論不同行政模式之行政文化演進(jìn)的制度邏輯

徐淑華，高紅，湯峰

（1.北京大學(xué)，北京100871；2.黑龍江大學(xué)，黑龍江哈爾濱150080）

論不同行政模式之行政文化演進(jìn)的制度邏輯

徐淑華1，高紅2，湯峰2

（1.北京大學(xué)，北京100871；2.黑龍江大學(xué)，黑龍江哈爾濱150080）

從動(dòng)態(tài)的視角來看，行政文化是行政人員之間（包括領(lǐng)導(dǎo)者與一般工作人員），以及行政人員與廣大民眾之間在日常行政事務(wù)，以及政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等公共事務(wù)的交往互動(dòng)過程中形成的。因此，協(xié)調(diào)各主體關(guān)系的各項(xiàng)制度安排既是行政文化產(chǎn)生和發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，又是行政文化演進(jìn)的內(nèi)在邏輯線索。以行政文化演進(jìn)的內(nèi)在邏輯線索為基點(diǎn)，以公共產(chǎn)品理論為基礎(chǔ)，深入探討傳統(tǒng)型行政文化、管理型行政文化和治理型行政文化產(chǎn)生、形成和發(fā)展的制度邏輯，是推動(dòng)我國行政文化發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力和依據(jù)。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；基本公共服務(wù)均等化；嵌入性存在

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2014.06.008

從文化觀的視角看，有學(xué)者將廣義的行政文化界定為，由國家行政組織的物質(zhì)設(shè)施、制度規(guī)范和行政人員所應(yīng)共同具有的價(jià)值觀念、思維模式、心理狀態(tài)和生活方式等整合而成的一種獨(dú)特的文化模式[1]。狹義的行政文化特指行政意識(shí)形態(tài)。而行政文化轉(zhuǎn)型通常指主導(dǎo)性的行政文化觀念、價(jià)值體系等發(fā)生的整體性、根本性轉(zhuǎn)變。從人類社會(huì)發(fā)展的一般歷程來看，行政模式大體上經(jīng)歷了統(tǒng)治行政、管理行政和服務(wù)行政等三個(gè)階段。其中，統(tǒng)治行政是一種強(qiáng)權(quán)制度，在傳統(tǒng)社會(huì)的行政管理中，政府憑借其強(qiáng)制性的公共權(quán)力在社會(huì)管理中承擔(dān)著“統(tǒng)治者”的角色；管理行政是現(xiàn)代民主社會(huì)和法治社會(huì)的產(chǎn)物，但仍屬于強(qiáng)權(quán)制度；服務(wù)行政尚處于理論建構(gòu)和實(shí)踐探索階段，這種管理模式強(qiáng)調(diào)以滿足公共利益和公共需求的公共服務(wù)為核心。有學(xué)者系統(tǒng)比較了統(tǒng)治行政文化、管理行政文化和服務(wù)行政文化在目的、基礎(chǔ)、依據(jù)等方面的差別[2]。可見，國內(nèi)現(xiàn)有的研究成果較好地闡釋了行政文化的內(nèi)涵與構(gòu)成，并進(jìn)一步探討了行政文化的轉(zhuǎn)型與范式建構(gòu)問題。但是，如何正確看待傳統(tǒng)行政文化的價(jià)值及其對(duì)當(dāng)代的影響，如何理解管理行政文化的過渡性及其轉(zhuǎn)型任務(wù)，以及服務(wù)行政文化的目標(biāo)設(shè)計(jì)是否適合中國當(dāng)前國情，我們需要發(fā)展何種類型的行政文化及其建構(gòu)路徑……仍然是行政文化研究領(lǐng)域亟需關(guān)注的問題。因此，本文以行政文化演進(jìn)的內(nèi)在邏輯線索為研究基點(diǎn)，以公共產(chǎn)品理論為理論基礎(chǔ)，具體探討傳統(tǒng)型行政文化、管理型行政文化和治理型行政文化產(chǎn)生、形成和發(fā)展的制度邏輯，以期為我國行政文化的發(fā)展尋找內(nèi)在動(dòng)力和依據(jù)。

