制度文化：廉政文化建設的有效保障

李曉彤，劉永生，張旭東

(河北民族師范學院，河北 承德 067000)

廉政文化是人們關于廉政的知識、信仰、規(guī)范和與之相適應的生活方式及社會評價。廉政文化的內容主要包括廉政的觀念文化、制度文化和行為文化，其中廉政的觀念文化是指人們對廉政文化活動的基本看法，是人們在廉政建設中形成的一種思想文化；廉政的制度文化主要反映在廉政的法律法規(guī)制度、領導體制、組織和管理機制等方面；廉政的行為文化是人們廉政思想的外在行為體現。廉政的觀念文化對人們的廉政思想和廉政行為有著重要的影響；建設廉政的行為文化有助于廉政文化建設的實效性和廉潔社會風氣的形成；制度文化是廉政文化建設的有效保障，它能夠使廉政文化建設有法律、法規(guī)和良好的機制體制保障執(zhí)行。

一、制度文化是廉政文化建設的有效保障

廉政的制度文化是國家公職人員必須遵守的規(guī)章或準則，屬于上層建筑，具體來說是怎樣使國家公職人員廉潔執(zhí)政的一種管理制度，其中主要是指國家公職人員應該遵守的規(guī)章制度、行為準則和職業(yè)道德規(guī)范等。規(guī)章制度是公共行政機構為履行公共管理職能而針對國家公職人員制定的行為規(guī)范；行為準則是國家公職人員在公共管理活動中形成的習慣標準；職業(yè)道德規(guī)范是國家行政人員應該遵守的職業(yè)道德行為標準，它是通過長期的工作實踐形成的。由于制度體現規(guī)律性，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的特點，這就決定了制度建設在反腐倡廉建設中具有保障性作用，為廉政文化建設保駕護航。通過對國家公職人員一系列系統化的制度建設諸如以法律、制度等條文規(guī)范來實現制約權力，從而加強對國家公共權力的制約，防止權力失控而導致腐敗，這是廉政文化建設的根本途徑。

縱觀我國的歷史和現實告訴我們，長期以來，我國沒有建立起以制度、法律來制約權力的傳統的政治文化，在長期的社會實踐中一直延續(xù)著通過倫理道德規(guī)范對公共權力進行約束。因此，執(zhí)政官員的自律就成了我國長時期抑制腐敗的重要手段。當然，我們并不否認道德自律在一定程度上能夠規(guī)范權力主體的行為，但過分強調政治倫理而忽視制度建設，僅僅依靠廉政思想、道德觀念和價值取向的教育是遠遠不夠的，沒有廉政制度建設，廉政文化建設將會是事倍功半。改革開放以來，我國頒布了一些反腐倡廉的規(guī)章制度，但執(zhí)行起來卻很困難，收效甚微，其中最根本的原因是我國缺乏這些制度認同的文化根基，即使是很完備、很系統、很周密的制度，如果缺少制度文化的支撐和廣大民眾的心理認同，再好的制度也會成為一種形式上的東西，甚至成為一紙空文，這一系列制度的相關者并不把這些制度認為是自己必須執(zhí)行和遵守的規(guī)則。因此，懲治腐敗不能僅僅依靠規(guī)章制度來進行，更需要營造有助于廉政制度建設的社會環(huán)境和文化，使得廉政制度所要求的做法逐漸地演變?yōu)槿藗兊幕顒臃绞胶托袨榱晳T，以獲得社會對于制度的認同，只有把制度和文化有機地結合起來，廉政建設的硬環(huán)境和軟環(huán)境才能更好地營造起來，只有這樣，才能更好地推進我國的廉政文化建設步伐。

二、當前我國廉政制度文化建設的現狀

隨著我國經濟體制改革的深入進行，我國的政治體制改革也初見成效，體現在廉政文化建設上是初步建立了一些有關廉政的法律、法規(guī)和制度。例如《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治與預防腐敗體系實施綱要》《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》和《關于加強廉政文化建設的意見》等規(guī)章制度的建立與實施，從一定程度上對黨員和干部的廉潔從政行為起到了規(guī)范作用，這是廉政建設的制度保障。同時建立了紀檢、監(jiān)察、審計三大懲治腐敗的機構，形成了一些監(jiān)督管理機制。但是，制度缺失仍然存在于我國的一些重要領域和關鍵環(huán)節(jié)。因此，建立和健全廉政的規(guī)章制度依然是我國廉政建設的重要問題，從而必然使得大量實際問題在解決的過程中由于缺乏法律的依據而陷入困境，沒有明確而具體的規(guī)章制度，容易給腐敗分子鉆空子的機會；一些制度缺乏具體性和實際性，不能有效發(fā)揮作用，脫離現實的制度，在執(zhí)行的過程中會因為缺乏普遍的心理認同而難以執(zhí)行；一些地方廉政文化建設沒有長效機制，積極主動性不高，突擊性、臨時性工作不少，長期性、組織性工作不多；有些地方更是缺少責任機制，只是按照文件部署任務，落實的不多，甚至出現互相推諉的現象。這些廉政制度建設存在的問題，嚴重影響了人們對于制度反腐的信心和決心。

