英、美、日等國依法治理大氣污染的經驗與啟示

王肅之，張 鋮，呂建超

(河北師范大學法政學院，河北石家莊050024)

華北地區(qū)、環(huán)京津地帶，自從去年冬季以來連續(xù)發(fā)生霧霾天氣。石家莊曾連續(xù)14天霧霾天氣，創(chuàng)下2007年以來的連續(xù)霧霾天氣最常的記錄。北京大學環(huán)境科學與工程學院有關專家表示，華北地區(qū)已是全球空氣污染最嚴重的地區(qū)之一。惡劣的空氣嚴重影響了人民群眾的生產、工作和身心健康，也降低了社會成員的幸福指數(shù)。因此，政府提出治理大氣污染、還天空藍天白云、大地青山綠水，既是各級政府義不容辭的責任，也是人民群眾應享有的權利。

大氣污染是一個世界性的問題，工業(yè)化較早的一些國家早已經歷大氣污染，并且在治理大氣污染長期探索過程中積累了一些成功的經驗。本文僅是從依法治理的角度，歸納、描述世界上幾個有代表性的發(fā)達國家依法治理大氣污染的成功經驗，為當下大到全國、小到某一地區(qū)依法治理大氣污染提供一些可資借鑒的具體措施。

一、英、美、日三國依法治理大氣污染的實踐

(一)英國依法治理大氣污染的實踐

英國作為最早進入工業(yè)化的國家，也是最早受到工業(yè)化和城市化負面效應之害的國家。17、18世紀以來，英國的一些工業(yè)城市就已經出現(xiàn)嚴重的煤煙污染、城市環(huán)境異常惡劣。不但工人和底層人民居住環(huán)境悲慘，就連富裕階層也同樣難逃污染大氣之害，因此，他們也強烈要求對大氣環(huán)境進行治理。1819年，英國政府召開討論煙害的第一次委員會，并于1821年制定了《煙塵防止法》(The Smoke Prohibition Act)。1853年到1856年，倫敦和其他城市先后制定了《倫敦法》等有關防止煙塵的法律，又制定了《制堿業(yè)管理法》(1863年)、《河流防治法》(1876年)。1866年，英國又出臺了一部限制煙塵污染的《環(huán)境健康法》。但是，上述法律執(zhí)行情況并不如意。英國經濟史學家克拉普(Brain W.Clapp)，在其記述英國產業(yè)革命以后的環(huán)境問題歷史的著作中，僅以1821年制定的《煙塵防塵法》為例，認為這個法令反映了議會反對煙塵污染的積極態(tài)度。然而這個法令與當時的其它相關法令一樣，除了暗示政府的意圖之外，沒有起到任何實際的效果。制定的法律沒有真正實施。1866年內務大臣對英國各大城市的《煙塵防止法》的實行情況進行調查后發(fā)現(xiàn)，伯明翰和設菲爾德的情況還不錯，但在曼徹斯特、利徹斯特和利德等城市幾乎沒有實行。克拉普認為，“各城市的《煙塵防塵法》成了一條空文?！保?］

人類對大自然的過度開發(fā)，必然引來大自然的無情報復。20世紀上半葉，英國的城市大氣污染日趨嚴重，終于在1948年爆發(fā)了倫敦煙霧事件?由于1948年在倫敦發(fā)生煙霧，死于慢性支氣管炎的人成倍地增加，死亡率增加30%。而且，1952年在倫敦再次發(fā)生了更嚴重的煙霧。發(fā)生長達5天的煙霧之后，死于慢性支氣管炎、支氣管肺炎、心臟病的人數(shù)，比往年多近4 000人。這說明，這次煙霧導致近4 000人死亡。此事件為全世界八大公害事件之一。。英國開始反思大氣污染的環(huán)境治理，注重立法的效果發(fā)揮。1956年的《大氣清潔法》是一部將倫敦煙霧事件的教訓具體化了的法律，它不僅規(guī)定具體，而且執(zhí)行方法十分簡便。譬如，就爐灶的改造而言，為確保法律的貫徹執(zhí)行，該法除賦予地方代執(zhí)行的權限外，還明確了對違法者罰則，即:每案每天要課以10～100英鎊的罰款;地方官員如果泄漏了在職務上所了解到的秘密，則要課以罰金或徒刑。該法頒布后，得到了很好的實施。在加強有關立法并予以實施后，英國城市的大氣污染得到了有效控制，空氣質量有了明顯改善［2］。之后英國又頒布《控制公害法》、《公共衛(wèi)生法》、《放射性物質法》、《汽車使用條例》和《各種能源法》等一系列控制大氣污染的法令。經過倫敦霧事件后，英國特別注意法令的執(zhí)行，確保法令能夠實現(xiàn)制定的目的。

