海關審單職能轉型及機制重構研究
——基于長江經(jīng)濟帶通關一體化改革的視角

杭州海關課題組

·海關管理·

海關審單職能轉型及機制重構研究
——基于長江經(jīng)濟帶通關一體化改革的視角

杭州海關課題組

十八屆三中全會“改革海關監(jiān)管管理體制”的部署為海關系統(tǒng)全面深化改革指明方向。長江經(jīng)濟帶通關一體化改革的實施,創(chuàng)新了海關通關監(jiān)管模式,實現(xiàn)了流程再造,這必將更好地服務于長江流域經(jīng)濟帶發(fā)展。隨著改革付諸實施,各直屬海關轉變審單職能及具體步驟將成為各方關注焦點。當前審單工作改革存在的問題體現(xiàn)為：一體化改革后不承擔專業(yè)審單工作的審單部門定位與職責尚不完全明確；現(xiàn)場海關反映一體化改革后,接單現(xiàn)場與審單中心溝通依然存在困難；一體化改革后專業(yè)機構設置確定仍然模糊,不利于審單職責充分履行；審單專家型人才和骨干如何繼續(xù)發(fā)揮其業(yè)務優(yōu)勢和作用仍然存在疑惑。長江經(jīng)濟帶各海關審單部門在定性為職能部門后,要針對全區(qū)域各通關現(xiàn)場“點多面廣”的實際情況,強化各關區(qū)審單業(yè)務的指導、監(jiān)督、監(jiān)控和評估,提高通關質(zhì)量和風險甄別能力,建立起規(guī)范申報、質(zhì)量管理、稅收風險控制的長效機制化體系,以有效實現(xiàn)職能轉型和建立新機制,適應“新常態(tài)”。

長江經(jīng)濟帶；通關一體化；海關審單機制；審單職能轉型

經(jīng)過改革開放三十多年發(fā)展,作為中國最為富饒和人口密集的東南沿海沿江地區(qū),長三角（蘇浙滬三省市）已發(fā)展成為全國經(jīng)濟最為發(fā)達的地區(qū),近年又被譽為世界第六大城市群。①其他五大城市群分別為美國東北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、日本太平洋沿岸城市群、英國倫敦城市群、歐洲大陸西北部城市群。它是各種經(jīng)濟模式最多、發(fā)展經(jīng)營思維最活躍、各類社會經(jīng)濟改革最頻繁、各行政區(qū)劃內(nèi)政府管理成效最明顯的一個區(qū)域,也一直受到全中國乃至全世界的矚目和關注,其海關業(yè)務量在各個方面都占據(jù)著全關境的半壁江山。

（一）長江流域開放型經(jīng)濟發(fā)展沿革與現(xiàn)實

長三角地區(qū)及整個長江流域地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展有著極其鮮明的特殊歷史時代背景。遠在春秋戰(zhàn)國時期,長江已經(jīng)是溝通巴蜀與中原地區(qū)的骨干交通線。至近代,由于陸續(xù)開埠通商,長江始終被作為一條“黃金水道”,以上海為龍頭,串聯(lián)起沿江各城市,把各城市融合為一個政治、經(jīng)濟、文化的長廊。開埠通商也使得沿江城市獲得空前發(fā)展的機遇,淡化了“城”的功能,增強了“市”的功能。特別是開放的核心內(nèi)容——對外貿(mào)易,以上海為“龍頭”串聯(lián)起各地沿江城市,實現(xiàn)轉運“出入口”,使得各城市物流、人流集散地功能增強,各城市腹地不斷擴大,并在其輻射區(qū)域（有大有小,因時而異）的經(jīng)濟、文化中心功能得以持續(xù)不斷增強。

然而,近代中國的開放是一個漸次展開的過程。長江流域地區(qū)是繼東南沿海地區(qū)及港口開放后,中國較早開放的內(nèi)河流域地區(qū)。特別是1895年“馬關條約”簽訂以后,長江水東流,歐風美雨則由東向西襲來,商品經(jīng)濟的浪潮溯江而上,外貿(mào)、外資和外國科技不同程度地滲透沿江城市及輻射地區(qū)。長江沿江城市雖然由于長江航運關系,彼此經(jīng)濟聯(lián)系相對密切,但由于各地開放開發(fā)的時代背景、經(jīng)濟基礎、物產(chǎn)資源、社會環(huán)境不同,其開放的程度、規(guī)模也各不相同,從而形成不同的對外經(jīng)濟關系,包括直接、間接地與外埠、外國的經(jīng)濟關系和城市經(jīng)濟發(fā)展格局。②張仲禮、熊月之、沈祖煒主編：《長江沿江城市與中國近代化》,上海人民出版社2002年版,第44頁、第53頁。

歷史有著驚人的相似之處,也有很多經(jīng)驗教訓可鑒。一百多年以后,長三角地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展又被提上重要議事日程,并成為國家層面的主要區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。自2010年5月國務院正式批準實施《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》以來,各地對推進長三角經(jīng)濟一體化的重視程度并不平均或者均衡,事實上也僅僅是圍繞互相投資、經(jīng)濟互補、產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化等問題進行,對于實質(zhì)性問題解決的進展和績效這幾年似乎很少,也的確很難。究其根本原因,就在于所有改革事項要突破各省市“行政體制分割”的難度太大,或者說各省市區(qū)域之間的矛盾始終無法統(tǒng)一,從而使得很多實質(zhì)性的問題一拖再拖,懸而未決。

