改革開放以來公眾參與生態(tài)文明建設的趨勢探析

胡凌艷

（黎明職業(yè)大學 公共教學部，福建 泉州 362000）

引 言

公眾參與是指公眾基于一定的利益訴求，在參與國家經(jīng)濟、政治和社會生活的過程中利用各種方式和途徑積極影響和推動政府決策的活動。公眾參與是現(xiàn)代民主政治的根本特征，也是生態(tài)文明建設的必然選擇?？茽柭谄渲鳌渡鷳B(tài)政治：建設一個綠色社會》中認為公眾作為“最貼近環(huán)境而生活的人”是最了解環(huán)境的，所以有關的決策權和監(jiān)護權應當掌握在他們手中，“只有廣泛的民主參與形式才能使公民能夠爭取到一個矢志于公眾福祉與環(huán)境福祉的社會”，而且“在生態(tài)學意義上所設想的廣泛民主將促使決策更加貼近基層，并促使公民通過積極的當?shù)卣螀⑴c更能主導變革?！盵1]福斯特在談及生態(tài)社會主義的實現(xiàn)路徑時也充分肯定了公眾參與的作用，強調(diào)民主的、保護環(huán)境的社會主義需要公眾參與和動員，畢竟“人類的未來取決于我們的社會運動和環(huán)境運動的性質(zhì)”[2]。我國的生態(tài)文明建設同樣離不開公眾參與。十八大報告明確指出，建設生態(tài)文明，關系人民福祉和民族未來。生態(tài)文明建設體現(xiàn)了最廣大人民的根本利益所在，其實現(xiàn)有賴于動員全社會力量，人人參與、全民行動。簡言之，公眾參與是我國生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容和基本保障。

建設生態(tài)文明是一個多層次的復雜過程，我國的國情決定我們當下仍處于生態(tài)文明建設的初級階段，在這個階段，加強環(huán)境保護是生態(tài)文明建設的重點，所以本文將立足于從環(huán)境保護的角度分析生態(tài)文明建設中的公眾參與問題。實際上，公眾參與在環(huán)境保護中所發(fā)揮的作用既存在區(qū)域間的差異（如不同國家間、不同地區(qū)間），也呈現(xiàn)時期上的不同，這是因為推進公眾參與的條件并非完全一致和一成不變。從生態(tài)政治學的角度而言，公眾參與的實現(xiàn)程度和影響力通常是由多種因素綜合作用來決定的。隨著這些因素的變化和發(fā)展，公眾參與必然表現(xiàn)出不同的特點。改革開放以來，尤其是我國市場經(jīng)濟體制的建立和民主政治的發(fā)展使公眾參與的條件發(fā)生了相應的變化，公眾參與生態(tài)文明建設的趨勢也呈現(xiàn)出許多新的特點。

一、參與主體的多元化

建國后高度集中的一體化體制造成了“強政府—弱社會”的管理模式，導致參與主體的單一，一般只局限于直接利益相關者，并且連這部分人也經(jīng)常被“虛化”。因為優(yōu)先服從國家大局和社會整體利益是當時我國在生態(tài)環(huán)境方面制定方針政策的首要原則，公眾的生態(tài)權益容易被漠視和掩蓋。面對生產(chǎn)建設所造成的環(huán)境破壞問題，政府的強勢主導地位并不利于為公眾參與創(chuàng)造有利條件，使得相關群眾消極作為或無作為，這實際上造成了主體在公眾參與中的缺位。