另外，英國是率先簽署《京都議定書》的國家之一，并且從2001年就開始率先在國內實行排放權交易?排放權交易(pollution rights trading)是指在一定區(qū)域內，在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，內部各污染源之間通過貨幣交換的方式相互調劑排污量，從而達到減少排污量、保護環(huán)境的目的。。幾年來的事實證明，排放權交易不僅是最有效的，而且從市場經濟的原則來講，也是性價比最高的抑制由大氣污染引起的氣候變化的手段［3］?？梢钥闯?，英國通過制定法令、修改法令、執(zhí)行法令，使法律在大氣污染治理中逐步發(fā)揮了應有作用。

(二)美國依法治理大氣污染的實踐

美國的工業(yè)化起步較早，也較早地遭受了大氣污染的危害。僅1950～1951年，美國因大氣污染造成的損失就達15億美元。1955年，因呼吸系統(tǒng)衰竭死亡的65歲以上的老人達400多人;1970年，約有75%以上的市民患上了紅眼病。這就是最早出現(xiàn)的新型大氣污染事件——光化學煙霧污染事件［4］。1955年，美國國會通過了歷史上第一部聯(lián)邦空氣污染控制的立法，即《空氣污染控制法》(Air Pollution Control Act)?？諝馕廴究刂品ㄖ厣昕諝馕廴究刂频闹饕熑卧谟谥莺偷胤秸?，但為了更有效地促進空氣質量的改進，聯(lián)邦也為其提供技術支持和財政援助。1963～1970年是美國空氣污染控制走向國家化的重要階段，在這7年里國會先后通過了5個相關法案，內容凡乎涉及了空氣污染的所有重要方面，在這一歷史過程中，國家空氣污染政策的框架基礎已經被搭建起來。1963年，美國國會通過了《清潔空氣法》(Air Quality Act)，這是美國歷史上第一次以清潔空氣的名義制定和發(fā)布的空氣污染立法，具有重要歷史意義［5］?！肚鍧嵖諝夥ò浮?CAA)規(guī)定了聯(lián)邦政府制定國家空氣質量標準，然后各州執(zhí)行這些?區(qū)域環(huán)境管理機制就是依據(jù)在區(qū)域范圍內建立起統(tǒng)一的管理機構，對區(qū)域內的環(huán)境問題進行全盤整合式管理。標準，體現(xiàn)了“合作聯(lián)邦主義”。

“清潔空氣法”在1977年作重大修改以前，1966年、1967年、1970年、1971年和1974年都進行了修訂。1978年、1980年、1981年、1982年和1983年又作進一步修改［6］。圍繞著《清潔空氣法案》，美國確立了“清潔空氣”的原則。在該法的落實中，美國又具有與英國不同的特點。由于美國的政治體制特點，聯(lián)邦與州的關系非常微妙，在法律落實上中央與地方的關系處理就顯得非常重要，其所建立的一個特色制度就是依照《清潔空氣法案》建立的區(qū)域環(huán)境管理機制。美國在實施區(qū)域治理機制方面已經有了將近40年的經驗，這套機制已經產生了一些可量化的成績。在1980～2010年間，美國的國內生產總值增加了127%，機動車行駛里程數(shù)增加了96%，能源消費量增加了25%，美國人口增加了36%，但同期主要的六大大氣污染物排放量卻降低了67%［7］。美國的實踐是對處理大氣污染中央與地方關系的有益探索。

