公平照顧、地方差異與中央政府在地方的嵌入性存在
——以財政轉(zhuǎn)移支付促進基本公共服務(wù)均等化為例

蔣永甫，寧琳映

（廣西大學(xué)，廣西南寧530004）

·公共管理研究·

公平照顧、地方差異與中央政府在地方的嵌入性存在
——以財政轉(zhuǎn)移支付促進基本公共服務(wù)均等化為例

蔣永甫，寧琳映

（廣西大學(xué)，廣西南寧530004）

中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付被視為實現(xiàn)全國范圍內(nèi)基本公共服務(wù)均等化的有效手段。但是，財政轉(zhuǎn)移支付促進全國范圍內(nèi)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，需要在中央與地方關(guān)系上實現(xiàn)機制創(chuàng)新，通過中央政府在地方的嵌入性存在，保證財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)用于中央的政策目標(biāo)，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的國民待遇和國家認(rèn)同。中央政府在地方的嵌入性存在可以通過組織嵌入、制度嵌入與關(guān)系嵌入三種方式加以實現(xiàn)。

財政轉(zhuǎn)移支付；基本公共服務(wù)均等化；嵌入性存在

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2014.06.007

一、問題的提出

基本公共服務(wù)均等化，其目標(biāo)就是在保障每一位社會成員的基本生存權(quán)方面應(yīng)當(dāng)凸顯現(xiàn)代社會的公平正義?；竟卜?wù)均等化并不是強調(diào)所有居民都享有完全一致的基本公共服務(wù)，而是在承認(rèn)地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群間存在差別的前提下，保障居民都享有一定標(biāo)準(zhǔn)之上的基本公共服務(wù)，其核心是機會均等，而不是簡單的平均化和無差異化，實踐中往往體現(xiàn)為“底線均等”或“最低公平”[1]?；竟卜?wù)均等化集中體現(xiàn)國家對國民的公平照顧。

但是，在大國治理中，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡以及由此而來的地方差異導(dǎo)致不同區(qū)域公民享有不均等的基本公共服務(wù)水平。我國東部、中部、西部地區(qū)由于區(qū)位優(yōu)勢、資源條件、歷史環(huán)境、發(fā)展水平等方面的不同，三個地區(qū)的居民享受的基本公共服務(wù)水平差異較大。我國東中西部2012年各方面基本公共服務(wù)的提供情況比較如表1所示。

表1中的數(shù)據(jù)表明，當(dāng)前在教育服務(wù)、城市基礎(chǔ)設(shè)施、衛(wèi)生服務(wù)、社會保障方面，中西部地區(qū)與東部地區(qū)相比還存在較大的差距，中西部地區(qū)的居民所享受的基本公共服務(wù)水平遠(yuǎn)低于東部地區(qū)的居民。

近年來，有關(guān)財政轉(zhuǎn)移支付與基本公共服務(wù)均等化的研究引起了學(xué)界的關(guān)注。普遍認(rèn)為，財政轉(zhuǎn)移支付是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要公共政策手段之一。但是，相關(guān)研究表明，中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付在促進基本公共服務(wù)均等化方面的作用仍然有限。周飛舟（2006）運用1994-2003年中國不同地區(qū)轉(zhuǎn)

移支付數(shù)據(jù)分析了轉(zhuǎn)移支付非財力均等化的效應(yīng)，認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付的不平衡不僅沒有使得地區(qū)間的財力差距越來越小，反而呈現(xiàn)出逐漸拉大的趨勢[2]。謝慶奎等（2011）揭示了中央對地方進行轉(zhuǎn)移支付有效地降低了地區(qū)間差異，但省與省之間、地區(qū)與地區(qū)之間的發(fā)展仍不平衡[3]。