迄今為止,我國經(jīng)濟還處在轉軌的關鍵階段和時間節(jié)點上,各地方經(jīng)濟還處在“政府主導經(jīng)濟”、“區(qū)域條塊分割”和有關體制機制嚴重束縛的境況下。因此,長三角經(jīng)濟一體化也就很難全面深入鋪開實施。而且,區(qū)域內(nèi)各城市大都仍從自身發(fā)展需要為出發(fā)點去考慮問題,并沒有完全從區(qū)域整體上和推進長三角經(jīng)濟發(fā)展大局作為出發(fā)點去考量,很多問題還僅僅停留在口頭協(xié)商、協(xié)議原則甚至僅僅是設想、設計階段。“本位第一”的情況在推進合作項目時還會不時明顯地表現(xiàn)出來。比如,大到區(qū)域行政管理一體化,經(jīng)濟結構調(diào)整同步,商貿(mào)（商品）壁壘,小到工商互認、質(zhì)檢互認等等,眾多問題和壁壘存在仍然成為經(jīng)濟一體化的羈絆。當前,長三角經(jīng)濟一體化的進程已經(jīng)到了從“經(jīng)濟要素一體化”向“制度一體化”邁進的關鍵階段,而且又是更具有挑戰(zhàn)性的“深水區(qū)”階段,即：經(jīng)濟、社會、人口、資源和環(huán)境“五位一體”、“多元一體化”關鍵時期,改革的核心則是疏通“經(jīng)脈”或“經(jīng)絡”。

（二）海關通關一體化改革的示范效應

我們常說,改革是一場深刻的革命,涉及重大利益關系調(diào)整,涉及各方面體制機制完善。但惟其艱難,才更需勇毅；惟其篤行,才彌足珍貴?，F(xiàn)實問題的復雜與艱巨,要求今天的改革,要更自覺地把摸著石頭過河和加強頂層設計結合起來,以制度創(chuàng)新撬動改革大局,用制度活力推動改革進程。

近年來,中國海關在長三角通關一體化、貿(mào)易便利化方面已經(jīng)進行很多有益探索和嘗試?！皩俚厣陥?口岸驗放”、“屬地申報,屬地驗放”、無紙通關等改革逐步有序推進,使長三角海關通關協(xié)同性、協(xié)調(diào)性方面有明顯改觀,也有效提升物流和單證流效率。這些都無疑為現(xiàn)行改革奠定堅實基礎,提供借鑒。盡管“區(qū)域經(jīng)濟一體化”存在復雜性、不確定性等眾多障礙,但如何真正在長三角乃至全長江流域海關實現(xiàn)通關一體化,這個“波及”各地政府和企業(yè)利益格局的問題上“破冰”,意義就顯得更為重要、突出和深遠。

本次通關一體化改革于今年9月22日正式啟動,首先在上海、南京、杭州、寧波、合肥五地海關建立起統(tǒng)一的專業(yè)審單平臺、風險防控平臺、專業(yè)審單平臺和現(xiàn)場接單平臺, 2014年底再擴展至重慶、武漢、長沙、貴陽、成都、昆明、南昌七地海關,形成涵蓋長江經(jīng)濟帶“全長廊”,通關全流程一體化管理的機制和運行模式,實現(xiàn)全長江經(jīng)濟帶通關作業(yè)一體化。③2014年9月25日,國務院正式發(fā)布《關于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展指導意見》,該意見成為今年以來國家提出的四大區(qū)域戰(zhàn)略中最先出臺的指導性文件,規(guī)劃建設事項與開發(fā)開放區(qū)域在長三角一體化規(guī)劃基礎上更為擴大,覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴族等11省市,面積約205萬平方公里,人口和生產(chǎn)總值均超過全國的40%.該意見將為長江經(jīng)濟帶全流域的全方位發(fā)展提供戰(zhàn)略支撐力。這無疑打破該區(qū)域所有行政區(qū)域（劃）界線,建立起更為公平的市場競爭機制,使得相關要素得以全方位流轉。對于廣大外貿(mào)進出口企業(yè),可以省去中間多項環(huán)節(jié),降低包括通關、物流等大量成本,對外貿(mào)易效率必將大幅提升。正因如此,這次中國海關的通關作業(yè)改革具有“破冰之行”之氣勢,實為“破局”之舉。大氣磅礴的監(jiān)管制度改革在短期內(nèi)的實現(xiàn)和運作,將極大拓展社會各界乃至國際社會對中國經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)定的認識疆界,也必將對全國各區(qū)域經(jīng)濟一體化建設起到典范性的示范效應。

