、數學和科學上取得了529分。這一數字遠高于經合組織平均497的得分，使芬蘭成為經合組織中學生技能最強的國家之一。

第五，不斷創(chuàng)新提升了芬蘭的研發(fā)能力和全球競爭力。芬蘭的國家科技創(chuàng)新體系以獨特的創(chuàng)新力、競爭力和高效的合作機制享譽全世界。如果從地理、人口、經濟總量等因素看，芬蘭僅是個歐洲小國。但從創(chuàng)新力和競爭力的角度看，芬蘭卻是個“科技強國”。在歐盟成員國中，芬蘭的年度研發(fā)經費占GDP的比重高達3.5%，遙遙領先西班牙、葡萄牙和希臘等南歐國家。芬蘭在全球競爭力排名中多次名列榜首，超過了美國、日本、德國等世界一流強國，2013—2014年世界經濟論壇發(fā)布的全球競爭力報告中，芬蘭在148個國家中競爭力水平位居世界第三，芬蘭競爭優(yōu)勢在于高效運作的政府管理部門，出色的醫(yī)療衛(wèi)生和教育水平、有利于創(chuàng)新的發(fā)展環(huán)境。2014年4月23日，世界經濟論壇在日內瓦發(fā)布《2014年全球信息技術報告》稱，芬蘭是世界上信息與通信技術發(fā)展和使用程度最高的經濟體。

為適應國際形勢的快速變化和經濟、技術的全球化，芬蘭通過各種研發(fā)創(chuàng)新戰(zhàn)略，成功地將經濟增長模式從資源型轉變?yōu)橹R型，如今正在向知識服務型經濟發(fā)展。芬蘭出臺的2011—2015年創(chuàng)新政策指南中明確提出：芬蘭研究與創(chuàng)新戰(zhàn)略的核心就是確保社會與經濟均衡發(fā)展，包括推動經濟、貿易、服務業(yè)等在內的各個社會領域的均衡增長。芬蘭政府認為，實現創(chuàng)新戰(zhàn)略的關鍵是提高公民的教育素質和受教育程度，提高對知識、技能和智力資源的集約型開發(fā)和投入，重視各個創(chuàng)新政策與研發(fā)機構之間的高效協(xié)作。在保持創(chuàng)新優(yōu)勢的同時，通過在教育、研發(fā)和創(chuàng)新領域開展廣泛的國際合作，開發(fā)或創(chuàng)造新的優(yōu)勢領域。按照這一戰(zhàn)略，未來幾年芬蘭研發(fā)創(chuàng)新投入將保持在GDP的4%左右。

隨著全球化加劇和新興國家經濟的快速發(fā)展，芬蘭政府在治理國家過程中將會面臨多重挑戰(zhàn)：如何在應對氣候變化和發(fā)展低碳經濟中，保持領先地位，實現向低碳經濟的快速轉型？通訊信息產業(yè)如何通過創(chuàng)新發(fā)展模式和增加產業(yè)附加值，逐漸走出低谷，再創(chuàng)輝煌？如何實現高福利制度和經濟增長之間的均衡協(xié)調發(fā)展等諸多問題，是芬蘭政府在今后的國家治理中需要加以重點關注和著力解決的。