在財政分權(quán)體制下，財政轉(zhuǎn)移支付既是為了實現(xiàn)區(qū)域間各項社會經(jīng)濟事業(yè)的均等化發(fā)展而產(chǎn)生的一種重要的財政制度，也是縮小區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異以及實現(xiàn)全國范圍內(nèi)基本公共服務(wù)水平均等化的一項重要的政策工具。轉(zhuǎn)移支付既是中央政府支出的一個重要部分，同時也是地方政府舉足輕重的收入來源。1994年的分稅制改革，確立了中央與地方的財政分權(quán)體制。分稅制使中央財政日益壯大，同時財權(quán)上移使中央政府特別是中央各部委在財政轉(zhuǎn)移支付資金的管理和審批上具有很大的彈性空間，為了競爭中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付，地方政府紛紛設(shè)立駐京聯(lián)絡(luò)機構(gòu)即地方政府的“駐京辦”。在中央財政轉(zhuǎn)移支付日益規(guī)范化、決策科學(xué)化和運作透明化的條件下，如何保證中央財政轉(zhuǎn)移支付用于促進公共服務(wù)均等化的政策目標(biāo)，需要實現(xiàn)中央政府與地方政府互動的新機制。

基于此，本文提出中央政府在地方的嵌入性存在的設(shè)想。中央政府在地方的嵌入性存在主要針對國家的財政管理體制，至于其在國家行政管理體制方面的價值并不在本文的討論范圍。本文的主要觀點是，為了保證中央財政轉(zhuǎn)移支付用于促進基本公共服務(wù)均等化的政策目標(biāo)，需要形成一種中央與地方關(guān)系的新機制，即中央政府可以通過建立中央政府的“駐地辦”，實現(xiàn)中央政府在地方的嵌入性存在，監(jiān)督地方是否將財政轉(zhuǎn)移支付資金用于基本公共服務(wù)均等化項目，確保中央政策在地方的貫徹實施。本文第二部分主要分析財政轉(zhuǎn)移支付促進基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀，為中央政府在地方的嵌入性存在提供現(xiàn)實背景要求；第三部分對中央政府在地方嵌入性存在這一現(xiàn)象進行歷史性考察和現(xiàn)狀分析，為本文的論點提供現(xiàn)實的基礎(chǔ)。最后，對中央政府在地方的嵌入性存在提出具體構(gòu)想。

二、財政轉(zhuǎn)移支付促進基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀

從2005年中共十六屆五中全會首次提出“按照公共服務(wù)均等化原則，加大對欠發(fā)達地區(qū)的支持力度”，一直到當(dāng)前基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的深入貫徹，在這近10年的時間里，我國基本公共服務(wù)水平和均等化程度明顯提高，圍繞基本公共服務(wù)的社會管理體制和社會保障體系日益完善，基層公共服務(wù)和社區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)也有長足發(fā)展。

在推動全國范圍內(nèi)基本公共服務(wù)均等化的過程中，需要發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付制度的作用。2012年我國財政支出中用于基本公共服務(wù)的費用為52273.33億元，僅占當(dāng)年GDP的10.06%，①數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2013年《中國統(tǒng)計年鑒》的相關(guān)數(shù)據(jù)整理而成。這說明我國居民并未充分享受經(jīng)濟發(fā)展成果帶來的基本公共服務(wù)水平提高，發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付制度在推進基本公共服務(wù)均等化過程中的作用，仍有較大的空間。2012年頒布的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》系統(tǒng)總結(jié)了推進基本公共服務(wù)體系建設(shè)的任務(wù)，在“增強公共財政保障能力”這一章中，規(guī)劃特別提出了完善財政轉(zhuǎn)移支付制度的具體要求，以推進基本公共服務(wù)的發(fā)展。

財政轉(zhuǎn)移支付是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化為宗旨而實行的一種財政資金轉(zhuǎn)移或財政平衡制度。財政轉(zhuǎn)移支付制度作為政府間財政關(guān)系的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)基本公共服務(wù)的核心手段，也是保障基本公共服務(wù)均等化的有力舉措。我國基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)是由各地區(qū)來執(zhí)行的，然而各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平各異，提供基本公共服務(wù)的能力參差不齊，單靠各地方的財力難以實現(xiàn)全國基本公共服務(wù)的均等化。通過把中央財政資金向地方進行一般性或?qū)ｍ椶D(zhuǎn)移支付，彌補某些地方的財力不足，以增強這些地方提供基本公共服務(wù)的能力，縮小欠發(fā)達地區(qū)與發(fā)達地區(qū)基本公共服務(wù)水平的差距，達到全國基本公共服務(wù)均等化。

我國2007年中央對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付為18137.89億元，而2013年則達到48037.64億元，年均增長27.47%。②數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國財政部網(wǎng)站。中央對地方的基本公共服務(wù)財政轉(zhuǎn)移支付總體上呈逐年增長的趨勢。

