日本核損害賠償制度及其與我國的比較

曹原

（山東大學法學院，濟南250100）

日本核損害賠償制度及其與我國的比較

曹原

（山東大學法學院，濟南250100）

日本早在上個世紀60年代，就已建立了較為完善的原子能立法體系，因此才能在福島核電站事故發(fā)生后較為從容地應對核損害賠償問題。中國自上個世紀70年代起也開始發(fā)展和利用核能，與快速發(fā)展的核能事業(yè)不相符的是，我國關于核損害賠償的法律制度仍然處于缺失狀態(tài)，如何對可能發(fā)生的核事故進行及時、有效的賠償是未來我國核能發(fā)展面臨的重要課題。因此，我們有必要在比較研究外國立法的基礎之上來修正我國的立法。

日本；核損害；賠償制度；中日對比

隨著煤炭等傳統(tǒng)資源的枯竭以及溫室效應等全球環(huán)境問題的凸顯，核能這一清潔的新能源逐漸被大眾所認識和接受。截至2013年6月，全球已有30個國家和地區(qū)擁有商用核電站，運營中的核電機組達434臺，另有15個國家和地區(qū)正在建設核電站，至今核發(fā)電量已占世界總發(fā)電量的1/5［1］。較之傳統(tǒng)的煤炭發(fā)電，核能發(fā)電有著低消耗、低成本、無污染等優(yōu)點，因此，近年來我國也在不斷地加大對核電產業(yè)的投入力度。與快速發(fā)展的核能事業(yè)不相符的是，我國關于核損害賠償的法律制度仍然處于缺失狀態(tài)，如何對可能發(fā)生的核事故進行及時、有效的賠償是未來我國核能發(fā)展面臨的重要課題。因此，我們有必要參照國外的立法，在比較研究之后來修正本國的立法。

一、日本原子能法律體系概觀

核電站的開發(fā)與建設開始于20世紀50年代，自1954年蘇聯成功建成了世界上第一座核電站起，人們從未停止對核能的開發(fā)與利用。日本的核試驗最早始于1941年，于1963年首次發(fā)電成功，并在茨城縣東海研究所投入運行。但值得我們注意的是，雖然第一臺核電機組是在1963年投入運行，但是在此之前，日本有關于原子能的立法就已初具規(guī)模，形成了一定的體系。

縱觀日本國內的原子能法律體系，可以將其分為以下幾個板塊。首先，是1955年12月19日制定的《原子能基本法》。該法規(guī)定了日本原子能政策的基本方針，是原子能相關法律體系的核心，同時為相關法律的制定奠定了基礎。其最主要內容是，明確了核能的研究、開發(fā)和利用僅限于和平目的，確立了“民主、自主、公開”的原則。其次，是規(guī)制原子能管理機構的法律。特別是針對原子能委員會、原子能安全委員會制定的設置法——《原子能委員會與原子能安全委員會設置法》（于1955年l2月19日發(fā)布）。原子能委員會與原子能安全委員會都設在內閣府，原子能委員會是日本原子能相關主要行政管理機構，依據日本年度及長期原子能規(guī)劃，制定原子能相關政策措施，就其主管事項所作決定，開展原子能相關行政事務。原子能安全委員會負責原子能安全法規(guī)制度的相關事宜。第三，是應對核事故的法律。對于在核事故中造成的損害應如何賠償的問題，日本早已建立了本國的核損害賠償制度。主要包括1961年的《原子能損害賠償法》和《原子能損害賠償補償協議法》以及1962年頒布的這兩部法律的實施條例。其主要目的是通過制定損害賠償制度來保護公眾利益，促進原子能事業(yè)的發(fā)展。另外，針對核事故的特殊性，日本于1999年頒布了《原子能災害對策特別措施法》，對核事故的預防、緊急事態(tài)的應對等方面做了進一步的強化規(guī)定，以保護公眾利益免于原子能災害。最后，對于利用核能過程中涉及的其他問題，日本國內也有比較完善的法律規(guī)定。例如，對于核燃料的生產使用以及放射性廢物的處置問題，1957年頒布了《核原料、核燃料及反應堆管理法》和《放射性同位素等輻射危害防護法》。