馬克思指出：“人們自己創(chuàng)造自己的歷史,但他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造,并不是在他們自己選定的條件下創(chuàng)造,而是在直接碰到的、既定的、從過去繼承下來的條件下創(chuàng)造?！雹苤泄仓醒腭R克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局：《馬克思恩格斯全集》（第1卷）,人民出版社1995年版,第603頁。當今中國海關正處在前所未有的大變革和大轉折中,從全面深化改革藍圖的落實,到推進治理現(xiàn)代化的考驗,再到破解種種現(xiàn)實問題和矛盾。當前,我們依然格外需要鏡鑒啟迪,從歷史中汲取繼往開來的力量。實現(xiàn)通關一體化,既是長三角區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展一體化的組成部分,也是長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分,對促進中國經(jīng)濟發(fā)展意義重大。它也證明,中華民族能夠從失誤中汲取教訓,從挫折中得到鍛煉,從歷史中汲取營養(yǎng),更能以聰慧的現(xiàn)實思維推進中國特色社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。

二、改革“中場”問題遺存與事實經(jīng)驗

改革開放三十多年來,中國海關任何業(yè)務改革都是由于外向型經(jīng)濟的需要和觸動而引發(fā),而且這類改革往往極其重要,甚至牽一發(fā)而動全身,使得海關業(yè)務流程需要全面再造或者產(chǎn)生重大變更。比如,上世紀九十年代中期的加工貿(mào)易保證金臺賬制度建立就是最好的例子。這次通關一體化改革也同樣如此。實踐告訴我們：改革原理通常是簡約的,而現(xiàn)實問題往往是復雜的。審單工作是進出口通關的基石,也是海關職能部門落實職能管理的平臺,審單質(zhì)量優(yōu)劣直接影響到國家涉外經(jīng)濟政策的落實、廣大企業(yè)的效益和通關的行政效率,其突出特點就是“微觀工作宏觀效應”,應該也必須建立健全科學且適應市場經(jīng)濟實際的運行機制。本次長江經(jīng)濟帶通關一體化改革已于今年9月22日正式付諸實施,但是,在“審單”這個改革突破口上,問題的復雜性和不確定性依然較為集中和突出,體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）一體化改革后不承擔專業(yè)審單工作的審單部門定位與職責尚不完全明確

1.根據(jù)“長江經(jīng)濟帶通關一體化改革方案”的要求和規(guī)定,各直屬海關審單部門應“將工作重點轉移到本關區(qū)報關單的事后批量復審和稅收質(zhì)量監(jiān)控,做好本關區(qū)審單質(zhì)量監(jiān)控、商品規(guī)范申報等輔助工作?！雹莺ｊP總署以署監(jiān)函〔2014〕299號批復實施《長江經(jīng)濟帶通關一體化改革方案》,該方案明確指出“要實現(xiàn)審單工作重點轉移和職能轉變”。由于通關一體化改革后,杭州、合肥以及其他七個長江經(jīng)濟帶直屬海關審單部門已不再承擔專業(yè)審單工作,而“批量復審、稅收質(zhì)量監(jiān)控”等工作明顯側重于監(jiān)控與職能管理,與現(xiàn)有審單部門“業(yè)務現(xiàn)場”定位相矛盾。因此,建議將不承擔專業(yè)審單工作的審單處定位定性為職能部門。

2.根據(jù)相關部門職責分工,現(xiàn)有稅收質(zhì)量監(jiān)控體系以關稅部門為主,審單部門主要負責規(guī)范申報方面的質(zhì)量監(jiān)控工作,因此,改革方案中的定位與現(xiàn)有的職責分工存在一定沖突和矛盾。為此,建議應該進一步明確稅收質(zhì)量監(jiān)控工作的負責部門。

（二）現(xiàn)場海關反映一體化改革后,接單現(xiàn)場與審單中心溝通依然存在困難

接單現(xiàn)場與審單中心的溝通存在明顯不暢的羈絆。以杭州海關為例,審單部門現(xiàn)有審單關員共7-8人,負責聯(lián)系隸屬關辦共40余個現(xiàn)場業(yè)務點,每個審單關員均有對口的現(xiàn)場及商品,現(xiàn)場海關有何相關事宜,即“崗對崗”對口聯(lián)系也都十分明確,實現(xiàn)制度保障和約束。

然而一體化改革后,各海關現(xiàn)場則需要直接聯(lián)系寧波、上海、南京海關三個審單中心人員,其崗位人數(shù)超過100名專業(yè)審單關員,程序和聯(lián)系口徑眾多、繁瑣,如此復雜的對口聯(lián)系和請示,必然影響整體通關效率。為此,建議各審單中心向現(xiàn)場公開各審單中心分工,包括三個審單中心之間的分工及單個中心內(nèi)部分工,以便于各現(xiàn)場海關對口聯(lián)絡。同時,建議三個審單中心橫向統(tǒng)一操作規(guī)程,縱向簡化審批環(huán)節(jié),減少需由各直屬海關現(xiàn)場報送各審單中心審批事項。

（三）一體化改革后專業(yè)機構設置確定仍然模糊,不利于審單職責充分履行

報關單批量復審⑥報關單批量復審是指以報關單電子數(shù)據(jù)為基礎,運用風險分析、綜合比對等方法,通過對已放行報關單電子數(shù)據(jù)進行綜合復審,發(fā)現(xiàn)和糾正審單作業(yè)中存在的問題和差錯,為保證報關單質(zhì)量而實施的控制措施。是今后包括杭州海關在內(nèi)的長江經(jīng)濟帶海關審單部門工作重點職責,亟待進一步加強。通關一體化后,由于各關審單部門職能職責將相應有所調(diào)整,已經(jīng)涉及到有關人員、機構設置等方面的微調(diào)或重組。但是從現(xiàn)實情況看,以杭州海關為例,審單部門目前尚無專職批量復審人員,僅以兼職人員擔任批量復審工作,也沒有設置批量復審科,機構編制與中心工作也不相符合和匹配。為此,建議在這些海關審單部門統(tǒng)一成立專職批量復審的科室,以承擔該項職責任務。