財政下移，即中央對地方基本公共服務(wù)財政轉(zhuǎn)移支付總水平的增加，并不能保證其在各地區(qū)間的均衡配置；基本公共服務(wù)總體水平的提高并不意味著區(qū)域間均等化程度的提高。對于這一問題的產(chǎn)生，可能的原因是發(fā)達地區(qū)的優(yōu)勢條件可以為它們爭取更多的財政資源，從而有更多的資金進一步提高其基本公共服務(wù)水平，而欠發(fā)達地區(qū)爭取財政資源的能力較弱，從而進一步加大發(fā)達與欠發(fā)達地區(qū)基本公共服務(wù)水平的非均等化，中央分別對我國東部、中部和西部的專項轉(zhuǎn)移支付情況如表3所示。

表3中的數(shù)據(jù)表明，我國東部地區(qū)歷年來獲得的中央專項轉(zhuǎn)移支付資金均高于中部和西部，東部發(fā)達地區(qū)有更多的財力提高其基本公共服務(wù)水平；而中部和西部欠發(fā)達地區(qū)由于財力不足，提高其基本公共服務(wù)水平的能力有限，東部和中西部的基本公共服務(wù)非均等化擴大。另一方面，由于缺乏對財政轉(zhuǎn)移資金使用的必要監(jiān)督，某些地方政府可能會把中央財政轉(zhuǎn)移資金用于對政績更有幫助的經(jīng)濟建設(shè)方面，從而忽視對政績效果不明顯的基本公共服務(wù)的投入，使服務(wù)水平與其他地區(qū)的差距擴大，進一步加劇區(qū)域間基本公共服務(wù)水平的非均等化。

三、中央政府在地方的嵌入性存在的歷史與現(xiàn)狀

“嵌入”是指兩個不同值的系統(tǒng)相互影響，通過兩個系統(tǒng)內(nèi)的因素相互作用和相互適應(yīng)，使得新的系統(tǒng)趨于穩(wěn)定的過程?！扒度搿币辉~最早用于解釋生物化學(xué)與分子生物學(xué)中的DNA的變異現(xiàn)象，之后被廣泛應(yīng)用到信息系統(tǒng)學(xué)、公共管理學(xué)與經(jīng)濟學(xué)研究中。KarlPolanyi（1944）開創(chuàng)性地運用“嵌入”的概念來分析市場經(jīng)濟與社會保護運動的互動關(guān)系，認(rèn)為交易行為通常是嵌入在包含著信任和信賴的長期關(guān)系之中的，這種關(guān)系往往能消除交易的對立性。在KarlPolanyi看來，為了更為全面和合理地解釋經(jīng)濟現(xiàn)象，必須充分考慮到社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對經(jīng)濟活動的影響和制約[4]。MarkGranovetter（1985）對“嵌入性”進行了重新描述，強調(diào)個體的經(jīng)濟行為會受到人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的影響，人們有意識的行為都是嵌入在具體的既存的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中，在交易過程中，人際關(guān)系網(wǎng)有助于對他人是否值得信賴做出更為準(zhǔn)確的判斷，使得彼此的行為更有預(yù)見性，有利于解決集體行動中的囚徒困境，因此經(jīng)濟行為嵌入于社會網(wǎng)絡(luò)的信任結(jié)構(gòu)之中[5]。