一、行政文化：一個(gè)公共產(chǎn)品理論的視角

從動(dòng)態(tài)的視角來看，行政文化是行政人員之間（包括領(lǐng)導(dǎo)者與一般工作人員），以及行政人員與廣大民眾之間在日常行政事務(wù)，以及政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等公共事

務(wù)的交往互動(dòng)過程中形成的。因此，協(xié)調(diào)各主體關(guān)系的各項(xiàng)制度安排既是行政文化產(chǎn)生和發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，又是行政文化演進(jìn)的內(nèi)在邏輯線索。其主要包括協(xié)調(diào)行政人員（縱向的層級(jí)關(guān)系和橫向的部門關(guān)系）之間的關(guān)系，以及行政人員與人民大眾關(guān)系的各項(xiàng)制度安排。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，正是這些制度安排內(nèi)在地限定了“行政文化”的產(chǎn)品屬性。

薩繆爾森在1954年的《公共支出的純粹理論》和1955年的《公共支出理論的圖式探討》中首次區(qū)分了公共物品和私人物品這兩個(gè)概念。他指出：“公共物品是每個(gè)人對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi)都不會(huì)導(dǎo)致其他人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的減少。相反，私人物品是指一種物品能夠加以分割，而且每一部分能夠分別以競爭價(jià)格賣給不同的人，而且對(duì)其他人沒有產(chǎn)生外部效果?！盵3]（P32）可見，公共產(chǎn)品天然地具有消費(fèi)的非競爭性和受益的非排他性兩個(gè)基本屬性。消費(fèi)的非競爭性表明新增一個(gè)消費(fèi)者所引起的邊際社會(huì)成本為零，公式表示為：MCi（x）=0，并且一個(gè)人對(duì)公共產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)影響其他人從對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)中獲得的效用；受益的非排他性表明任何人都不能被排除在消費(fèi)公共產(chǎn)品的利益之外，或“排他裝置”的成本太高因而在經(jīng)濟(jì)上不可行。因此，可以根據(jù)產(chǎn)品的“排他性”和“競爭性”從性質(zhì)上將其劃分為“私人物品、準(zhǔn)公共物品和純公共物品”（詳見表1）。準(zhǔn)公共物品又可以劃分為具有消費(fèi)的排他性和非競爭性的“俱樂部產(chǎn)品”。布坎南認(rèn)為，俱樂部成員的最優(yōu)數(shù)量是有一定限額的，當(dāng)俱樂部成員的數(shù)量超過這個(gè)限額時(shí)就會(huì)降低其成員的消費(fèi)收益，因此，俱樂部的有效運(yùn)行需要最優(yōu)成員規(guī)模的保障[4]（P160-171）。還有一類典型的準(zhǔn)公共物品是具有消費(fèi)的非排他性和競爭性的“公共池塘資源”，即“一個(gè)自然的或人造的資源系統(tǒng)，在現(xiàn)有的政治、社會(huì)和技術(shù)條件下排斥因使用資源而獲取收益的潛在受益者缺少法律或道義上的合理性，或者成本很高[5]（P52）。這種物品通常被認(rèn)為是免費(fèi)物品，但也因此造成了大量的“公地悲劇”和“囚徒困境”，因而奧斯特羅姆等學(xué)者主張通過建構(gòu)社會(huì)多元參與的多中心治理機(jī)制來實(shí)現(xiàn)這類物品的有效供給[5]（P69-74）。