（四）審單專家型人才和骨干如何繼續(xù)發(fā)揮其業(yè)務優(yōu)勢和作用仍然存在疑惑

各海關審單部門不再承擔專業(yè)審單任務后,原有審單專家型人才和骨干如何繼續(xù)發(fā)揮其業(yè)務優(yōu)勢和作用,將成為一個重要的現(xiàn)實問題。仍以杭州海關為例,目前,全關區(qū)有海關代碼的通關現(xiàn)場（點）共44個,而且地域分布極其廣散,如何有效統(tǒng)領、統(tǒng)一規(guī)范是關鍵。

為此建議,在發(fā)揮審單部門現(xiàn)有業(yè)務平臺作用的基礎上,由各關充分利用原有人才和骨干,明確并強化各關區(qū)內(nèi)各通關現(xiàn)場對區(qū)域分中心業(yè)務指令“執(zhí)行性”的指導、協(xié)調(diào)與監(jiān)督,充分發(fā)揮直屬關審單部門這一通關環(huán)節(jié)“中樞神經(jīng)系統(tǒng)”的作用,迅速、靈敏、便捷、有效地在區(qū)域分中心與本關區(qū)各現(xiàn)場間執(zhí)行上傳下達、穿針引線、查漏補缺任務。

三、審單職能轉型的現(xiàn)實路徑和重點

改革由問題倒逼而產(chǎn)生,又在不斷解決問題中得以深化。進出境監(jiān)管是海關的基本職能,但職能的具體實現(xiàn)方式是不斷在演化發(fā)展的。通關一體化決定審單機制必須進行“適應性”調(diào)整,而能否對其“新角色”準確定位至關重要。按照這次通關一體化改革實施方案,各“非設審單中心”的直屬海關審單部門要實現(xiàn)“職能轉變”。因而,當前以“職能歸位促協(xié)同劃一管理”就顯得尤為重要。筆者設想,長江經(jīng)濟帶各海關審單部門在定性為職能部門后,要針對全區(qū)域各通關現(xiàn)場“點多面廣”的實際情況,強化各關區(qū)審單業(yè)務的指導、監(jiān)督、監(jiān)控和評估,提高通關質(zhì)量和風險甄別能力,建立起規(guī)范申報、質(zhì)量管理、稅收風險控制的長效機制化體系,以有效實現(xiàn)職能轉型和建立新機制,適應“新常態(tài)”。

（一）強化批量復審

1.通關一體化前,報關單批量復審是直屬海關審單處承擔的除實時審單以外的一項職責。通關一體化后,它將作為非設審單分中心審單部門一項主要工作職責。這意味著原來從事實時審單的大部分專業(yè)審單人員,將轉向后續(xù)管理控制的批量復審作業(yè)。這也是基于“養(yǎng)兵千日”的審單部門具備平臺優(yōu)勢、集約優(yōu)勢和專業(yè)隊伍優(yōu)勢等得天獨厚的基礎條件。審單部門的工作本身就處于海關業(yè)務職能管理平臺,通過對規(guī)范申報、商品價格、歸類、原產(chǎn)地及其他方面的綜合性復審,發(fā)現(xiàn)和糾正實時審單環(huán)節(jié)中存在的問題和差錯,對一些具有行業(yè)性、普遍性等重大風險開展監(jiān)控分析。在作業(yè)模式上可以通過赴現(xiàn)場實地復審、遠程專家異地復審、組織專項批量復審等多種形式,提高批量復審作業(yè)效益,提升人員復審技能,形成“星火傳遞”人才培養(yǎng)新格局。對于在批量復審中發(fā)現(xiàn)的重大風險,可以通過后續(xù)職能管理部門進行有效處置,拓展審單工作時空,提高審單執(zhí)法質(zhì)量。

2.“實時審單人員”轉型從事批量復審工作,在業(yè)務要求、人員素質(zhì)、信息資源等諸多方面,都相當合適。盡管一體化后長期不直接從事實時審單工作,較易形成對審單業(yè)務信息了解和掌握滯后、對一線商品進出口情況把握脫節(jié),以及對本關區(qū)通關現(xiàn)場執(zhí)行力控制程度削弱等等情況,但轉型為批量復審專職人員后,如果在與審單分中心、接單現(xiàn)場、查驗人員以及進出口企業(yè)等方面多多加強聯(lián)系溝通、信息交流,及時準確地把握政策執(zhí)行度等,批量復審專職崗位的優(yōu)勢必定能得到很好地發(fā)揮。批量復審范圍除原有本關區(qū)報關的進出口報關單外,還能在審單中心統(tǒng)一協(xié)調(diào)下,對區(qū)域內(nèi)報關單開展專題專項復審。批量復審范圍的擴展直接導致工作量的增加、業(yè)務要求的提高。因此下一步對審單人員加強批量復審業(yè)務的專業(yè)培訓、指導,以及加強人力配備等,已成為必要。