雖然美國沒有加入《京都議定書》，但是也十分注意減排問題?？肆诸D政府又于1993年制定了《氣候變化行動計劃》，目標是爭取到2000年溫室氣體的排放量達到1990年時的水平，包括了五千多個政府、學校和單位的自愿性溫室氣體減排項目。奧巴馬表示，美國將啟動“總量控制和碳排放交易”的系統(tǒng)，計劃在2020年將溫室氣體的排放量下降到1990年時的水平，到2050年后再下降八十個百分點，美國還將投資150億美元發(fā)展清潔能源技術［8］7。

(三)日本依法治理大氣污染的實踐

日本“二戰(zhàn)”之前的大氣污染主要是四大礦山的“煙害”和煤塵、煤煙問題，戰(zhàn)后高度經濟成長期的日本大氣污染則主要是關于石油燃燒產生的硫氧化物(SOx)問題［9］。日本1968年制定《大氣污染防治法》，1970年對該法進行大規(guī)模修訂，以后又多次修訂，1990年的修訂中擴充了環(huán)境影響評價和大氣污染物排放總量控制的內容，目前施行的是1996年修訂的32號法。為控制機動車污染，1992年制定《指定區(qū)域機動車排放氮氧化物總量控制特別措施法》。此外，在《電氣事業(yè)法》、《煤氣事業(yè)法》、《道路交通法》和《道路運輸車輛法》等法律中亦有相關的大氣污染防治內容［10］。在上述法律逐步落實之后，“四日市哮喘事件”?1955年以來，該市石油冶煉和工業(yè)燃油產生的廢氣，嚴重污染城市空氣。重金屬微粒與二氧化硫形成硫酸煙霧。1961年哮喘病發(fā)作，1967年一些患者不堪忍受而自殺。1972年該市共確認哮喘病患者達817人，死亡10多人。的類似事件出現(xiàn)頻率逐步減少。

日本的溫室氣體排放權制度頗具特色。從現(xiàn)狀來看，它與英國的溫室氣體排放權交易制度同樣是一個非同尋常的“政策試驗”。中央政府是整體應對氣候變化的協(xié)調者;地方政府擔負與民間部門互動的第一線責任;企業(yè)與國民則居于配合者的地位。日本溫室氣體排放權交易制度的顯著特征是:不采取“命令控制模式”，也不采取“經濟誘因模式”(economicincentives)的管制機制，而是以劃分權責與推廣國民教育為其規(guī)范核心。其優(yōu)點有:法律保證、舉國體制、高層決策、政府主導、統(tǒng)一計劃、綜合資源、群眾參與［11］67。當然，日本的這一制度也是在逐步探索之中，也有諸如市場與行政調控銜接等方面的問題。

二、我國依法治理大氣污染存在的問題

(一)問題一:立法理念落后

早在1979年，全國人大常委會就通過了《環(huán)境保護法(試行)》，這是改革開放后首批頒布的法律之一。該法將“大氣”列為首要環(huán)境。1987年，專項治理大氣環(huán)境污染的《大氣污染防治法》通過，并于次年開始實施。而且，我國分別于1995年、2000年對該法進行了修訂，并且出臺了一系列有關的規(guī)定。

現(xiàn)行的2000年修訂的《大氣污染防治法》，在當時看來在立法理念上是進步的、與時俱進的。但在今天看來，立法理念已有一些落后之處，比如:在法律規(guī)定上，主要是注重于規(guī)定某一制度，沒有更多地關注制度落實的配套措施;在主體互動上，主要是行政主體依職權進行治理，沒有規(guī)定多元主體的參與方式;在調控方式上，主要依賴行政手段，沒有規(guī)定通過市場等手段進行綜合調控。