因此，可以根據(jù)公共產(chǎn)品理論，將行政文化形成過程的制度屬性分為排他性和競爭性。行政文化形成過程中制度的排他性，即行政人員（領(lǐng)導(dǎo)和一般工作人員）和廣大民眾是否，并且在多大程度上可以對(duì)行政文化的形成和發(fā)展施加影響。行政文化發(fā)展過程中制度的競爭性，表現(xiàn)為由相關(guān)制度安排調(diào)控和協(xié)調(diào)的廣大行政人員（領(lǐng)導(dǎo)和一般工作人員）之間，以及行政人員和廣大民眾之間利益關(guān)系的規(guī)范性和穩(wěn)定性；其中，規(guī)范性和穩(wěn)定性越弱則競爭性越強(qiáng)，反之，則競爭性越弱。需要指出的是，在資源稀缺下各主體之間的利益競爭是永恒的，但有效的制度安排可以將這種競爭控制在社會(huì)可接受的范圍之內(nèi)?？傊?，我們既可以運(yùn)用公共產(chǎn)品理論來分析不同歷史時(shí)期行政文化的特點(diǎn)，又可以進(jìn)一步考察不同類型行政文化演進(jìn)的制度邏輯，進(jìn)而探尋我國轉(zhuǎn)型期行政文化演進(jìn)的目標(biāo)模式及其制度建構(gòu)路徑。

就統(tǒng)治型行政文化的產(chǎn)生過程來看，一方面絕大多數(shù)一般行政人員和廣大民眾被排除在統(tǒng)治權(quán)力之外，他們是既定行政文化的被動(dòng)接受者；另一方面，行政人員和廣大民眾的利益關(guān)系表現(xiàn)為缺乏制度規(guī)范下的無序競爭。因此，統(tǒng)治型行政文化的屬性是專屬于帝王（君主）及其統(tǒng)治集團(tuán)的私人物品，故而有“李氏王朝、趙氏江山、一朝天子一朝臣”的說法。就管理型行政文化的形成過程來看，一方面通過文官考試的行政人員擁有法定的行政職權(quán)，公民大眾亦開始擁有參政議政的表決權(quán)，但二者仍然作為被動(dòng)的接受者被排除在公共決策之外，或者說二者對(duì)公共決策的實(shí)際影響比較弱。另一方面，行政人員和公民大眾的利益關(guān)系越來越多地表現(xiàn)為制度規(guī)范下的有序競爭。因此，管理型行政文化具有排他和非競爭的“俱樂部產(chǎn)品”屬性，這也容易導(dǎo)致官僚化、部門化和地方主義等問題，因而亟需推進(jìn)我國行政文化的轉(zhuǎn)型和發(fā)展。

根據(jù)服務(wù)型行政文化的理論設(shè)計(jì)，廣大行政人員和公民大眾將作為各類公共事務(wù)的參與和決策主體，不再被排除在公共決策之外；另一方面，行政人員和公民大眾的利益關(guān)系將通過平等協(xié)商機(jī)制得到有效協(xié)調(diào)?？梢姡@是一種強(qiáng)調(diào)非排他、非競爭的“純公共物品”的制度設(shè)計(jì)。但實(shí)際上，作為一個(gè)尚處于市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的國家，各地的市場完善程度、社會(huì)自治程度，以及公民的政治素質(zhì)等既不成熟又不均衡。因此，很難在廣大的行政人員和公民大眾之間構(gòu)建一個(gè)具有普適性的利益協(xié)商機(jī)制，這也就意味著，我們需要在管理型行政文化和服務(wù)型行政文化之間引入一個(gè)過渡類

型，即強(qiáng)調(diào)非排他和競爭的、具有“公共池塘資源”屬性的治理型行政文化。治理型行政文化，一方面主張賦予廣大的行政人員和公民大眾更多的公共事務(wù)參與權(quán)、主導(dǎo)權(quán)；另一方面主張通過分散的、多元的和多層次的合作、互惠機(jī)制，使各類主體的利益關(guān)系處于有序規(guī)范下的良性競爭。下文將具體探討統(tǒng)治型、管理型和治理型行政文化演進(jìn)的制度邏輯。