PeterEvans（1995）提出了“嵌入式自主”的概念，認(rèn)為只有當(dāng)國家和地方緊密嵌入地結(jié)合在一起，在國家嵌入的基礎(chǔ)上實現(xiàn)地方自主，即實現(xiàn)嵌入式自主的國家，才能稱作發(fā)展型國家[6]。羅峰（2009）運用“嵌入式”的概念分析執(zhí)政黨在建設(shè)服務(wù)型政府過程中的作用，認(rèn)為政黨要發(fā)揮權(quán)威性影響力，其活動就不能局限在自身的組織范圍內(nèi)，而應(yīng)向政治、經(jīng)濟和文化領(lǐng)域施加其有效影響，執(zhí)政黨可以通過建立組織網(wǎng)絡(luò)、掌管政府精英的方式實現(xiàn)對政府系統(tǒng)的組織嵌入和人事嵌入，最終將黨的影響力延伸至政府組織[7]。劉鵬（2011）構(gòu)建了中國地方政府對社會組織的“嵌入型監(jiān)管”模式，即較高的制度化水平、較強的合法化吸納能力、明確的重點識別和區(qū)分以及多元化的管理手段[8]。吳月（2013）運用政府的“嵌入式控制”來解釋社團的行政化現(xiàn)象，認(rèn)為政府為了能夠?qū)⑸鐖F嚴(yán)格控制在其許可的范圍內(nèi)，以確保政府部門利益需求的實現(xiàn)，運用“嵌入式控制”的行動策略，以“關(guān)系嵌入”與“結(jié)構(gòu)嵌入”為手段，將社團運作納入政府體制內(nèi)進行管理，政府的嵌入式控制使得雙方在行動邏輯上變得更為趨同，進而導(dǎo)致了社團行政化問題的呈現(xiàn)[9]。李曉飛（2013）研究了我國戶籍制度變遷中的政府嵌入，并認(rèn)為政府并不是一個在封閉的環(huán)境中運轉(zhuǎn)的組織，政府行為緊密地鑲嵌在由政治、經(jīng)濟和社會管理等維度構(gòu)成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，在中國社會發(fā)展的不同階段，政府通過政策途徑、組織途徑和價值途徑的嵌入，來操縱和掌控戶籍制度的改革與變遷，以確保戶籍政策法規(guī)的有效實施和執(zhí)行[10]。

中央政府在地方的嵌入性存在是指中央政府為了控制、監(jiān)督或者輔助地方政府以保證中央意志實現(xiàn)，而在地方設(shè)立的各種機構(gòu)，代表中央政府在地方的存在。中央政府在地方的嵌入性存在作為一種機制，主要目標(biāo)在于為全國范圍內(nèi)的國民直接提供統(tǒng)一的國民身份和待遇。在中央財政下移促進地方基本公共服務(wù)均等化的過程中，實行中央政府在地方的嵌入性存在，一方面可以監(jiān)督地方部門，保證財政轉(zhuǎn)移支付資金能用于地方基本公共服務(wù)均等化項目；另一方面形成中央與地方的制度化溝通渠道，減少中央貫徹基本公共服務(wù)均等化政策的阻力。

中央政府在地方的嵌入性存在，并非一種主觀臆想，而是一種有著雄厚歷史和經(jīng)驗的事實。中央政府在地方的嵌入性存在，主要作為中央政府治邊戰(zhàn)略的一部分。1727年，清廷中央正式在西藏地方設(shè)立駐藏大臣辦事衙門，派遣辦事大臣和幫辦大臣二人常駐拉薩，督辦西藏事務(wù)，歷任駐藏大臣對上直接受皇帝指揮，秉承中央政令辦事，其職能范圍包括高級僧俗官員的任免，財政收支的稽核，地方軍隊的指揮，涉外事務(wù)的處理，司法、戶口、差役的督察等。駐藏大臣的設(shè)置

是清朝中央政府在西藏地方嵌入性存在的重大發(fā)展，是中央加強祖國統(tǒng)一，鞏固邊防，促進民族團結(jié)，保證中央政令統(tǒng)一貫徹的重要舉措。

改革開放以來，伴隨著香港、澳門的回歸，成立了香港和澳門兩個特別行政區(qū)，為了加強中央政府對香港、澳門兩個特別行政區(qū)的管理，又保證兩個特別行政區(qū)的高度自治，中央政府主要通過嵌入性存在來保證國家的政治統(tǒng)一。香港回歸祖國之前，新華通訊社香港分社作為中央政府派駐香港的機構(gòu)，以中華人民共和國政府駐香港最高代表機構(gòu)的身份，履行中央賦予的各項職責(zé)；香港回歸祖國以后，新華通訊社香港分社正式更名為中央人民政府駐香港特別行政區(qū)聯(lián)絡(luò)辦公室（簡稱香港中聯(lián)辦）。作為中央政府在香港特別行政區(qū)的嵌入性存在，香港中聯(lián)辦被賦予5項主要職能：聯(lián)系外交部駐香港特別行政區(qū)特派員公署和中國人民解放軍駐香港部隊；聯(lián)系并協(xié)助內(nèi)地有關(guān)部門管理在香港的中資機構(gòu)；促進香港與內(nèi)地之間的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、體育等領(lǐng)域的交流與合作，聯(lián)系香港社會各界人士，增進內(nèi)地與香港之間的交往，反映香港居民對內(nèi)地的意見；處理有關(guān)涉臺事務(wù)；承辦中央人民政府交辦的其他事項[11]?！爸新?lián)辦”作為中央政府駐港機構(gòu)，既保證了香港一定程度的自治權(quán)，又能在一定程度上保證中央政策在香港的有效貫徹實施和對香港事務(wù)進行監(jiān)督，引導(dǎo)香港發(fā)展。國務(wù)院對澳門特別行政區(qū)的嵌入性存在與香港類似，即成立中央人民政府駐澳門特別行政區(qū)聯(lián)絡(luò)辦公室（簡稱澳門中聯(lián)辦）作為中央政府派駐澳門的機構(gòu)，并以中華人民共和國政府駐澳門最高代表機構(gòu)的身份，履行中央賦予的各項職責(zé)。