三、健全廉政文化建設的制度體系，促進廉政文化建設的制度化

首先，健全廉政制度的制定和完善機制。加強制度建設是構建以法治精神為核心的廉政文化的必然要求，廉政文化建設必須具備相應的法律法規(guī)、懲罰和獎勵等制度才能發(fā)揮巨大的作用，制度建設是廉政文化建設的中心內容。廉政制度建設要從我國的國情出發(fā)，借鑒國外以法促廉的廉政制度建設有益經驗，制定和實施一些行政公開的法律規(guī)范以及與之相適應的行政程序法，人民群眾以及國家公職人員可以通過了解和掌握行政程序內容，及時有效地揭發(fā)、制止違法、違規(guī)的腐敗行為，長此以往，國家公職人員可以形成廉潔自律的行為習慣，由此，外部的監(jiān)督和內在的自律共同發(fā)揮作用來預防和制止腐敗行為的發(fā)生。同時，制定專門反腐敗的法律法規(guī)是我國當前反腐倡廉建設所面臨的迫切問題，因為我國目前沒有一部反腐倡廉方面的專門法律。世界各國反腐經驗告訴我們，反貪污賄賂成為廉政立法的主要內容；許多國家建立預防腐敗的具體立法，如美國政府官員的“財產申報制”、“回避制”等；而“強化監(jiān)督”更是成為許多國家防治腐敗立法的指導性原則。需要注意的是廉政制度建設需要設計總體方案和長遠規(guī)劃，要充分考慮制度的針對性和可行性，形成合理的廉政制度的制定機制。同時，廉政制度在實施的過程中，要根據現實的需要不斷進行修改、補充和完善，使其更加具有可操作性。通過建立完善的廉政法律法規(guī)體系，在廉政建設的基本方面和基本環(huán)節(jié)上建立起相應的法規(guī)、制度、體制和機制，保證國家機關及其公職人員公共權力的授予和行使受到規(guī)范、制約和監(jiān)督，保證及時揭露和依法懲治腐敗行為，培養(yǎng)國家公職人員具有較高的從政道德素質。

其次，建立健全廉政制度的執(zhí)行和監(jiān)督機制。如果反腐倡廉制度落實不到位，這些制度就形同虛設，廉政文化建設等于失去了制度保障。因此，要更加注重廉政制度的有效性，要不斷加強黨員和領導干部的思想政治教育工作，不斷加強黨員干部的黨紀法規(guī)教育，提高他們的思想政治素質和覺悟，使其帶頭執(zhí)行國家各項黨風廉政制度和法規(guī)，增強他們嚴格遵守制度的自覺性，在廣大黨員和干部群體中逐步形成遵章守紀的廉政風氣，要保證廉政制度的落實執(zhí)行，必須用嚴明的紀律來約束和規(guī)范黨員干部的思想和行為。要建立嚴格的獎懲機制，對于執(zhí)行的好的組織和個人，給予獎勵，對于不遵照制度辦事、有法不依、弄虛作假的必須嚴肅處理。同時，要建立合法有效的監(jiān)督機制，因為任何一部法律、制度制定后，如果不去監(jiān)督實施就如同虛設，有效監(jiān)督公務員的行政行為，控制其自由裁量權，進一步加強檢察機關和審計機關的職能，強化其權力，使它們能夠較為獨立地發(fā)揮監(jiān)督職能。另外，要制定公眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督的制度措施，制度措施要細化到位，使其具有可操作性。只有這樣，才能確保各項廉政制度落到實處，見到成效，使廉政制度持續(xù)、穩(wěn)定、有效地發(fā)揮作用，有利于廉政制度文化的形成與發(fā)展，推進我國的廉政文化建設。