二、統(tǒng)治型行政文化產(chǎn)生的制度邏輯

統(tǒng)治型行政文化產(chǎn)生于傳統(tǒng)的世襲制度，因制度缺失而導(dǎo)致“人治”和無序競爭。

1.基于傳統(tǒng)的排他性

原初國家的行政職能主要是“統(tǒng)治職能”，政府的主要功能是鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治者，鞏固并維護(hù)有利于統(tǒng)治階級(jí)的社會(huì)秩序。韋伯指出，統(tǒng)治行政的合法性權(quán)威來源主要是世襲的風(fēng)俗習(xí)慣和倫理道德[6]（P241）。這是一種宗法制的統(tǒng)治形式，其中，統(tǒng)治者是由傳統(tǒng)的世襲制度決定的，并將這種權(quán)力不斷傳給自己的后代。這種統(tǒng)治具有很強(qiáng)的個(gè)人性質(zhì)，統(tǒng)治者是人格意義上的“主人”；構(gòu)成統(tǒng)治機(jī)構(gòu)中管理班子的人員被視為人格上帶有人身依附關(guān)系的“差役”；廣大民眾則被看作是統(tǒng)治者的“奴仆”，他們與統(tǒng)治者及其統(tǒng)治集團(tuán)的關(guān)系是主子與臣民的“臣屬”關(guān)系。

古代中國是由單一的權(quán)力中心統(tǒng)治的，“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”，皇帝有著絕對(duì)的權(quán)威。一方面在行政系統(tǒng)內(nèi)部，專制集權(quán)體制必然是注重身份取向，注重行政級(jí)別、權(quán)位高低和身份等級(jí)，這難免產(chǎn)生官本位的行政文化和人身依附觀念[7]。另一方面，古代以血緣家族關(guān)系為紐帶的宗法社會(huì)法則同化了國家，因而國家亦被社會(huì)化了，由家而國，從而形成了家天下、家國同構(gòu)的獨(dú)特效應(yīng)。在這種集權(quán)體制下，封建皇權(quán)為鞏固自己的統(tǒng)治，采取種種愚民政策，宣揚(yáng)君權(quán)神授，政治運(yùn)行完全是封閉、神秘的，將人民排斥在政治過程之外。也就是說，在古代中國以“家天下”的皇權(quán)為核心的金字塔式社會(huì)結(jié)構(gòu)中，以皇帝為代表的國家具有至高無上的權(quán)力，國家高于社會(huì)，社會(huì)服從國家。國家維持的是一種以禮制為特征的社會(huì)秩序，國家的政治管理往往以犧牲社會(huì)利益和個(gè)人權(quán)利為代價(jià)?？梢?，古代專制統(tǒng)治下的一般行政人員和廣大民眾不僅被排除在統(tǒng)治權(quán)力之外，而且完全依附于統(tǒng)治權(quán)力，普遍缺乏主體自覺和主體意識(shí)。

2.制度缺失下的無序競爭

中國主要信奉儒家治國之道，主要以“人治”為施政原則，“人治”的本質(zhì)是“禮治”，其目的在于維護(hù)“君君、臣臣、父父、子子”的宗法等級(jí)制度。這種專制體制的規(guī)制表現(xiàn)為“法自君出”、“朕即法律”，君主和個(gè)別特權(quán)階層往往可以置身于法律之外，由此形成了“權(quán)法合一”、“政法不分”、“權(quán)即是法”的特點(diǎn)，即它維護(hù)統(tǒng)治者權(quán)力，忽視個(gè)人權(quán)利；重視等級(jí)特權(quán)，強(qiáng)調(diào)道德感化，輕視法律調(diào)整等。