中共十八大后，中央政府加大了對地方的滲透力度。首先，為了保證司法公正，克服“司法地方化”，推動和完善司法人員分類管理、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動省以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理等四項體制改革的試點。改革過去條塊結(jié)合的司法體系，嘗試建立司法縱向一體化，以保證國民享有統(tǒng)一的司法待遇。

由此可見，不同于聯(lián)邦制國家，在單一制國家，由于國土廣大、區(qū)域差異大，在設(shè)官分治，加強中央政府對地方的統(tǒng)一管理的背景下，中央政府對地方的嵌入性存在仍有必要。清政府的駐藏大臣，中央政府駐兩個特別行政區(qū)聯(lián)絡(luò)辦公室，是一種中央政府在地方的嵌入性存在，具有很強的政治意味。為了保障全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)，特別是在財政轉(zhuǎn)移支付促進基本公共服務(wù)均等化背景下，為了保證中央財政資金用于地方實現(xiàn)全國基本公共服務(wù)均等化的政策目標(biāo)，同樣可以通過中央政府在地方的嵌入性存在來加以保證。

四、基于財政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的中央政府在地方嵌入性存在路徑

根據(jù)嵌入性理論，為了保證中央財政轉(zhuǎn)移支付用于實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，中央政府在地方的嵌入性存在可以通過以下方式來實現(xiàn)。

1.中央政府在地方嵌入性存在的兩種主要形式

一是中央政府在地方直接設(shè)立辦公室或辦事處（簡稱駐地辦）。中央政府入駐地方成立辦公室或辦事處，在與地方互助合作的過程中可以加深對地方實際財政情況的了解。中央駐地辦在與地方溝通聯(lián)絡(luò)的過程中，一方面有利于地方爭取中央財政資源，使欠發(fā)達地區(qū)的基本公共服務(wù)項目得到更多中央轉(zhuǎn)移支付資金的支持，中央轉(zhuǎn)移支付資金在全國范圍內(nèi)的分配均衡是實現(xiàn)全國基本公共服務(wù)均等化的前提。另一方面，中央駐地辦能對財政轉(zhuǎn)移支付資金在地方的使用情況進行實時監(jiān)督，保證中央財政轉(zhuǎn)移支付資金能用于地方實現(xiàn)全國基本公共服務(wù)均等化的政策目標(biāo)，保證中央政策在地方的貫徹實施。

二是中央政府相關(guān)部門也可以在地方設(shè)立分支機構(gòu)。為了有效監(jiān)督地方以及保證全國基本公共服務(wù)均等化這一政策目標(biāo)的實施，中央政府相關(guān)部門可以在地方設(shè)置分支機構(gòu)嵌入地方，這些分支機構(gòu)就是中央駐地辦。中央駐地辦擁有獨立的自主權(quán)，但仍然隸屬于國務(wù)院，負(fù)責(zé)了解地方實際情況，監(jiān)督地方對財政轉(zhuǎn)移支付資金的使用，保證基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實現(xiàn)。中央政府采用外設(shè)分支機構(gòu)駐地辦的方法嵌入地方，中央駐地辦可以沿用中央政府的組織管理與結(jié)構(gòu)流程，任用中央政府人員，同時根據(jù)與地方機構(gòu)的對接性進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，體現(xiàn)其高效性與靈活性。