（二）監(jiān)督規(guī)范申報

1.規(guī)范申報工作⑦規(guī)范申報工作始于2006年,是年,海關總署公布《海關進出口商品規(guī)范申報目錄》,2012年開發(fā)“商品規(guī)范申報輔助系統(tǒng)”,并一直沿用至今。是根據(jù)海關進出口商品規(guī)范申報目錄,借助“商品規(guī)范申報輔助系統(tǒng)”來實現(xiàn)的。近些年已基本達到提高進出口企業(yè)申報質(zhì)量、提高進出口通關效率、防范進出口企業(yè)通關和海關執(zhí)法管理風險的目標。通關一體化后,各海關審單處原有審單業(yè)務操作職責被剝離,工作重心則由事中操作向事后監(jiān)控轉移,機構性質(zhì)也由派駐機構向“職能管理”轉變。按照《長江經(jīng)濟帶海關區(qū)域通關一體化改革方案》的設計規(guī)定,審單部門工作重點將轉移到本關區(qū)報關單的事后批量復審和稅收質(zhì)量監(jiān)控,做好本關區(qū)審單質(zhì)量監(jiān)控、商品規(guī)范申報等輔助工作上來。因此,通關一體化后,規(guī)范申報不會因?qū)I(yè)審單取消而弱化,反而會得到更大程度的重視和加強。

2.規(guī)范申報是海關準確歸類、合理審價、執(zhí)行貿(mào)易管制的基礎,也是報關單質(zhì)量高低的重要指標之一。規(guī)范申報工作作為主要職責之一,應進一步充分發(fā)揮現(xiàn)有“專業(yè)審單”人員的優(yōu)勢和特點,改變目前對“單票”報關單規(guī)范申報情況考核的形式,逐步向報關企業(yè)考核轉變,并使之成為一種常態(tài)化管理手段。通過“由企及物”管理實踐,進一步提高規(guī)范申報率,不僅可以有效提升報關單質(zhì)量,同時也可以有效緩解審單中心通關壓力。一要抓住主要進出口企業(yè)這個治理源頭。二要發(fā)揮自身平臺優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢,通過分析匯總存在問題的報關單,明確規(guī)范申報要求和操作指引。三要發(fā)揮職能優(yōu)勢,定期開展規(guī)范申報數(shù)據(jù)抽核,定期發(fā)布監(jiān)控評估報告,通報關區(qū)各現(xiàn)場工作情況,督導現(xiàn)場抓好規(guī)范申報工作。

（三）履行質(zhì)量管理

1.質(zhì)量管理是為達到和保持質(zhì)量而進行控制的技術措施和管理措施方面的活動。對質(zhì)量管理提倡的是“零缺陷”管理⑧“零缺陷”管理,簡稱ZD,最早于1962年應用于美國馬丁馬里塔公司的奧蘭多事業(yè)部,該管理模式是以拋棄“缺點難免論”樹立“無缺點”的哲學觀念為指導,要求全體員工從開始就正確地進行工作,以完全消除各種缺點為目標的質(zhì)量管理活動。意識,即組織成員要以“缺陷為零”為終極目標,竭盡所能,努力使自己的產(chǎn)品和服務無任何缺陷。高度的質(zhì)量意識是實現(xiàn)“精簡、統(tǒng)一、高效”這一海關改革目標的思維基礎及思想保障。堅持質(zhì)量原則,“養(yǎng)涵”精密習慣,同時建立并組織實施一體化審單風險防控和監(jiān)控評估機制,使得一體化審單作業(yè)每個環(huán)節(jié)都在有效質(zhì)量控制范圍內(nèi),保證審單業(yè)務能處于良性運行狀態(tài),這是審單部門今后需承擔的一項重要職責和任務。為此,要切實做到兩個依靠：一是依靠分中心和職能部門,二是依靠接單現(xiàn)場。規(guī)范申報、稅收質(zhì)量等業(yè)務工作要充分依靠接單現(xiàn)場；疑難雜癥的解決和審單風險處置要充分依靠分中心和職能部門。繼續(xù)通過HL2008系統(tǒng)、綜合業(yè)務管理平臺等信息手段發(fā)現(xiàn)和處置審單作業(yè)差錯,糾正內(nèi)部業(yè)務問題,促進執(zhí)法效率提升。

2.提高審單質(zhì)量就要樹立嚴謹?shù)摹傲闳毕葙|(zhì)量”意識。零缺陷并不是說絕對沒有缺陷,或缺陷絕對要等于零,而是指要以“零缺陷質(zhì)量”為終極目標,每個人都要在自己工作職責范圍內(nèi)努力做到無缺陷,從而增強人們消除質(zhì)量缺陷的信心和責任感。在這個循序漸進的過程中,海關關員承擔的是合理審慎范圍內(nèi)的有限責任,同時配合建立完善的績效評估和激勵制度,從制度上有效激發(fā)關員們精益求精的工作態(tài)度和主人翁責任感。