費(fèi)孝通指出，傳統(tǒng)中國社會(huì)人們之間的關(guān)系主要以“差序格局”為表現(xiàn)形式，“在差序格局中，社會(huì)關(guān)系是逐漸從一個(gè)一個(gè)人推出去的，是私人聯(lián)系的增加，社會(huì)范圍是一根根私人聯(lián)系所構(gòu)成的（人治）網(wǎng)絡(luò)”[8]（P29-32）。在中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中，家庭是生產(chǎn)的基本單位，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的自給自足導(dǎo)致人們思想上因循守舊、封閉，家族觀念強(qiáng)、注重血緣關(guān)系，由此構(gòu)成了以宗法血緣關(guān)系為根基，以效忠關(guān)系為服從關(guān)系的人治社會(huì)。一方面它倡導(dǎo)仁政、親民，同時(shí)又奉行權(quán)力至上；另一方面它號(hào)召仕人修身、齊家、治國、平天下，同時(shí)又推行等級(jí)觀念，訓(xùn)導(dǎo)人們“唯上是從”的禮儀習(xí)俗。正是這種缺乏法制規(guī)范的“人治”社會(huì)催生了崇尚權(quán)威、唯權(quán)是尊的“官本位”思想。這種以官員利益最大化為行為準(zhǔn)則的“官本位”思想，進(jìn)一步使一般行政人員和廣大民眾的利益處于極大的不穩(wěn)定和無序競爭之中，只能在沉重的壓迫下期盼包拯、海瑞式的清官、好官來為他們做主。可見，傳統(tǒng)型行政文化是專屬于君主及其統(tǒng)治集團(tuán)的私人物品，它主要通過一些權(quán)力儀式（如祭祀、登基大典、朝堂議事等）和權(quán)力象征（如禮儀、服飾、器皿等）表現(xiàn)出來。

三、管理型行政文化形成的制度邏輯

法律賦予和保障的權(quán)力是管理型行政文化形成的基礎(chǔ)，在制度規(guī)范下可達(dá)至和推進(jìn)有序競爭。

1.基于法理的排他性

雖然管理型行政文化依靠的仍然是具有強(qiáng)制性的權(quán)力，但這種權(quán)力是由法律賦予和保障的，不再具有人身依附的特性。通常行政人員擁有法律授權(quán)的行政執(zhí)行權(quán)，主要負(fù)責(zé)執(zhí)行由政治集團(tuán)所制定的各項(xiàng)方針政策。廣大公民亦擁有了憲法所賦予和保障的參政、議政權(quán)力，從而從形式上使每位公民都具有參與民主政治的可能。但在階層分化下公民個(gè)體的公共意見表達(dá)權(quán)、公共事務(wù)參與權(quán)是極不穩(wěn)定和不平等的，公民參與公共事務(wù)的機(jī)制缺乏操作性和可持續(xù)性；而且由于公共權(quán)力分化的不徹底性，經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)φ母綄俸鸵蕾囆砸廊缓軓?qiáng)?？梢?，在管理型行政文化下，廣大

行政人員和公民大眾仍然是被排除在行政文化生產(chǎn)之外的被動(dòng)接受者。

同時(shí)，處于轉(zhuǎn)型期的中國，其行政文化具有傳統(tǒng)與現(xiàn)代并存，二者相互影響、相互作用、相互滲透又相互沖突的特點(diǎn)，具體表現(xiàn)為人治思想與法治理性、宗族觀念與民主平等、封閉保守與開放創(chuàng)新等思想與意識(shí)的并存與沖突。在這種社會(huì)背景下，一方面現(xiàn)代契約觀念淡漠，難以形成與商品生產(chǎn)和商品交換、法治政府和公民意識(shí)等相適應(yīng)的現(xiàn)代契約觀念；相反的，在人情化的中國社會(huì)中普遍存在的是公眾對(duì)權(quán)力的人身依附關(guān)系；另一方面，由于中國現(xiàn)行行政法規(guī)的滯后、行政法規(guī)體系的不健全等，行政行為的有法可依很難得到保障。因而，行政行為凌駕于法律之上、缺乏法律約束，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，甚至執(zhí)法違法等屢見不鮮，公民很難通過正常的法律手段和渠道來捍衛(wèi)自身的權(quán)利[9]?？梢?，中國由統(tǒng)治型向管理型行政文化轉(zhuǎn)型的任務(wù)依然艱巨。