(二)問題二:立法難以落實

法律通常被認為是政府能夠動用的最有效的規(guī)制手段。然而事實上，我國諸多大氣污染嚴重的城市并沒有明顯的改觀，甚至日趨嚴重。法律如果不能得到很好的施行，就是一紙空文。無論條文中規(guī)定的制度如何先進，如果不能在現(xiàn)實動得到有效的落實，除去對現(xiàn)實沒有助益外，對立法本身也是一種否定。以《大氣污染防治法》為例，該法只對“總量控制制度”的內容作了規(guī)定，而并沒有切實可行的實施程序，如對排污企業(yè)履行總量控制的監(jiān)督程序等沒有規(guī)定;總量控制的區(qū)域是按照行政區(qū)域而非按照地理區(qū)域劃分，這種劃分不具有科學性，從而使“總量控制制度”根本不可能達到其設置的目的［12］。所以，現(xiàn)有立法難以全面落實是我國依法治理大氣污染的首要問題。

(三)問題三:主體參與不足

目前我國依法治理大氣污染主要是依靠行政主體。固然通過這一方式有利于在短時間快速地進行治理，但是由于大氣污染的復雜性和特殊性，僅憑行政推動不可能完全達成有效的治理，各個主體的參與問題愈發(fā)凸顯。

雖然公眾參與條款的不斷強化也是我國環(huán)境法律體系取得進展的體現(xiàn)，但從總體上看，目前公眾參與還多停留在“專家參與”和宣傳普及階段，作為一般公眾參與大氣污染防治的具體途徑和程序尚不十分清晰［13］154。雖然我國2002年頒布的《環(huán)境影響評價法》對公眾參與環(huán)境影響評價做了一些明確規(guī)定，但這些法律規(guī)定有的過于原則，有的缺乏相應的法律支持:例如公眾參與的方式、在哪些階段參與、如何保障公眾參與等法律實踐中必須明確的內容幾乎沒有相關的法律規(guī)定，實踐中的公眾參與也只是象征性的、被動的，并沒有形成一種具有可操作性的制度［8］17?？偟膩碚f，我國公眾參與大氣污染防治的法律發(fā)展進程還處于起步階段。

(四)問題四:調控手段單一

通過行政主導大氣污染治理，在主體方面表現(xiàn)為參與不足，在方法方面表現(xiàn)為手段單一。我國傳統(tǒng)上環(huán)境調控的行政驅動特征非常濃厚，特別是“十一五”以來，為實現(xiàn)節(jié)能減排的目標，國家陸續(xù)采取了一系列具有明顯行政強制特征的手段，如對二氧化硫削減等方面所采取的各種強制性減排措施。這些措施雖然短期看成效顯著，但從長遠來看，這種運動式減排措施的實施成本高，且很難持續(xù)［13］153。所以，亟需改變這種傳統(tǒng)的治理方式。

形成樣的問題是有著深刻的歷史淵源的。我國從計劃經濟轉型市場經濟，國家的宏觀調控在核心方面依然是起主導作用。在依法治理大氣污染中，也就表現(xiàn)為行政推動先于市場調節(jié)。但是國家公權力的行使一旦過度，既可能侵犯各個主體的權利，也很可能難以實現(xiàn)全面的調控而使社會產生不滿。具體而言，調控手段的單一也往往使得大氣污染的依法治理難以全面實現(xiàn)，進而導致各個主體環(huán)境權利難以實現(xiàn)或者義務承擔方式不足的境況。

三、國外依法治理大氣污染成功經驗對我國的啟示

(一)更新立法的理念

美國《清潔空氣法》在立法中確立了“國家空氣質量標準理念”、“州政府獨立實施理念”、“新源控制理念”、“視覺可視性理念”等一系列立法理念。正是由于具有理念的超前性、標準的縝密性、管理的系統(tǒng)性、執(zhí)行的嚴格性等特征，“清潔空氣法”不僅成為美國治理空氣污染的法律利器，也為其他國家提供了立法范例。［14］

