多視角探討水資源與水環(huán)境管理制度及其創(chuàng)新體系

何文學(xué)，李茶青

(浙江水利水電學(xué)院水利工程系，浙江杭州 310018)

圍湖造田、墾荒種糧、以糧為綱等行為以及城市化、工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，使得大量水域被蠶食和侵占，這不僅嚴(yán)重影響水域防洪、排澇、蓄水、航運(yùn)等功能的正常發(fā)揮，而且對(duì)水環(huán)境、水生態(tài)、水文化帶來(lái)一系列負(fù)面影響，突出表現(xiàn)為“水災(zāi)害易發(fā)、水環(huán)境惡化、水生態(tài)退化”，使得水資源短缺與水環(huán)境惡化成為一道現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與文明進(jìn)程中必須逾越的障礙，嚴(yán)重制約著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，形成了“水資源－人－社會(huì)－水環(huán)境”之間環(huán)環(huán)相扣的復(fù)雜的相互影響與相互制約的關(guān)系。

水資源數(shù)量有限、時(shí)空分布不均，而水資源的數(shù)量與質(zhì)量又是支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的必不可少的環(huán)境因素和自然資源因素，決定著當(dāng)?shù)厮h(huán)境狀況的優(yōu)劣。人口的增加與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，使得用水量不斷增加，廢水排放量也不斷增加，而水資源開(kāi)發(fā)利用程度與難度不斷加大，可利用的水資源數(shù)量不斷減少。人們無(wú)視水資源承載能力的限制，畸形地追逐經(jīng)濟(jì)利益，使得今天的水問(wèn)題超越了歷史上任何一個(gè)時(shí)期，以至于中國(guó)出現(xiàn)了“江南水鄉(xiāng)也喊渴”的尷尬局面。

在水資源總量有限、時(shí)空分布不均、水環(huán)境現(xiàn)狀不容樂(lè)觀的現(xiàn)實(shí)背景下，遍布全國(guó)各地的大大小小的、各種類型的水利工程為水資源的開(kāi)發(fā)利用與配置奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，這些水利工程在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步中的作用不可忽視。但僅僅依靠工程措施與技術(shù)措施，并不能有效緩解當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的水資源與水環(huán)境危機(jī)。換言之，在當(dāng)前既定的水資源數(shù)量與質(zhì)量的雙重約束條件下，只能從水資源與水環(huán)境管理制度入手，通過(guò)對(duì)人與社會(huì)的管理，實(shí)現(xiàn)水資源與水環(huán)境管理制度的體系創(chuàng)新，強(qiáng)化節(jié)水意識(shí)，提高水資源利用效率。文獻(xiàn)［1］在總結(jié)國(guó)外流域水資源管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)流域水資源管理現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，提出了一些有參考價(jià)值的建議。文獻(xiàn)［2］以海河流域下游平原地區(qū)為例，探討區(qū)域水資源管理和水污染綜合整治的管理對(duì)策。文獻(xiàn)［3］通過(guò)梳理北京市水資源管理體制、總量管理、節(jié)約用水管理、水環(huán)境管理等制度的現(xiàn)狀，對(duì)北京市實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度進(jìn)行了分析和探討，其研究成果對(duì)其他城市也有參考價(jià)值。文獻(xiàn)［4］對(duì)水資源管理和水環(huán)境管理的概念與內(nèi)涵進(jìn)行了界定，認(rèn)為其基本單元和運(yùn)行機(jī)制的動(dòng)力是共同的。本文從“水資源－人－社會(huì)－水環(huán)境”的復(fù)雜關(guān)系入手，多視角探討水資源與水環(huán)境管理制度及其創(chuàng)新體系，重點(diǎn)從水文化倫理軟規(guī)則、法規(guī)管理硬制度、管理手段與技術(shù)現(xiàn)代化3方面入手，分析水資源與水環(huán)境管理體系建設(shè)的重要性、必要性和迫切性。