2.制度規(guī)范下的有序競爭

19世紀(jì)以前，英國國王集立法和行政大權(quán)于一身，實(shí)行的是“恩賜官職制”、“政黨分肥制”，這導(dǎo)致了吏治腐敗、管理效率低下等問題。1854年，在英國財(cái)政大臣格拉斯頓的授意下，斯坦?！ぶZ斯科特和查爾斯·屈維廉提出了《關(guān)于建立英國常任文官制度的報(bào)告》。1870年6月4日，英國政府頒布了第二號(hào)樞密院令，至此，英國用法令的形式確立了“公開競爭，擇優(yōu)錄用”的文官制度，宣告了西方現(xiàn)代公務(wù)員制度的誕生。馬克斯·韋伯指出，（以文官制度為基礎(chǔ)的）現(xiàn)代官僚制技術(shù)的優(yōu)勢就在于，官僚制機(jī)構(gòu)內(nèi)部的各種權(quán)力關(guān)系都是合理性的、非個(gè)性化的體系[10]（P83-86）：其一，官僚制組織內(nèi)部層級(jí)結(jié)構(gòu)清明，下屬在上級(jí)的命令與監(jiān)督下開展工作；其二，官僚制組織中的部門與崗位根據(jù)任務(wù)類型和目的進(jìn)行分工設(shè)置，每位成員必須熟練掌握自己所要履行的崗位職責(zé)及運(yùn)作規(guī)范；其三，官僚組織內(nèi)的成員需要嚴(yán)格按照法令和行政規(guī)章進(jìn)行工作；其四，公務(wù)活動(dòng)與私人生活的范圍是截然分開的，在工作中不得摻雜個(gè)人情感、偏好、政治傾向性等非理性因素。

中華人民共和國成立和社會(huì)主義改造完成后，中國政府的職能已逐漸轉(zhuǎn)為對(duì)社會(huì)生活的管理，行政文化亦由傳統(tǒng)的統(tǒng)治型行政文化向管理型行政文化轉(zhuǎn)型與過渡。2005年4月27日，十屆全國人大常委第十五次會(huì)議審議通過了《中華人民共和國公務(wù)員法》，這是我國第一部屬于干部人事管理總章程性質(zhì)的重要法律，標(biāo)志著中國特色公務(wù)員制度已經(jīng)成型。但由于中國正處于整體性社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，區(qū)域發(fā)展不均衡比較嚴(yán)重，以及漸進(jìn)改革的特征等在一定程度上加劇了不同性質(zhì)行政文化的多元并存，從而使變革過程中的行政文化表現(xiàn)出一系列失調(diào)表征：行政觀念與價(jià)值追求混亂，行政信念與心理落差嚴(yán)重，行政規(guī)則與主體行為失范，行政部門與個(gè)人本位滋長，社會(huì)行政文化與主體行政文化摩擦對(duì)立等[11]?？傊芾硇托姓幕诜ɡ淼呐潘?，以及制度規(guī)范下的有序競爭（非競爭性）使其具有“俱樂部產(chǎn)品”的屬性，但也容易出現(xiàn)官僚化、部門化和地方主義等無序競爭問題，因而需要通過加強(qiáng)制度的規(guī)范化和有效化保障并推進(jìn)社會(huì)秩序的有序競爭。

四、治理型行政文化發(fā)展的制度邏輯

治理型行政文化強(qiáng)調(diào)廣泛的參與性，鼓勵(lì)和推動(dòng)各類社會(huì)組織（包括政府組織）和公民大眾關(guān)注和參與公共事務(wù)治理過程，在制度分化下實(shí)現(xiàn)多元權(quán)力主體的多元和有序競爭。