首先要堅持質(zhì)量確認原則。使審單關員真正認識到“質(zhì)量是海關的生命線”,每一個通關環(huán)節(jié)服務質(zhì)量都是影響海關監(jiān)管質(zhì)量的重要因素。每個關員必須堅持“質(zhì)量三確認”原則：確認上工序交來的合格服務質(zhì)量,確認本工序的服務質(zhì)量達到規(guī)范要求,確認交付給下工序合格服務質(zhì)量。只有這樣通關監(jiān)管系統(tǒng)才能始終處于良性運行狀態(tài)。養(yǎng)成精益求精習慣。開展“零缺陷質(zhì)量”教育活動,不僅包括觀念和意識教育,更重要的是行為規(guī)范和道德水準教育。通過教育和養(yǎng)成,形成重視建設、實施、保持、改進質(zhì)量管理體系意識、氛圍和環(huán)境,使關員對全面開展質(zhì)量管理成為一種思維和習慣,由此,熟練掌握必要的質(zhì)量管理和質(zhì)量控制原理、方法和技術,使通關過程中每一環(huán)節(jié)都在有效質(zhì)量控制范圍內(nèi),保證通關“監(jiān)管鏈”上所有關員首次就把工作做到位。同時對于在審計、督察、專項檢查等過程中發(fā)現(xiàn)的業(yè)務問題,能及時、有效地修正,并避免在以后的業(yè)務操作中再犯,由點及面,舉一反三,也不失為一種很好的質(zhì)量控制方式。

（四）監(jiān)控稅收風險

按照改革方案,非設審單中心海關的審單部門要實現(xiàn)職能轉變,要履行“加強稅收質(zhì)量監(jiān)控與批量復審”工作職責。而對外貿(mào)易的現(xiàn)實告訴我們,海關分析和研判的重點應該是“稅收風險”。要及時把握發(fā)布最新貿(mào)易和商品動向,尤其對特殊貿(mào)易方式、重點涉稅貨物、高出口退稅率及零關稅貨物等加強核查,有效防控審單業(yè)務領域的風險。同時,可以建立審單與稽查、緝私等部門的合作機制,對在通關過程中難于有效處置的風險進行有效處置,降低實時審單作業(yè)的壓力。此外,還要充分發(fā)揮審單隊伍這支“養(yǎng)兵千日”的稅收征管主力軍之作用,提高“把控”各類貨物通關質(zhì)量和風險甄別能力,依托審單平臺支撐、三大審單分中心及其他職能部門的有效指導和支持,監(jiān)控各關區(qū)報關單數(shù)據(jù)。必要時可探索嘗試開展具有先導性質(zhì)的“外貿(mào)預警”工作,以有效實現(xiàn)“把控”手段前置和風險監(jiān)控職能。

四、審單機制重構的協(xié)同和劃一管理

區(qū)域通關一體化改革意在下好并盤活全國海關通關“一盤棋”,以最終實現(xiàn)“全關境通關一體化”,實現(xiàn)各直屬海關之間功能互補和整體協(xié)調(diào),優(yōu)化通關環(huán)境、促進執(zhí)法統(tǒng)一、提升貿(mào)易便利化水平。在一體化實施前,直屬海關審單部門作為本關審單業(yè)務平臺,是一個事前、事中、事后前后貫通、密切配合的審單作業(yè)體系和平臺。而通關一體化方案進一步深化并實現(xiàn)審單跨部門、開放式、一體化運作模式的構想,使得區(qū)域?qū)弳巫鳂I(yè)模式更為集約化,海關通關管理更加科學化,使審單效能得到有效提高。在此背景下,如何更加有效發(fā)揮其他直屬海關審單部門及專業(yè)人員作用,筆者設想,未來或相當長一段時間內(nèi),需要建立劃一協(xié)同管理的“審單”機制和運作模式,而當前重點和關鍵在于落實以下工作事項和措施。

（一）完善各關內(nèi)部運行機制

一項機制的建立健全需要運作和實踐來檢驗和保證。以杭州海關為例,目前全關區(qū)各海關機構共有“審單人員”96人,其中,審單部門8人,而大部分人員編制從屬各隸屬關辦,并分布在17個關、辦的40余個監(jiān)管點即通關現(xiàn)場。通關一體化后,擬針對性地摸索嘗試開展如下工作事項：