在借鑒上述思路的前提下，根據(jù)我國環(huán)境污染法律治理現(xiàn)狀，應樹立以下理念:第一，實效理念。亦即立法不能僅滿足于書面規(guī)定的條文，而應更注重條文的落實和效果，讓法律規(guī)定真正發(fā)揮應有的社會效果。第二，參與理念。亦即不能僅依靠行政主體進行管理，而應充分構建多元主體的有效參與機制，動員全社會的力量共同依法治理大氣污染。第三，市場理念。亦即不能僅依靠行政命令進行調控，而應在行政指導下，充分利用市場的能動性，正確發(fā)揮其在大氣污染中的資源配置作用。只有從根本上樹立正確的立法理念，再輔之以可行的法律規(guī)定，才能真正有效發(fā)揮法律在治理大氣污染中的應有作用。

(二)注重立法的實效

與世界上主要工業(yè)國家相比，中國的環(huán)境法規(guī)的制定并沒有落后多少，然而，超前立法沒能遏制不斷惡化的環(huán)境［15］。英國的大氣立法一開始也是流于形式，但隨著修改與細化，明確獎懲，逐步發(fā)揮了應有的作用，英國立法的具體實踐很值得借鑒。

第一，擴大調控對象。目前對于我國而言，首先需要適當修改《中華人民共和國大氣污染防治法》(以下簡稱《大氣污染防治法》)，包括擴大對象和明確責任。有學者指出“現(xiàn)有法律規(guī)定，二氧化硫、大的顆粒物、PM10、燃煤、酸雨等是重點防控對象。但是，在現(xiàn)實生活中，PM2.5、氮氧化物、揚塵，已經成為新的污染物控制的重點，這些在現(xiàn)有法律中體現(xiàn)不多。”［16］尤其是 PM2.5?環(huán)保部2013年2月公布的《環(huán)境空氣細顆粒物污染防治技術政策(試行)》征求意見稿中已提出對細顆粒物PM2.5進行總量控制，但尚未上升到基本立法的層次。，是霧霾天氣產生的重要原因。立法需要與時俱進，及時將有關對象納入調控范圍。另外也可考慮對于嚴重霧霾等新問題作出的專章或專節(jié)規(guī)定，以更有效、更針對地對大氣污染問題進行調整。

第二，明確落實方式。以前文所述的“總量控制制度”為例，原有的以行政區(qū)劃來落實的方式，難以完全有效地實現(xiàn)該制度。應該在行政區(qū)劃的基礎上，結合地理特征，確定對于總量的控制。常紀文則建議，將區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控寫進現(xiàn)有法律。區(qū)域性污染是我國許多地區(qū)面臨的共同問題，以北京為例，北京 PM2.5主要污染物有一部分來源于鄰近區(qū)域。這種情況下，如果不在聯(lián)系緊密的省市之間實行聯(lián)防聯(lián)控，大氣污染的問題就難以解決［15］。另外，江莉建議應確立適當?shù)目偭靠刂颇Ｊ健⒔⑴涮椎目偭靠刂企w系、建立有針對性的特定目標總量控制時段制度、完善排放指標分配制度、建立公眾參與和信息公開制度［17］16。上述建議可供借鑒，但最關鍵的是如何保障該制度的落實，最關鍵的就是做好立法部門與執(zhí)法部門的銜接、做好區(qū)劃與區(qū)域的協(xié)調，唯此才能真正有效地保證該制度以及其他制度的有效落實。

(三)注重參與的多元

第二次世界大戰(zhàn)以后，美國曾發(fā)生過幾起震驚世界的“公害”事件，美國國內環(huán)境保護的呼聲越來越高，環(huán)境保護的影響越來越大在這方面美國可以提供相當?shù)慕梃b。由于美國公眾環(huán)保意識的高漲，促使了政府通過環(huán)境立法來推動環(huán)保運動，美國的《國家環(huán)境政策法》是基本環(huán)保法“另外還制定了有關水、大氣、固體廢棄物、海洋海岸帶、噪聲、農藥、放射性廢物等專門環(huán)境法，制定了大量的環(huán)境標準”［18］。美國公眾的行動推動了聯(lián)邦、州、地方三級管理體制的建立以及劃分大氣質量控制區(qū)的劃分。