1 “水資源-人-社會(huì)-水環(huán)境”之間的關(guān)系

水的流量(指水量大小和時(shí)空分布)、流態(tài)(指流速、流勢(shì)和水位)、流質(zhì)(指污染物、泥沙濃度與鹽度等)以及生態(tài)效應(yīng)構(gòu)成了水的自然屬性，也構(gòu)成了水資源的本質(zhì)內(nèi)涵。水資源的時(shí)空變化必然會(huì)影響當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成及其變化，而水資源的數(shù)量、質(zhì)量以及時(shí)空分布狀況又會(huì)對(duì)人類的用水行為與社會(huì)環(huán)境產(chǎn)生重要影響，影響人與社會(huì)的生存與發(fā)展水平。處于社會(huì)發(fā)展中心的人，既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的直接受益者，又是水環(huán)境污染的直接受害者，與水資源和水環(huán)境具有絕對(duì)依存關(guān)系，處于“水資源－人－社會(huì)－水環(huán)境”鏈條的中心位置。人是社會(huì)的主宰，而人類社會(huì)的發(fā)展史既是一部治水史，也是一部水環(huán)境變遷史。為水而戰(zhàn)不僅發(fā)生在原始部落或村莊，也發(fā)生于國(guó)家之間。區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)水資源與水環(huán)境的支撐，人和社會(huì)處于水資源與水環(huán)境的約束之下，人類的生產(chǎn)生活在消耗水資源的同時(shí)也會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐乃h(huán)境帶來(lái)不同程度的污染，彰顯了“水資源－人－社會(huì)－水環(huán)境”之間復(fù)雜多變的關(guān)系。

當(dāng)水資源日漸緊缺的時(shí)候，水的商品屬性開(kāi)始顯現(xiàn)，水在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的資源價(jià)值得到政府與個(gè)人的重視，國(guó)家開(kāi)始對(duì)水資源與水環(huán)境實(shí)行管理，最突出的表現(xiàn)形式便是水資源開(kāi)始從無(wú)償使用逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斒褂?，?guó)家開(kāi)始運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制與經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)水資源的開(kāi)發(fā)和利用。但是，人類趨利避害的生物選擇性和追逐經(jīng)濟(jì)利益最大化的貪婪本性，使得一些地區(qū)的水資源開(kāi)發(fā)利用程度超過(guò)了水資源承載能力，使水污染的“公地悲劇”重復(fù)上演。與傳統(tǒng)社會(huì)的水問(wèn)題相比，伴隨著工業(yè)化和城市化出現(xiàn)的當(dāng)代社會(huì)水問(wèn)題已經(jīng)演化為“水資源短缺、水環(huán)境污染、水災(zāi)害加劇、水生態(tài)退化”的綜合性水問(wèn)題。水問(wèn)題的轉(zhuǎn)變也使得現(xiàn)行的水資源與水環(huán)境管理體制難以適應(yīng)我國(guó)面臨的水問(wèn)題。水管理體制不健全是我國(guó)在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的一個(gè)基本特征，也是水問(wèn)題產(chǎn)生和水危機(jī)加劇的一個(gè)重要原因［5］。盡管《中華人民共和國(guó)水法》第十二條明確規(guī)定對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，但由于現(xiàn)行法規(guī)的協(xié)調(diào)性不夠，實(shí)際工作中流域管理機(jī)構(gòu)無(wú)法承擔(dān)流域綜合管理的職責(zé)，因而水資源與水環(huán)境管理在體制、機(jī)制上依然存在的“條塊分割、區(qū)域分割”現(xiàn)象，水利部門與環(huán)保部門在水污染防治職能方面分工不明確是其集中體現(xiàn)。水文、水量、水環(huán)境等方面信息共享的巨大難度，以及水管理決策過(guò)程中利益相關(guān)方參與嚴(yán)重不足的現(xiàn)實(shí)，使得現(xiàn)行的、自上而下的、以行政命令為特征的水資源與水環(huán)境管理體制正在經(jīng)受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)。