二、日本核損害賠償制度的架構

（一）核損害賠償制度的目的

《原子能損害賠償法》確立了核損害賠償的基本制度，其立法宗旨，是在保護受害人利益的同時，促進原子能事業(yè)的繁榮發(fā)展。這兩者之間并沒有優(yōu)劣之分，應當同等對待。一般來說，損害賠償制度的建立以救濟受害人為目的是無可厚非的，但核損害賠償制度的特點在于，與之并重的另一目的是為了促進原子能事業(yè)的繁榮發(fā)展。如果營運人考慮到未來可能擔負的巨額損害賠償責任而對是否參與原子能事業(yè)躊躇不決，那么就會阻礙原子能事業(yè)的發(fā)展。日本核損害賠償制度為了將事故發(fā)生時營運人的責任限定在可預測的范圍內，規(guī)定了強制性的損害賠償保險以及國家援助等制度，從而達到了促進原子能事業(yè)發(fā)展的目的。

（二）損害賠償的原則

日本的《原子能損害賠償法》確立了無過失責任、無限責任和責任集中的損害賠償原則。

1.無過失責任?！对幽軗p害賠償法》第3條第一款規(guī)定，由核反應堆的運行造成損害時，無論核設施營運人有無過失，均由該營運人承擔損害賠償責任。這與日本民法規(guī)定的過失責任主義不同，一般的損害賠償責任以侵權人的故意或過失為要件。但是，為了保護核事故中的受害人，《原子能損害賠償法》確定了無過失責任原則，只要核設施的運行導致核事故發(fā)生并造成他人損害，核營運人就要承擔損害賠償責任。因為原子能的開發(fā)與利用具有高度的專業(yè)性，并且運用了尖端的科學技術，作為核事故的受害人，很難證明營運人在運營的過程中存在故意或過失。如果按照民法的一般原則，則不利于保護受害人。因此，出于保護受害人的目的，確立了無過失責任原則。

2.無限責任。所謂無限責任，即對營運人所承擔的責任不設限制。因為《原子能損害賠償法》確立了無限責任，因此，對于營運人所應承擔的損害賠償責任沒有數額的上限，必須進行全額賠償。但是，因為核損害賠償制度的建立還具有促進原子能事業(yè)繁榮發(fā)展這一目的，因此政府對損害賠償可以進行必要的援助。

3.責任集中。所謂責任集中是指，在有復數責任主體的場合，法律只規(guī)定由其中之一承擔賠償責任，而其他責任人則不直接對受害人承擔損害賠償責任的制度［2］。日本《原子能損害賠償法》第4條第一款規(guī)定，對于本法第3條所規(guī)定的核損害，除核營運人之外，其他設施、設備制造者、核燃料提供者等均不負責任。實行責任集中原則的根本原因有以下兩點，其一，核事故的發(fā)生可能是由于不特定的各種因素合力導致的，如果不確定唯一的責任主體，受害人在請求損害賠償時則難以確定賠償請求的對象。其二，假定可以對核設施的制造者等其他人請求損害賠償，那么如果工商業(yè)者考慮到將來可能面臨的巨額賠償而拒絕提供相關材料，就會阻礙原子能事業(yè)的發(fā)展。為了避免上述事項的發(fā)生，確立了責任集中的原則，使核損害結果賠償責任集中至核設施營運人。

（三）損害賠償的范圍

對于核損害賠償的范圍，即核損害賠償的對象，《原子能損害賠償法》中并沒有專門的規(guī)定。但因為《原子能損害賠償法》是日本民法中的侵權行為法的特別法，所以對于該法中沒有詳細規(guī)定的事項，應當遵循侵權行為法中的規(guī)定。因此，損害賠償的范圍應限定于與核事故有相當因果關系的損害。對于核事故與損害結果之間是否存在相當因果關系應由受害人舉證。