2.中央政府在地方嵌入性存在的三種主要方式

根據(jù)Sharon Zukin和Paul Dimaggio（1990）的理論，嵌入性可以分為四種類型：結(jié)構(gòu)嵌入性、認(rèn)知嵌入性、文化嵌入性和政治嵌入性。結(jié)構(gòu)嵌入性是指行為主體在網(wǎng)絡(luò)中的位置等網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征對主體行為和績效的影響；認(rèn)知嵌入性是指行為主體精神活動的結(jié)構(gòu)規(guī)律以何種方式制約著主體的行為，用以分析微觀層面的因素；文化嵌入性是指行為主體之間的共同信念及意識形態(tài)對主體行為及目標(biāo)的塑造作用；政治嵌入性是指行為主體所處的政治環(huán)境、權(quán)力結(jié)構(gòu)和政治體制等對主體行為產(chǎn)生的影響[12]。根據(jù)該理論，本文將中央政府在地方的嵌入性存在分為三種方式，即制度嵌入、關(guān)系嵌入和組織嵌入。

第一，制度嵌入是指中央政府通過制度環(huán)境對所嵌入的地方的行動進行約束和影響。中央政府作為嵌入主體，通過相關(guān)的制度設(shè)置和執(zhí)行行為，將自己的執(zhí)政理念和意志嵌入到對地方的監(jiān)督上，進而促進地方完成基本公共服務(wù)均等化項目，保證財政資源的有效配置。一方面，就制度所具有的屬性而言，制度本身就是公共權(quán)威在一定時期內(nèi)為實現(xiàn)特定的目標(biāo)而制定的行動方案或行為依據(jù)，其實質(zhì)是對價值和利益的權(quán)威性分配[13]；另一方面，改革開放以來，中央政府致力于財政轉(zhuǎn)移支付制度的完善，各級地方政府也陸續(xù)出臺促進基本公共服務(wù)均等化的政策，使制度嵌入實施的可行性增加。然而，中央嵌入地方的制度設(shè)置不易于融合到當(dāng)?shù)氐纳鐣h(huán)境之中，不易為地方民眾所接受。制度與社會環(huán)境系統(tǒng)之間的整合困境，導(dǎo)致制度嵌入的持續(xù)性和穩(wěn)定性較弱。

第二，關(guān)系嵌入是指中央政府嵌入地方內(nèi)部各主體之間，以及地方政府與社會組織之間互動形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，從而對地方行動產(chǎn)生約束和影響。關(guān)系嵌入觀點強調(diào)中央政府與地方之間直接、緊密的聯(lián)系，這種聯(lián)系創(chuàng)造了關(guān)系內(nèi)高水平的相互信任、精密的信息傳遞和共同解決問題的機制。在關(guān)系嵌入中，擁有緊密關(guān)系的行動者通過在緊密的社會化關(guān)系中交換觀點，從中發(fā)展出對雙方行為結(jié)果的共同理解和認(rèn)識，進而影響他們的行為[14]。中央政府的關(guān)系嵌入方式，目的在于對地方政府在微觀層面上進行潛移默化的影響。中央政府通過與地方建立良好的關(guān)系，搭建溝通的渠道，使中央與地方相互信任，達到信息交流、互相理解的狀態(tài)，地方可以更深刻地理解中央對區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化的要求，合理安排財政轉(zhuǎn)移支付資金；而中央也能更全面的了解地方實施基本公共服務(wù)均等化的財政狀況，從而完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，有效配置財政資源。但是關(guān)系嵌入容易形成中央政府對地方高度嵌入的強關(guān)系，容易形成中央對地方事務(wù)的直接干預(yù)，破壞地方自主決策的積極性和創(chuàng)造性。地方在制定實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的路徑和步驟時應(yīng)考慮當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，倘若形成中央政府對地方過度的關(guān)系嵌入，地方在財政轉(zhuǎn)移支付資金的使用和資源配置方面會顯得過于死板。