事實(shí)上，從社會(huì)管理的角度考慮，只有在尊重水的自然資源屬性、公共資源屬性、商品價(jià)值屬性的基礎(chǔ)上，以提高水資源的利用率為出發(fā)點(diǎn)，從“水資源－人－社會(huì)－水環(huán)境”的多重關(guān)系出發(fā)，構(gòu)建文化倫理為先導(dǎo)、社會(huì)廣泛參與為特征的水資源與水環(huán)境管理體制和機(jī)制，最大限度地發(fā)揮水資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)水資源管理和水環(huán)境管理蘊(yùn)含的水文化價(jià)值與文化傳承功能，通過(guò)水資源與水環(huán)境管理制度的建設(shè)與創(chuàng)新，探索解決我國(guó)復(fù)雜多樣的水問(wèn)題的新途徑。

2 制度建設(shè)與創(chuàng)新

2.1 水文化倫理的軟規(guī)則建設(shè)

水資源是公共資源，其資源屬性與經(jīng)濟(jì)價(jià)值隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而不斷被掠奪和占用。掠奪性開(kāi)發(fā)水資源，不加節(jié)制的用水行為和習(xí)慣以及片面追求GDP的發(fā)展模式，盡管也受到了來(lái)自道德與社會(huì)輿論的譴責(zé)，但保護(hù)水資源的聲音常常被經(jīng)濟(jì)發(fā)展的浪潮所吞沒(méi)。不少地方政府忽視水資源約束條件與水環(huán)境容量的承載極限，引進(jìn)“投資少、見(jiàn)效快、獲利多”，但“高耗水、高污染”的低端項(xiàng)目，為了當(dāng)代的發(fā)展而犧牲子孫利益的水倫理道德失范的事例屢見(jiàn)不鮮，彰顯了強(qiáng)化水文化倫理軟規(guī)則建設(shè)的必要性與重要性。

水文化倫理軟規(guī)則在水資源保護(hù)中主要體現(xiàn)在水資源節(jié)約保護(hù)的意識(shí)、道德、文化、價(jià)值觀等方面。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，水文化與水倫理道德的失范已成為社會(huì)生活中的“常見(jiàn)病”，并逐漸被人們漠視或忽視。如，在日常生活中，如果一個(gè)人無(wú)論何種原因傷害了其他人，都會(huì)受到法律制裁或承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，同時(shí)也必然受到社會(huì)道德與輿論的譴責(zé)。但在水資源保護(hù)與管理方面，情況則大相徑庭。如果有人浪費(fèi)水資源、污染水環(huán)境、占用水域，一般情況下，只要沒(méi)有引起足夠的社會(huì)反響或產(chǎn)生較大的社會(huì)危害，恐怕很少有人會(huì)出面干預(yù)，大多數(shù)人都會(huì)置若罔聞或視而不見(jiàn)，相關(guān)的職能部門也不會(huì)主動(dòng)制止或懲罰。這是水倫理道德失范的典型例證，也從一個(gè)方面形象地說(shuō)明了強(qiáng)化水文化與水倫理建設(shè)的重要性。進(jìn)一步分析不難發(fā)現(xiàn)，這種習(xí)以為常的水資源認(rèn)識(shí)理念、水資源利用價(jià)值觀的迷失、全民節(jié)水意識(shí)淡薄等社會(huì)問(wèn)題才是導(dǎo)致當(dāng)前水危機(jī)的主要因素，是水資源保護(hù)與管理領(lǐng)域的“軟肋”，是造成當(dāng)前我國(guó)水危機(jī)愈演愈烈又難以根治的社會(huì)原因。因此，必須通過(guò)水資源保護(hù)知識(shí)的普及、教育、引導(dǎo)的手段，強(qiáng)化文化倫理軟規(guī)則建設(shè)，改變社會(huì)意識(shí)領(lǐng)域?qū)λ恼J(rèn)識(shí)危機(jī)，重塑社會(huì)對(duì)水資源的尊重與敬畏，將人與自然界的關(guān)系放置在平等的位置，使人與自然相互尊重、相互依存的自然觀深入人心，并成為意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的基本倫理價(jià)值觀，水資源的保護(hù)與管理才可能成為國(guó)人持久有效的集體共識(shí)。