（四）核損害賠償保險制度

《原子能損害賠償法》規(guī)定了核設施營運人的無過失責任、無限責任以及將損害賠償責任集中至核設施營運人的責任集中原則?？梢哉f，營運人擔負的核損害責任是絕對而嚴格的。為了保證賠償能夠切實有效地履行，核設施營運人有加入核損害賠償保險（提供財務保證）的義務。也就是說，在核設施運營之前，核營運人如果未提供法律規(guī)定的財務保證，則不能運營核設施。這種強制性的規(guī)定能夠確保發(fā)生核事故損害時及時、有效地對核事故造成的損害進行賠償。日本規(guī)定的財務保證主要有兩種形式，一種是向日本核保險共同體購買第三者責任保險。這屬于營運人與民間的保險公司訂立的保險合同，但保險范圍一般不包括因地震、臺風、火山噴發(fā)、海嘯等自然災害導致的核事故。另一種是根據《原子能損害賠償補償協議法》與政府簽訂補償協議。因為民間的保險合同的承保范圍有限，所以因自然災害導致的核事故，可以根據營運人與政府簽訂的補償協議來進行賠償。政府所承擔的補償金額的上限與民間保險公司所支付的保險金額上限相同，均為1 200億日元（約71億元人民幣）。除此之外，還可以以供托①所謂供托，即根據法律規(guī)定，將金錢、有價證券或其他物品委托寄存于法務局，事故發(fā)生時，這些財產用于對損害進行賠償?；蚱渌牟靠茖W大臣同意的與之相當的形式來提供財務保證。

此外，因為營運人承擔的是無限責任，所以，即使核損害發(fā)生時造成的損害賠償額度超出了1 200億日元，營運人仍然承擔賠償責任。但是，政府考慮到促進原子能事業(yè)發(fā)展的目的，為了使營運人能夠賠償全部損害，可以實行必要的援助措施，但需要得到國會決議的認可。

三、日本核損害賠償制度與我國的比較

（一）中日核損害賠償立法的比較

日本的核損害賠償制度是在《原子能基本法》立法宗旨的指導下，由1961年的《原子能損害賠償法》和《原子能損害賠償補償協議法》以及1962年頒布的這兩部法律的實施條例構成。內容涵蓋核損害賠償的各個方面，包括責任主體、歸責原則、賠償方式以及國家補償等等。相比較而言，我國對于核損害賠償問題，僅存在兩個國務院的批復文件②兩個批復文件指的是，1986年《國務院關于處理第三方核責任問題的批復》和2007年《國務院關于核事故損害賠償責任問題的批復》。以及《侵權責任法》第70條中的原則性規(guī)定，雖然也在一定程度上建立起了核損害賠償制度的框架，但是在法律形式的層面上來看，由于國務院的兩個批復屬于法規(guī)性文件，從理論上說，僅具有準行政法規(guī)的性質，或者說，它只是一個頗具中國特色的“紅頭文件”，并不具備法律形式和法律效力的要件［3］，因此還不能說我國具備了核損害賠償法律體系。

在具體的損害賠償制度方面，日本的《原子能損害賠償法》確立了無過失責任原則和責任集中原則，這與我國核損害賠償制度所確立的原則一致，主要是通過賦予核營運人更加嚴格的責任來提高其責任心和安全意識。不同的是，日本還確立了核營運人的無限責任，事故發(fā)生后必須對受害人進行全額賠償。而我國規(guī)定的則是有限責任，即規(guī)定核營運人的最高賠償限額為3億元人民幣，隨著時代的變遷，這一限額顯然已不適應我國的經濟發(fā)展現狀。

最后，在核責任保險和財務保證方面，日本的《原子能損害賠償法》和《原子能損害賠償補償協議法》做了明確、強制的規(guī)定。如果核營運人不能提供法律規(guī)定的財務保證（即向日本核保險共同體購買第三者責任保險或與政府簽訂補償協議或提交保證金），則不能運營核設施。我國則僅在2007年批復中規(guī)定，營運人應當做出適當的財務保證安排，以確保發(fā)生核事故損害時能夠及時、有效地履行核事故損害賠償責任。這一規(guī)定過于原則性，對于財務保證的形式、額度等方面并沒有明確的規(guī)定，可操作性不強。

（二）對我國建立核損害賠償法律體系的啟示

雖然我國在一定程度上建立起了核損害賠償制度的規(guī)則，但我國還并不具備核損害賠償法律法規(guī)體系?，F有的核損害賠償制度的規(guī)則法律效力等級過低，而且規(guī)定的過于原則化，可操作性并不強。這與我國原子能事業(yè)快速發(fā)展的趨勢明顯不符，應當盡快推進核損害賠償的立法工作，建立完整的核損害賠償制度。日本在上個世紀60年代就已經建立了較為完善的原子能立法體系，在核損害賠償方面也已具備了比較完備的法律規(guī)定，這對我國核損害賠償法律體系的建立、制度的完善具有學習、借鑒意義。