1.非排他的公共行政

20世紀(jì)中后期，美國等一些西方發(fā)達(dá)國家社會(huì)矛盾加劇，政府面臨著財(cái)政、信任和管理等三大危機(jī)。為了應(yīng)對(duì)這些問題，20世紀(jì)80年代以來，西方各國發(fā)起了聲勢浩大的新公共管理運(yùn)動(dòng)。首先，通過合同出租、以私補(bǔ)公和授權(quán)社區(qū)等方式推行公共服務(wù)的民營化和社會(huì)化，從而達(dá)到精簡政府機(jī)構(gòu)的目的[12]（P88-89）。其次，引進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)管理辦法，提高行政效率，如建構(gòu)和完善由市場、公民（消費(fèi)者）和多元社會(huì)主體共同參與的政務(wù)績效考評(píng)體系等[13]（P319-331）。再次，以契約式的服務(wù)理念重構(gòu)公務(wù)機(jī)關(guān)與公民的關(guān)系。而隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的不斷推進(jìn)，又產(chǎn)生了強(qiáng)調(diào)公民權(quán)、公共利益、公共責(zé)任、服務(wù)而不是掌舵、重視人而不只是重視生產(chǎn)率等的新公共服務(wù)理念[14]（P165），這實(shí)際上體現(xiàn)的是隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，政府與社會(huì)之間所進(jìn)行的權(quán)責(zé)重新分配和調(diào)整，進(jìn)而推進(jìn)各類社會(huì)組織（包括政府組織）和公民大眾不斷參與到公共事務(wù)的治理過程中來。

這種非排他的“公共行政”首先強(qiáng)調(diào)廣泛的參與性。一是一切公共行政活動(dòng)必須反映和尊重公民的需求和意志；二是公民通過各種合法平臺(tái)和機(jī)制參與公共行政生活，并影響公共行政體系的構(gòu)成和運(yùn)行過程。其次，公共行政本身必須是開放的，為此要實(shí)現(xiàn)行政決策公開、行政過程公開、行政結(jié)果公開等信息公開，以確保廣大公眾對(duì)公共事物的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。再次，由于“公眾往往被認(rèn)為是一種存在于一群為數(shù)眾多，而

彼此間并無實(shí)際關(guān)系的人之中的幻象”[15]（P39-40），因此，必須推動(dòng)作為公民的個(gè)體由消極的“旁觀者”，向具有公共精神、關(guān)注公共事務(wù)的積極公民轉(zhuǎn)型。這種積極公民愿意承擔(dān)監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)和時(shí)間成本，而且他以實(shí)現(xiàn)更廣泛的公共利益而不是個(gè)人私利作為參與目標(biāo)。

2.制度分化下的多元競爭

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的研究成果表明，政府機(jī)構(gòu)正越來越多地通過分散化和多樣化的組織形式來確保公共利益的實(shí)現(xiàn)。例如，它們可以在公法、私法或者兩者的共同框架內(nèi)行使職能，它們的工作人員可以被視為公務(wù)員或者是普通雇員。目前，政府用以履行公務(wù)的組織形式包括政府部門、部門代理機(jī)構(gòu)、公共行政實(shí)體和私法實(shí)體等。這些組織大多是由政府創(chuàng)立和主辦、在產(chǎn)權(quán)上屬于國家所有的公立機(jī)構(gòu)。其中，政府部門屬于典型的行政序列；部門代理機(jī)構(gòu)是由政府委托或授權(quán)的“直屬機(jī)構(gòu)”；公法行政實(shí)體是擁有相對(duì)獨(dú)立身份、在公法框架內(nèi)自主運(yùn)行的公法人；私法實(shí)體是在私法框架內(nèi)自主運(yùn)行的獨(dú)立法人。通常，政府部門主要適宜承擔(dān)組織任務(wù)常規(guī)化的行政執(zhí)法與監(jiān)管功能，如財(cái)政、國防等；部門代理機(jī)構(gòu)主要適宜承擔(dān)組織任務(wù)專業(yè)性較強(qiáng)的行政執(zhí)法、行政監(jiān)管，以及政策研究與咨詢功能，如法國的責(zé)任中心、英國的執(zhí)行代表處；公法行政實(shí)體主要適宜承擔(dān)公共服務(wù)和社會(huì)公益功能，如法國的其他公眾利益部門GIPS，新西蘭的大學(xué)與國家博物館等；私法實(shí)體則適宜承擔(dān)生產(chǎn)經(jīng)營和社會(huì)中介功能，如新西蘭的皇家信托、英國的公司形式NDPBS。