2.2 法規(guī)管理的硬制度建設(shè)

水資源保護(hù)意識(shí)淡薄、水資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重、利己主義盛行、文化道德失范等人與社會(huì)的因素是導(dǎo)致水危機(jī)的直接原因，而管理法規(guī)不嚴(yán)、管理職能錯(cuò)位、管理制度缺失等則是促使總量有限的水資源與承載能力相對(duì)較弱的水環(huán)境演變?yōu)樗C(jī)的又一推手。

從政府職能部門對(duì)水資源與水環(huán)境的管理現(xiàn)狀來(lái)看，水資源管理和水環(huán)境管理是隸屬兩個(gè)不同層次的管理，分屬諸多的管理部門。這些不同的管理部門有著不同的管理理念與內(nèi)涵，使得本來(lái)密切關(guān)聯(lián)的水資源管理與水環(huán)境管理被人為地劃歸到不同的行政管理部門，降低了水資源管理與水環(huán)境管理的效率。除了行政管理上的條塊分割之外，當(dāng)前與水資源管理和水環(huán)境管理相關(guān)聯(lián)的公共政策、法規(guī)制度、管理體制、運(yùn)行機(jī)制等方面還存在這樣那樣的“硬傷”，如，水資源與水環(huán)境自然資源屬性與公共資源屬性未得到很好的體現(xiàn)與管理，水管理中的水權(quán)、水價(jià)等關(guān)鍵問(wèn)題尚未得到很好解決，中央與地方、不同行業(yè)及其相關(guān)職能部門之間的管理合力尚未發(fā)揮應(yīng)有的優(yōu)勢(shì)，水資源與水環(huán)境管理的措施在一些重要考核與涉水項(xiàng)目審批等環(huán)節(jié)并未實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)。因此，要盡快強(qiáng)化水資源和水環(huán)境管理中的法規(guī)、體制、機(jī)制、政策等硬規(guī)則，以強(qiáng)有力法規(guī)制度約束人與社會(huì)掠奪水資源、污染水環(huán)境的不道德行為，并以強(qiáng)有力的法規(guī)制度保證最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施，保證水資源與水環(huán)境管理中的“三條紅線”不被突破。

2.3 公眾參與意識(shí)和行為的引導(dǎo)

水資源與水環(huán)境關(guān)系到每一個(gè)公民的生存權(quán)利與生活質(zhì)量，但在人與社會(huì)的認(rèn)知層面，絕大多數(shù)人都認(rèn)為水資源與水環(huán)境保護(hù)是政府相關(guān)職能部門的管理職責(zé)。殊不知，如果沒(méi)有廣大群眾的積極參與，政府職能部門的管理可能就缺少了“一雙眼睛、一對(duì)耳朵”。太湖“零點(diǎn)行動(dòng)”與“三江三湖”的治理成效就很能說(shuō)明這一點(diǎn)?？梢哉f(shuō)，對(duì)水資源與水環(huán)境的管理離不開(kāi)公眾的參與，而重塑“水資源－人－社會(huì)－水環(huán)境”之間的和諧關(guān)系更需要強(qiáng)化公眾的參與意識(shí)和行動(dòng)。通過(guò)推廣普及生態(tài)道德文化課，加強(qiáng)水文化建設(shè)，提高全社會(huì)的生態(tài)文明意識(shí)，構(gòu)建水文化、水倫理、水道德引領(lǐng)下的人與社會(huì)積極參與的、自律式水資源與水環(huán)境管理模式，構(gòu)建“水資源－人－社會(huì)－水環(huán)境”之間的和諧關(guān)系，這是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的基石。

2.4 管理手段與技術(shù)的現(xiàn)代化建設(shè)