加強屬地開放型經(jīng)濟情況的調(diào)研和分析,科學預判、研判進出口商品及行業(yè)風險,合理擬設特定企業(yè)、特定商品參數(shù)范圍,以“管得住、通得快”的監(jiān)管標準開展特定商品及企業(yè)報關單的日常審核工作,提供通關便利,積極支持地方經(jīng)濟發(fā)展。以關區(qū)“審單工作組”這個雖為“松散型”但又實施“扁平化”管理的審單專業(yè)工作模式為抓手和觸點,發(fā)揮現(xiàn)有審單專家骨干隊伍的優(yōu)勢和作用,開展關區(qū)巡回審單、巡回業(yè)務講座、交互批量復審、交互“規(guī)范申報抽核”等工作,扎實做好審單質(zhì)量控制,開展“質(zhì)量月”⑨“質(zhì)量月”活動始于1978年,是在國家質(zhì)檢總局的倡導和部署下,聯(lián)合國家相關部門并發(fā)動廣大企業(yè)和全社會積極參與,以多種形式于每年的9月份組織開展的為期一個月,并旨在提高全民族質(zhì)量意識和質(zhì)量水平的全國范圍內(nèi)的質(zhì)量專題活動。其活動主題、方式及思想極具價值,可供海關工作借鑒參考,甚至效仿。活動并以此為載體,建立起“質(zhì)量管理”長效機制,抓好關區(qū)審單全面質(zhì)量管理。全面加強隊伍建設,不斷優(yōu)化人力資源配置,盡快實現(xiàn)“因事設崗、人崗相配”,以更好地適應一體化改革需要。通關一體化后,各關專業(yè)審單比例均有所下降,以杭州海關為例,改革后日均專業(yè)審單量為75票,約為改革前的70%。更少的專業(yè)審單比例加大了各隸屬關辦的通關現(xiàn)場審單壓力。審單部門不再從事報關單專業(yè)審核職責后,應協(xié)助各通關現(xiàn)場處理部分審單疑難問題,分擔通關現(xiàn)場審核壓力,如由審單處操作部分報關單的驗估事宜、由審單處以抽樣評估形式對各通關現(xiàn)場報關企業(yè)的報關質(zhì)量進行監(jiān)控等。同時,堅持通過科技創(chuàng)新、裝備現(xiàn)代化和骨干人才培養(yǎng)三大途徑,努力提高人力資源使用效率,提升監(jiān)管效益。

（二）厘清各關部門之間關系

通關一體化后,各直屬海關審單部門尚存幾項職責亟待明確,也是與其他業(yè)務職能部門有直接關系,或者說有交叉結合部,主要是：研究提出一體化報關單通道決策、風險參數(shù)、風險布控等參數(shù)設置建議；組織開展一體化審單業(yè)務交流與培訓等,與其他業(yè)務部門之間要實現(xiàn)“管理對接、職能延伸、事權落實、信息環(huán)流”；同時還涉及到與區(qū)域海關審單部門及區(qū)域?qū)弳畏种行拈g的聯(lián)系配合、信息交流、指導支持、分工合作等,聯(lián)手協(xié)作,融合重構,真正實現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)大通關格局一體化運作。這些改革中遺存問題需要在改革和轉型中解決,當然更需要各直屬海關共同來研究解決確定,同時,建議要做好海關總署層面的制度頂層設計,特別是建立和完善相關監(jiān)督協(xié)調(diào)機制。

（三）強化各關之間協(xié)作配合

復雜的經(jīng)濟形勢和區(qū)域經(jīng)濟特點需要在改革和實際工作中緊跟形勢,望聞問切,對癥下藥。仍以杭州關區(qū)（10）為例,該關是一個典型的沿海內(nèi)陸海關,其綜合業(yè)務量在全國也比較靠前,且管轄區(qū)域范圍較廣,涵蓋除寧波市行政區(qū)域以外的全浙江省行政區(qū)域,各地區(qū)（市）經(jīng)濟發(fā)達,經(jīng)濟模式各異,存在眾多涉外市場。比如義烏小商品市場、海寧皮革市場等。小微企業(yè)、電子商務風起云涌,外貿(mào)流通性企業(yè)又占據(jù)很大比重,比如浙江省屬國貿(mào)集團就下轄72家二級法人公司。在杭州海關注冊企業(yè)中,有進出口實際業(yè)務的企業(yè)近5萬家,A類企業(yè)也已達4000多家,位列全國第一；民營企業(yè)外貿(mào)額占據(jù)全省外貿(mào)額的半壁江山等等,外貿(mào)及其商品形態(tài)情況較為復雜。如此紛繁復雜的市場經(jīng)濟和區(qū)域開放型經(jīng)濟特點,對通關一體化后直屬關際之間通關監(jiān)管協(xié)作配合提出了更高要求。而且,各直屬海關都具有各自不同的經(jīng)濟發(fā)展背景和區(qū)域特點,更應該重視跨關區(qū)通關的“三協(xié)”,即“協(xié)作、協(xié)同和協(xié)調(diào)”。

為此,筆者設想并建議,各直屬海關必須立足創(chuàng)新,拓寬思路,進一步樹立集約化思維,并強化其導向作用,暢通聯(lián)系渠道,簡化不必要的行政審批流程,提高通關效能；嚴格

（10）根據(jù)海關總署有關規(guī)定,杭州海關的業(yè)務轄區(qū)（關區(qū)）是指：除寧波市行政區(qū)劃外的全部浙江省行政區(qū)劃。目前,全關區(qū)共有10個省轄市,29個區(qū)縣級行政單位。每個省轄市均已設置隸屬海關,全關區(qū)陸域面積約9.11萬平方公里。按照區(qū)域委員會（審單）工作規(guī)程開展工作,并切實落實；在區(qū)域?qū)弳畏种行牡念I導和協(xié)調(diào)下,建立關際間聯(lián)系配合機制,深化長三角乃至長江經(jīng)濟帶海關之間“信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助”的具體細節(jié)和措施；長江經(jīng)濟帶全區(qū)域內(nèi)各海關應建立起協(xié)同配合機制,對重點商品、企業(yè)、行業(yè)等加強聯(lián)合實地調(diào)研,開展政策性宣傳和指導,了解、溝通不同地域間的差別情況,并著眼全長江經(jīng)濟帶覆蓋區(qū)域經(jīng)濟一體化整體產(chǎn)業(yè)布局、結構調(diào)整、外貿(mào)政策等,為廣大外向型企業(yè)做好服務,為長江經(jīng)濟帶“區(qū)域經(jīng)濟”的轉型升級當好“千里眼”和“助推器”。