總之，首先是科技的進(jìn)步、社會(huì)的發(fā)展，推進(jìn)了政府、企業(yè)與社會(huì)之間權(quán)責(zé)利的重新調(diào)整和分配，由此產(chǎn)生了許多新的社會(huì)組織和運(yùn)行機(jī)制。因此，為了實(shí)現(xiàn)制度分化下的有序競爭，既要推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)、中介服務(wù)和社會(huì)慈善組織等社會(huì)自助或公益組織的建構(gòu)；更要不斷地通過制度改革和創(chuàng)新，加速公共權(quán)力的分化和多樣化，以及公共權(quán)力主體的多元化。也就是說，治理型行政文化的發(fā)展過程亦是一個(gè)權(quán)力分離和制衡，權(quán)力主體分化和相互監(jiān)督同時(shí)又相互推進(jìn)的過程；是一個(gè)在公共權(quán)力分化和重組下，多元權(quán)力主體在多種運(yùn)行機(jī)制下有序競爭的過程?？梢?，“治理型”行政文化強(qiáng)調(diào)非排他的公共行政，以及制度分化與重組下的多元競爭使其具有“公共池塘資源”的屬性，對(duì)于這類物品的有效供給不僅考驗(yàn)現(xiàn)代國家的制度設(shè)計(jì)智慧和能力，更考驗(yàn)現(xiàn)代社會(huì)廣大公民的公共精神和自治能力。

綜上所述，行政文化是行政工作人員之間，行政工作人員與公民大眾之間在交往互動(dòng)過程中逐漸演變而成的，調(diào)整各主體間關(guān)系的各項(xiàng)制度安排對(duì)行政文化的演進(jìn)起著決定性作用。其中，基于傳統(tǒng)的排他性和制度缺失下的無序競爭，使傳統(tǒng)型行政文化具有私人物品的屬性，因而古代一個(gè)王朝的興衰往往取決于一代明君?；诜ɡ淼呐潘院椭贫纫?guī)范下的有序競爭，使管理型行政文化具有俱樂部物品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，因而易產(chǎn)生官僚化、部門化和地方主義等問題。非排他的公共行政和制度分化下的多元競爭，使治理型行政文化具有公共池塘資源的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，因而要通過多元競爭機(jī)制的構(gòu)建推進(jìn)多元社會(huì)主體間的良性競爭。需要強(qiáng)調(diào)的是，我國建構(gòu)現(xiàn)代治理型行政文化不僅要克服管理型行政文化的行政化泛化，還要注意規(guī)避傳統(tǒng)型行政文化的私人化傾向。

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（責(zé)任編輯 張婭）

徐淑華（1984—），女，江西九江市人，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)楣补芾?、公共?jīng)濟(jì)；高紅（1977—），女，內(nèi)蒙古呼倫貝爾市人，黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院講師，黑龍江大學(xué)法學(xué)院博士后，研究方向?yàn)楣步?jīng)濟(jì)學(xué)；湯峰（1993—），男，江蘇泗洪縣人，黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院本科生，研究方向?yàn)樾姓芾怼?/p>

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1671-7155(2014)06-0043-05

2014-08-19

2013年度國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“推進(jìn)我國事業(yè)單位分類改革實(shí)施戰(zhàn)略與相關(guān)政策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：13AGL008）、2014年教育部規(guī)劃項(xiàng)目“事業(yè)單位的法人分類與治理結(jié)構(gòu)研究：基于組織功能分化與重構(gòu)的視角”（項(xiàng)目編號(hào)：14YJA810002）及2014年黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃年度項(xiàng)目“事業(yè)單位管理制度創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14D065）的階段性成果之一。本文還得到了黑龍江大學(xué)博士啟動(dòng)基金的資助。