第三，中央政府在地方嵌入性存在的最佳方式為組織嵌入。組織嵌入是指中央政府通過在地方建立組織機構(gòu)，并嵌入地方的組織結(jié)構(gòu)之中，對地方組織的行動進行監(jiān)督和影響。中央駐地辦就是一種組織嵌入的方式。從財政角度來說，中央政府通過組織途徑的嵌入，在監(jiān)督地方基本公共服務(wù)均等化進程的目的下，對相關(guān)機構(gòu)進行設(shè)置和調(diào)整，作為代表中央對地方進行監(jiān)督和溝通的組織，這些組織可以控制財政下移資金的流向，促使專項轉(zhuǎn)移支付將資金用于促進基本公共服務(wù)均等化。同時，這些組織還能界定和分配資源與權(quán)力，不僅使當(dāng)?shù)鼐用裣硎艿截斦D(zhuǎn)移支付帶來的基本公共服務(wù)水平的提高，也要保證居住在當(dāng)?shù)氐耐鈦砣丝谙硎艿酵鹊幕竟卜?wù)。

中央政府在地方采取組織嵌入的目的，主要是為了“不斷地尋求控制并且支配環(huán)境中的不確定性，以保護自身，并且促使自身的發(fā)展壯大，為了控制外部的不確定性來源，組織試圖使這些外在來源處于穩(wěn)定狀態(tài)，并且使之得以個性化”[15]。地方政府有可能將基本公共服務(wù)專項轉(zhuǎn)移支付資金用于其他項目，而造成我國地區(qū)間基本公共服務(wù)水平差距拉大，形成社會不穩(wěn)定，這是環(huán)境中的不確定性來源，那么中央政府在地方的組織嵌入，除了監(jiān)督地方組織的行為，進而支配或盡可能消除這種不確定性之外，還有一個更為重要的功能就是控制資源和權(quán)力的分配。中央政府嵌入地方所設(shè)置的組織機構(gòu)只有具備分配資源的權(quán)力，才能保證自身的監(jiān)督職能，及時糾正地方違背基本公共服務(wù)均等化項目規(guī)定的行為。

通過組織嵌入的方式實現(xiàn)中央政府在地方的嵌入性存在，中央政府借助組織的形式實現(xiàn)對地方行為的監(jiān)督與整合。一方面，通過組織途徑實現(xiàn)中央政府在地方的嵌入，形成中央與地方制度化的溝通渠道，可以貫徹中央對基本公共服務(wù)均等化項目的政策要求，也可以及時反饋地方完成項目的情況。另一方面，中央通過在地方設(shè)置嵌入組織，可以對地方行為形成規(guī)范化引導(dǎo)，保證地方按照中央促進基本公共服務(wù)均等化的意志行動。與制度嵌入相比，采用組織嵌入的方式有利于從整體上把握地方的政治、經(jīng)濟、文化等社會因素對嵌入的影響，更易于與當(dāng)?shù)氐纳鐣h(huán)境相融合，因而使中央政府在地方的嵌入性存在具有較強的持續(xù)性和穩(wěn)定性。與關(guān)系嵌入相比，組織嵌入從宏觀層面上考慮中央政府在地方嵌入性存在的實現(xiàn)，具有明確的組織行動職權(quán)范圍，可以有效避免過度嵌入而直接干預(yù)地方事務(wù)，保留了地方一定程度的自主性，有利于激發(fā)地方的積極性和創(chuàng)造性，在監(jiān)督地方不偏離基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的前提下，給予地方根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況來執(zhí)行政策的空間。

3.中央政府在地方嵌入性存在方式的實現(xiàn)過程

根據(jù)嵌入性理論，中央政府在地方嵌入性存在方式的創(chuàng)新離不開社會環(huán)境所提供的外部條件，任何中央在地方嵌入性存在的方式都需要考慮當(dāng)時的經(jīng)濟、

政治和文化環(huán)境。嵌入方式設(shè)計的成功需要融合到社會結(jié)構(gòu)之中，若不能成功融合或融合之后遭遇到“排異現(xiàn)象”，那這種嵌入方式就不能帶來預(yù)期的效果。中央政府在地方嵌入性存在的實現(xiàn)方式與經(jīng)濟、政治、文化等社會環(huán)境融合在一起的過程中，需要注意以下情況。