“雄關漫道真如鐵,而今邁步從頭越。”創(chuàng)新審單管理理念、方法和手段,再造審單作業(yè)模式,明確事權管轄界限,提高執(zhí)法統(tǒng)一性,實現(xiàn)有效監(jiān)管與高效運作的有機統(tǒng)一,審單機制的重構和職能轉型就一定能適應未來全關境通關一體化改革的趨勢和要求。今天,在以往一系列改革成果基礎上,描繪新藍圖、新愿景、新目標,匯集新思想、新論斷、新舉措,也會對改革的認識更加全面深刻,對改革的設計更加科學系統(tǒng),深化改革的腳步也更加穩(wěn)健從容。

〔1〕李克強.政府工作報告〔R〕.2014.

〔2〕張仲禮,熊月之,沈祖煒.長江沿江城市與中國近代化〔M〕.上海：上海人民出版社,2002.

〔3〕海關總署.長江經(jīng)濟帶區(qū)域海關通關一體化改革方案〔R〕.署監(jiān)函〔2014〕299號,2014.

〔4〕胡華.加強海關監(jiān)管質(zhì)量體系建設的對策研究〔J〕.海關與經(jīng)貿(mào)研究,2014（4）.

〔5〕胡華.“零缺陷”質(zhì)量管理在海關監(jiān)管中的應用研究〔J〕.上海海關學院學報.2013（4）.

〔6〕楊宇立.政府太累〔M〕.北京：當代中國出版,2004.

〔7〕鄭俊田,等.中國涉外經(jīng)濟管理制度的變遷與創(chuàng)新〔M〕.北京：中國商務出版社,2004.

（責任編輯 趙世璐）

On Functional Transformation and Institutional Reconstruction of Document EXamination——from the view of the integrated Customs clearance reform

in the Yangtze River Economic Belt Research group of Hangzhou Customs

The assignment of“reforming Customs supervision and control management system”adopted by the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the CPC points out the way of comprehensively deepening the reform of Customs.The reform of integrated Customs clearance in the Yangtze River Economic Belt will certainly play a positive role in the service of economic development in the Yangtze River Economic Belt through inno-vating the mode of Customs supervision and realizing process reengineering.With the implementation of the reform,the functional transformation of document examination of the regional Customs and the steps to realize the transformation will become the focus for related parties.The problems existing in the reform are as follows：undefined position and duties of the document examination office which will do no more manual examination after the integrated clearance reform；existing difficulties in the communication between the document examination center and the on-the-spot Customs after the integrated clearance reform；obscure specification of professional institutions which is not beneficial to the performance of the duties of document examination,and existing doubts in how to continue give full play to the strength and roles of the specialist-type talents and backbones in document examination.After being positioned as functional office,the document examination offices of the Customs in the Yangtze River Economic Belt will face the reality of“many spots and extensive area”in Customs clearance within the region.Therefore,they should strengthen the guidance, supervision,monitoring and evaluation of the document examination in the Customs districts,so as to improve the quality of Customs clearance and capacity of risk identification, to establish the long-term institutionalized system of standardized declaration,quality control and the tax risk control,to achieve the transformation of function and establish a new system and to adapt to the“new normal”.

Yangtze River Economic Belt；Integrated Customs Clearance；Customs Regime of Document Examination；Functional Transformation of Document Examination

當前,海關新一輪改革大潮已經(jīng)起勢。長三角及長江流域經(jīng)濟帶通關作業(yè)一體化改革正面臨著一次“浴火重生”式的“整體突圍”。面對改革的付諸實施,當前各方關注的焦點,無疑仍然是各直屬海關審單職責、機制及機構的走向和落實深化體制改革、轉變職能的具體步驟。中國的經(jīng)驗告訴我們：歷史常常在改革和調(diào)整中前行,一方面需要進行制度或體制改革,另一方面需要進行流程再造和模式調(diào)整。轉型就是改革制度或體制、調(diào)整模式或結構的綜合體現(xiàn)。根據(jù)海關總署《長江經(jīng)濟帶海關區(qū)域通關一體化改革方案》及實施后的通關作業(yè)環(huán)節(jié)實際,本文就“非設審單中心”直屬海關審單部門職能轉型和機制重構問題進行辨析思考,并就深入推進改革和適應“新常態(tài)”,提出具體設想和路徑建議,以期為長江經(jīng)濟帶一體化通關改革的深入開展,乃至“全關境通關一體化”后審單機制及職責定位提供參考借鑒,從而實現(xiàn)創(chuàng)新監(jiān)管方式,優(yōu)化服務手段,提高服務質(zhì)量,力促區(qū)域開放型經(jīng)濟的健康與穩(wěn)定發(fā)展。

一、長江經(jīng)濟帶區(qū)域演進歷史背景和現(xiàn)實

杭州海關課題組。課題組組長：田德明；課題組主要成員：盛卓禾、馬文、逄為青、徐靈、徐晴、蔣亦翔、呂莉、周嵐。