對于我國而言，鼓勵各個有關主體參與到依法治理大氣污染的過程中來也是非常必要的。而且從另外的角度說，大氣污染所可能侵害的主體非常廣泛，只要能夠建立合理的機制、調動起主體的積極性，這種參與是完全可以實現(xiàn)的。一個具體的有效方式就是建立健全信息公開制度。完善環(huán)境信息公開制度，維護公民、單位，特別是利益相關方的知情權以及獲取環(huán)境信息的合法權益，才能為公眾監(jiān)督政府依法保護生態(tài)環(huán)境提供可能，為政府監(jiān)督企業(yè)防止環(huán)境污染、實施清潔生產提供依據(jù)，為企業(yè)創(chuàng)造公開持續(xù)改進自己的環(huán)境行為、展示履行社會責任的決心與目標的機會，為建立企業(yè)、政府、公眾溝通的平臺。［19］

除去參與實施，參與監(jiān)督也是重要的方面。有關大氣污染防治的任何相關信息，有關部門應及時對外發(fā)布，公眾則可以通過聽證會、座談會、新聞采訪、電話問詢、環(huán)境信箱問答等方式，也可以采用現(xiàn)場監(jiān)督的方式實現(xiàn)，例如公民可以自愿參與到環(huán)境保護團體中，通過這些團體履行監(jiān)督權，公民有權旁聽立法機關討論與大氣環(huán)境問題有關的會議、人民法院公開審理有關大氣環(huán)境問題的案件等等［20］41。還可以推動公民反對大氣污染的社會團體建立、加大重大環(huán)境項目公民的聽證力度，并且結合最新修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》中有關公益訴訟的制度，鼓勵更多的主體參與到大氣環(huán)境保護中來。

(四)注重市場的作用

在此主要需要借鑒國外溫室氣體排放權的處理模式。目前發(fā)達國家僅有美國沒有通過《京都議定書》，但就其國內法而言也規(guī)定了要減少排放。如前所述，很多國家都建立了排放權交易制度，盡管可能具體指稱不同。如日本，中央政府是整體應對氣候變化的協(xié)調者;地方政府擔負與民間部門互動的第一線責任;企業(yè)與國民則居于配合者的地位。這種不采取“命令控制模式”(command-and-control)，而以“自主參加”與“補貼”為主的溫室氣體排放權交易制度，有效地降低了減排溫室氣體所需的管制成本。［11］67

我國早已加入《京都議定書》，而且目前我國也已經開始了這方面的嘗試。具體而言，我國排污權交易制度從20世紀80年代開始，在部分城市嘗試實施。這一制度在許可證制度和污染排放總量控制制度的基礎上建立，充分利用市場經濟調節(jié)資源配置的手段，激勵企業(yè)控制排污量。最大的特點在于能夠保證環(huán)境質量的前提下，最大限度的發(fā)展經濟［19］36。但是目前也存在著法律界定缺失、交易市場發(fā)育不健全，行政干預多等問題［16］26。在這方面，可以借鑒美國的經驗，實行“氣泡”政策和“折抵”政策:第一，“氣泡”政策，即在進行廢氣排放時，以一個工廠所排放的所有廢氣為一個氣泡只要在這個氣泡內的總污染量不超過法定標準，就不必理會該工廠內各個設備的污染情況如何。第二，“折抵”政策，即為某一地區(qū)內所有工廠排放污染物的總量規(guī)定一個最高限額，如果該區(qū)區(qū)域某工廠污染物排放量很小，以致該區(qū)域內全部工廠所排放的污染物總和仍然低于上述最高限額，則即使該區(qū)域內與某個排放大氣污染物較多的工廠，仍然允許該工廠繼續(xù)存在。這樣才能夠更好地發(fā)揮市場在治理大氣污染中的作用［21］。具體到我國，可以先確定排污企業(yè)的配額，在此基礎之上通過國家杠桿進行調整，并且在控制總量的基礎上，借鑒“氣泡”政策、“折抵”政策等，指導企業(yè)進行排放權交易。相信隨著實踐的不斷深入，我國的碳排放交易一定能夠為減少大氣污染做出更多的貢獻。

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