總之，要不斷加強廉政制度建設，通過建立、健全和完善防治腐敗行為發(fā)生的制度和法規(guī)，通過用制度管理國家行政人員，用制度管理各項行政事務，以此加強對國家權力的制約和監(jiān)督，督促領導干部正確行使權力，預防和消除領導干部腐敗的機會和條件。

四、貫徹和實施廉政制度法規(guī)的有效途徑是廉政制度升華為廉政的制度文化

一種文化滋養(yǎng)一種制度，廉政制度的建立必須有廉政文化的支撐。相反，廉政制度的貫徹實施必須有廉政文化的推動，因此，廉政文化與廉政制度之間有著相互依存的關系，廉政制度有保護和促進廉政文化發(fā)展的功能，但廉政文化的力量往往是潛移默化的過程，主要依賴于人們的自覺和自愿，而制度則帶有一定的強制性，當廉政制度所要求的做法逐漸成為人們共同接受的做法，人們按著制度去思、去想、去行動、去生活，經過這樣反復的實踐過程，這些制度便自然而然地形成人們的活動方式，這就是廉政的制度文化。只有當廉政制度體現了廉政文化，廉政文化為了廉政制度的時候，制度與文化才真正有機地結合到了一起。

規(guī)章制度要求人們必須遵守，具有強制性和權威性，它不同于靠輿論來維系的道德規(guī)范，而要把制度形成一種制度文化需要建立在人們共同的理念上，要依靠廣大人民共同制定、維護和執(zhí)行。尤其更重要的是要把規(guī)章制度內化為人民群眾自覺的行為規(guī)范和習慣。每個人做每件事都有章可循，有法可依。美國廉政制度的建立與實施是西方國家反腐倡廉的成功典范，尤其是美國的財產申報制度的建立與實施，都離不開廉政文化的支撐與支持，靠社會廉政文化推動美國財產申報制度和一系列“陽光法案”的確立，在執(zhí)行制度中把制度升華為制度文化，在美國的反腐倡廉建設中發(fā)揮了重要作用。像美國這樣，從文化入手建立和實施廉政制度，例如：建立政府官員個人財產申報制度；公開政府官員個人的財產申報情況，讓社會公眾進行監(jiān)督；以社會廉政文化確保廉政制度的公正、公開實施。一些西方國家通過建立完善的法律制度，并營造了一個濃厚的崇尚廉潔的文化氛圍，使得貪污受賄、侵吞社會財富等行為沒有生存的空間。

美國個人財產申報制度的實施證明，廉政文化是廉政制度的根基，廉政制度只有與時俱進地在執(zhí)政團隊和社會公眾中轉化為廉政的制度文化，才能全面而有效地貫徹和實施。我國自1978年實行改革開放以來，經歷了經濟體制的轉軌和社會的變革，腐敗現象一度呈現蔓延的勢頭，究其根源，制度的缺失是一個重要的原因。因此，必須建立科學而行之有效的反腐敗制度，尤其是要建立和完善一系列約束國家公務員廉潔從政的具體廉政制度。例如，可借鑒美國的家庭財產申報制度，要考慮建立財產申報制度的主體、內容、時間以及責任追究等方面因素，建立和健全適合我國國情的家庭財產申報制度，公務員制度，職務回避制度等，并使這些制度法律化。美國的《政府道德法》在美國的廉政文化建設中起到了非常重要的作用，鑒于此，我國可制定并健全《公務員道德法》，來規(guī)范公務員的行為和活動，使行政機關和公務員的行為有明確而又具體的規(guī)范，提高公務人員的職業(yè)道德素質和法律素質，維護黨和政府的形象。在制度建設方面，要解決制度不管用、有制度不執(zhí)行、制度執(zhí)行力等問題，要采取各種有效的形式，加大對制度的宣傳力度，使各項制度的內容廣為人知，使全社會都重視制度、服從制度，尤其是對廣大的國家公職人員中的領導干部，要定期采取培訓、學習、討論和考試等途徑，使反腐倡廉的規(guī)章制度入心入腦，樹立制度第一，制度不可侵犯，嚴格按規(guī)章制度辦事的思想理念，保證廉政文化建設的制度化、規(guī)范化、經?；?，使廉政制度在全社會形成一種制度文化，一種自覺的行為習慣，只有當廉政制度真正成為一種制度文化，廉政文化建設才不會成為一陣風，才能成為發(fā)揮反腐倡廉作用的可靠保障，從而促進整個社會文明風氣的形成和先進文化的發(fā)展。

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