首先，盡快推進核損害賠償法的立法工作。我國在核能安全監(jiān)管方面形成了一定規(guī)模的法律法規(guī)體系。此體系主要以《放射性污染防治法》為中心，以國務院條例和其他各部委制定的規(guī)章為補充。但是對于作為核能法律法規(guī)體系重要組成部分之一的核損害賠償制度，我國卻沒有出臺任何一部基礎性、綜合性的法律予以規(guī)制。因此，可以考慮效仿日本的立法體系，首先出臺一部《原子能法》作為核法律法規(guī)的核心，確立核事業(yè)在中國經濟社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，明確核事業(yè)的發(fā)展方針、基本政策和管理體制，明確政府、企事業(yè)單位的責權利［4］。在此基礎之上進一步出臺核損害賠償法，對賠償的責任主體、賠償原則、賠償范圍以及賠償程序等方面做系統(tǒng)、全面的規(guī)定。

其次，建立完備的核責任保險和財務保證制度。我國關于核責任保險和財務保證僅僅以一句“營運人應當做出適當的財務保證安排”做了籠統(tǒng)的規(guī)定，因此，在完善財務保證制度的時候，應當對財務保證的形式及其額度等問題做細化的規(guī)定。首先應該規(guī)定核設施營運人有加入保險的義務，這屬于強制保險。在核設施投入運營前必須參加責任保險，否則不能運行核設施或對核營運人采取一定的懲罰措施。此外，從上文中日本對財務保證的規(guī)定可以看出，財務保證的形式并不是單一的，除了責任保險之外，也可以通過與政府簽訂補償協議或者是供托等其他形式來實現。對于財務保證的金額，可以參照日本的做法，根據核設施的類型與熱功率的不同，規(guī)定不同額度的保證金額，最高額度也可以參照日本規(guī)定的1 200億日元（約71億元人民幣）。

最后，平衡核營運人的賠償責任與國家的補償責任。與日本不同，我國對核營運人的賠償責任采取有限責任原則。核電站的營運人對一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額為3億元人民幣，超過最高限額的部分以國家補償的形式來實現。這無疑是加重了國家的補充賠償責任，所以應當平衡核營運人與國家的責任分擔。這一方面，可以參考日本的做法，將核營運人的有限責任修改為無限責任，要求其對核事故造成的損害必須進行完全賠償，但對于超出責任保險限額或者責任保險無法擔保的部分可通過協議由國家進行補償?；蛘呤翘岣咭淮魏耸鹿仕斐傻暮耸鹿蕮p害的最高賠償額，使核營運人的賠償責任和國家的補充賠償責任在最高限額上不至于過分懸殊。

［1］劉宏偉.關于核電你知多少［N］.沈陽晚報，2013－12－23.

［2］蔡先鳳.核損害民事責任中的責任集中原則［J］.當代法學，2006，（4）.

［3］蔡先鳳.中國核損害責任制度的建構［J］.中國軟科學，2006，（9）.

［4］落志筠.中國大陸核損害賠償法律制度的完善［J］.重慶大學學報（社會科學版），2012，（2）.

［責任編輯：劉曉慧］

The Compensation System for Nuclear Damage:A Comparative Study between Japan and China

CAO Yuan

Japan had established a comparatively sophisticated legal system for atomic energy at the very beginning of its nuclear power development, allowing the Japanese government to address the compensation issue on Fukushimanuclear accident in a more prepared and organized way. Since 1970s,China started the cause of nuclear power development.However, in contrast with the rapid progress in nuclear power arena, the progress in domestic nuclear compensation law was and is still left far behind. How to make a prompt and effective compensation is becoming an increasingly significant issue in China's future nuclear power development.Therefore, it is of great necessity to revise domestic legislation based on the comparison between home and abroad.

Japan；Nuclear Damage；Compensation System；Comparative Study between Japan and China

DF982

：A

：1008-7966（2014）04-0131-03

2014-02-26

曹原（1990-），女，山東濟南人，2013級民商法學專業(yè)碩士研究生。