2010—2012 年的第一次全國(guó)水利普查工作已經(jīng)完成，公報(bào)數(shù)據(jù)比較全面準(zhǔn)確地反映了我國(guó)江河湖泊的基本情況，使人們掌握了水資源開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)的現(xiàn)狀，摸清了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源的需求情況，了解了水利行業(yè)建設(shè)狀況，為我國(guó)建立國(guó)家水信息平臺(tái)奠定了可靠的基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，應(yīng)在第一次水利普查成果的基礎(chǔ)上，盡快開(kāi)展水資源與水環(huán)境管理手段與技術(shù)的現(xiàn)代化建設(shè)，如以立法形式開(kāi)展水資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與年度調(diào)查，構(gòu)建一系列相對(duì)完善的水資源與水環(huán)境管理法規(guī)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建以3S集成技術(shù)為依托的水資源與水環(huán)境監(jiān)測(cè)管理平臺(tái)，盡快實(shí)現(xiàn)水資源與水環(huán)境監(jiān)測(cè)管理手段與技術(shù)的信息化和現(xiàn)代化。利用數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，搭建不同區(qū)域、不同級(jí)別、不同規(guī)模的涉水相關(guān)部門共建共享的水資源與水環(huán)境信息管理平臺(tái)，并借助這個(gè)現(xiàn)代化的高技術(shù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)水資源保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用、管理、監(jiān)測(cè)等實(shí)時(shí)信息的公開(kāi)與共享，更好地讓公眾參與和監(jiān)督水資源管理，實(shí)現(xiàn)水資源與水環(huán)境保護(hù)與管理工作的技術(shù)飛躍。

實(shí)際上，水資源與水環(huán)境管理手段和技術(shù)的現(xiàn)代化建設(shè)是謀劃水利長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展思路的需要，是科學(xué)制定國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)之一，是實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度、推進(jìn)水資源合理配置和高效利用的重要依托，有利于深化水利管理體制改革，增強(qiáng)水利公共服務(wù)能力，有利于提高全社會(huì)水患意識(shí)和水資源節(jié)約保護(hù)意識(shí)，推進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)。

3 結(jié)語(yǔ)

筆者從“水資源－人－社會(huì)－水環(huán)境”間的多重關(guān)系出發(fā)，從社會(huì)學(xué)、倫理學(xué)、管理學(xué)的視角探討水資源與水環(huán)境管理制度及其創(chuàng)新體系，并從水文化倫理軟規(guī)則、法規(guī)管理硬制度、管理手段與技術(shù)現(xiàn)代化3個(gè)方面分析了強(qiáng)化水資源與水環(huán)境管理的有效途徑，以彌補(bǔ)單純從技術(shù)方面強(qiáng)調(diào)水資源開(kāi)發(fā)利用、優(yōu)化配置、水環(huán)境修復(fù)等的不足，力求使水資源與水環(huán)境管理從技術(shù)層面上升到人與社會(huì)廣泛參與的層面，從意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域優(yōu)先構(gòu)建“水資源－人－社會(huì)－水環(huán)境”的和諧關(guān)系，進(jìn)而推進(jìn)水資源與水環(huán)境管理制度的創(chuàng)新。以水資源與水環(huán)境管理制度創(chuàng)新保障公共水資源與水環(huán)境的安全，并以水資源與水環(huán)境的高效管理支撐當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的健康可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)行管理體制與運(yùn)行機(jī)制不太可能標(biāo)新立異或推陳出新，但對(duì)現(xiàn)行的水資源與水環(huán)境管理體制如何影響或制約著國(guó)家公共資源與公共環(huán)境管理及相關(guān)政策的實(shí)施效果進(jìn)行分析，還是有積極意義的。如何進(jìn)一步鼓勵(lì)每一個(gè)社會(huì)成員在水資源與水環(huán)境管理方面發(fā)揮積極作用，探索建立人人參與和履行公共資源管理責(zé)任與義務(wù)的激勵(lì)機(jī)制，將是創(chuàng)新水資源與水環(huán)境管理制度的發(fā)展趨勢(shì)，也是提升管理水平和效率的重要基礎(chǔ)。

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