第一，要注意嵌入方式的適應(yīng)過程。嵌入方式的適應(yīng)是指中央政府在地方嵌入性存在的方式與社會結(jié)構(gòu)相融合，地方的行為也逐步適應(yīng)模式安排和規(guī)則變化的過程。因為新嵌入方式的相關(guān)制度、組織結(jié)構(gòu)以及規(guī)則的有效性對地方行為的選擇具有主導(dǎo)、塑造和指引作用。具體來說，中央政府嵌入地方的方式一旦建立并運行，相關(guān)的制度規(guī)定會約束地方的行動，其制度化約束帶有一定的強制性，地方在中央政府嵌入的狀態(tài)下必須遵守相應(yīng)的規(guī)則、規(guī)范，否則將會受到正式的或非正式的懲罰。在適應(yīng)嵌入方式的過程中，地方會表現(xiàn)為主動學(xué)習(xí)的過程。因為，地方對于新的制度的認(rèn)同，表現(xiàn)為意識形態(tài)所形成的價值認(rèn)同。在價值認(rèn)同的基礎(chǔ)上，地方對新的制度規(guī)范與規(guī)則會由被動接受和適應(yīng)向主動接受和學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)換，逐漸接受新的嵌入方式的價值理念和制度安排，建立適應(yīng)自身地域特點的組織行動規(guī)則，嘗試將其轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨硭芙邮艿男袨橐?guī)范的形式，最終使得新的嵌入方式有效的融合到特定的社會結(jié)構(gòu)之中，變成社會結(jié)構(gòu)中的一部分。

第二，要注意創(chuàng)新。出于自身改革與創(chuàng)新的要求，對中央政府在地方嵌入性存在的方式進行探索的最優(yōu)化路徑是對西方發(fā)達國家的政府嵌入方式或其他領(lǐng)域的嵌入式路徑進行學(xué)習(xí)與模仿。但是，對于學(xué)習(xí)或模仿的規(guī)則制定不能簡單地照搬，更多的是應(yīng)按照本國、本地自身的社會結(jié)構(gòu)狀況做出相應(yīng)的修正和改變。對學(xué)習(xí)或模仿的修正是一種變通，它是中央在地方的嵌入方式融入新的社會環(huán)境的重要一步。

五、結(jié)束語

當(dāng)前，我國基本公共服務(wù)水平取得了巨大成就，但區(qū)域之間的基本公共服務(wù)差距仍然較大，呈現(xiàn)非均衡的狀態(tài)?；竟卜?wù)的非均等化阻礙了統(tǒng)一國民待遇的形成，并進而影響了對統(tǒng)一國家的認(rèn)同。在財政轉(zhuǎn)移支付促進基本公共服務(wù)均等化的背景下，通過中央政府在地方的嵌入性存在，監(jiān)督地方政府將轉(zhuǎn)移支付資金用于項目的執(zhí)行情況，以保證中央財政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的實現(xiàn)。從更廣泛的范圍來看，中央政府在地方的嵌入性存在，也是構(gòu)建現(xiàn)代國家治理體系的一個重要組成部分?，F(xiàn)代國家往往由一個中央政府與若干個地方政府組成的公共權(quán)威組織體系。在現(xiàn)代國家構(gòu)建中，中央政府既要加強地方政權(quán)建設(shè)，另一方面又要控制地方政權(quán)，以保證中央政令的暢通，克服滲透性危機。國家目標(biāo)在地方層面的均等化實現(xiàn)，需要由中央政府實施統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，有些公共服務(wù)甚至需要由中央政府直接提供。中央政府在地方的嵌入性存在，一方面可以監(jiān)督地方政府對中央政府政策的貫徹實施，另一方面也可以通過中央政府的直接提供來促進國民待遇的統(tǒng)一與實現(xiàn)，增強中央政府的權(quán)威，防止地方分散主義。中央政府在地方的嵌入性存在，具有重要理論與實踐研究價值，本文的研究僅僅提供了一個初步的嘗試。

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（責(zé)任編輯 葉劍鋒）

蔣永甫（1968—），廣西大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究公共管理理論；寧琳映（1989—），廣西大學(xué)公共管理學(xué)院公共經(jīng)濟與社會治理專業(yè)碩士研究生，主要研究公共管理理論。

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1671-7155(2014)06-0037-06

2014-08-10

2011年度教育部人文社會科學(xué)研究策劃基金項目“集體產(chǎn)權(quán)視角下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)控制主體創(chuàng)新研究”（項目編號：11YJA810006）的階段性成果。