改革開放后，隨著社會轉型和政府職能的轉變，環(huán)境保護的多元參與主體逐漸形成，主要包括：1.利益受損群眾，出于維護自身環(huán)境權益的考慮，環(huán)境破壞所涉及的相關地區(qū)的群眾對環(huán)境保護的關注度高，參與意愿強烈，他們是公眾參與的主力軍。2.環(huán)保非政府組織（NGO），包括自然之友、綠家園志愿者等在內(nèi)的許多民間環(huán)保組織行動的多元化和專業(yè)化對推進公眾參與發(fā)揮了重要作用。它們向公眾進行環(huán)境宣傳教育、對政府環(huán)保項目諫言獻策和監(jiān)督、致力于推動環(huán)境公益訴訟等，特別是在一些重大環(huán)境事件如廈門PX項目、渤海灣漏油事故和癌癥村等中，環(huán)保NGO表現(xiàn)活躍，對政府的環(huán)境決策產(chǎn)生了積極影響。3.專家學者，即掌握與環(huán)保議題相關的專業(yè)知識的人員。許多受到廣泛社會關注的環(huán)境問題最初并非由普通民眾，而是相關專家基于專業(yè)知識的判斷所引發(fā)的，如圓明園湖底防滲工程首先是由從事生態(tài)學研究的蘭州大學張正春教授提出的；怒江大壩工程中云南大學的何大明教授最先反對開發(fā)怒江、呼吁“為子孫保留一條生態(tài)江”，并由此挑起全國關于怒江建壩的爭論。4.媒體工作者，由于他們對某一環(huán)境事件的連續(xù)報道和評論，加快了事件的傳播速度，擴大了事件的傳播范圍，進而形成有影響力的地區(qū)性乃至全國性的公共“議題”，促發(fā)了更多的公眾關注和參與。5.熱心公眾，指熱衷于參與環(huán)保的普通群眾。他們可能不具備環(huán)境保護的專業(yè)知識和技能，但卻有較強烈的環(huán)保意識和興趣，許多環(huán)境問題的解決得益于他們的參與、支持和推動。由于人數(shù)眾多，他們也是生態(tài)文明建設的中堅力量。

公眾參與主體的多元化首先是社會主義市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的結果，市場經(jīng)濟條件下的利益分化要求政府在制定生態(tài)環(huán)境政策時不能僅從自身利益出發(fā)，而是必須尊重和考慮公眾和社會的利益。與此同時，我國憲法和法律為多元主體在生態(tài)文明建設中表達意愿、影響和參與政府環(huán)境決策提供了合法性基礎?！吨腥A人民共和國憲法》總綱第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務?！薄吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》第一章第六條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權對污染和破壞環(huán)境單位和個人進行檢舉和控告?！边@些都保證了各個主體參與環(huán)境保護的基本權利。國家還陸續(xù)制定了《環(huán)境影響評價法》《環(huán)境保護行政許可聽證暫行辦法》《信訪條例》《環(huán)境信息公開辦法（試行）》等一系列法律法規(guī)，為公眾的有效參與提供了法律依據(jù)。公眾參與“可以使得社會各階層的利益要求都反映到公共政策中來，最大限度地協(xié)調(diào)各方面的利益訴求；使得社會民眾對政治系統(tǒng)和政府權力產(chǎn)生價值認同”[3]。

當前，在生態(tài)文明建設中雖然諸多主體的定位有所不同，功能各有差異，參與的途徑和方式也迥然有別，但基于“公共參與”的理念，它們正致力于搭建合作的平臺，通過多種主體相互間的對話、協(xié)商和配合，最大限度地利用資源實現(xiàn)對政府環(huán)境政策的干預和影響，確保生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。尤其是在重大環(huán)境事件中，我們不難發(fā)現(xiàn)最終能夠取得成效的往往不是靠單個參與主體孤軍奮戰(zhàn)，而是由利益受損群眾、環(huán)保NGO、學者專家、媒體工作者和熱心公眾共同形成了一個相互協(xié)作的整體，這既能有效地整合社會中不同階層、不同群體的生態(tài)利益訴求，也增強了自身在與政府博弈中的實力，促使政府制定和執(zhí)行更符合公共利益的環(huán)境政策。當然，應該看到目前各主體間的這種協(xié)作并非常態(tài)，由于它們在具體利益、價值立場、看問題的視角、追求的目標等方面仍存在一定的差別，所以要通過何種機制尋找“最大公約數(shù)”，整合各方力量將是進一步推進公眾參與所必須面對的挑戰(zhàn)。

二、參與方式的多樣化

在建國后的很長時期里，公眾對環(huán)境保護的參與是非常有限的，所采用的參與方式也較少，主要是“兩會”提案和信訪（來信來訪）。造成公眾參與方式在該時期的單一化原因是多方面的：其一，“政府本位”的理念使政府凌駕于公眾之上，成為一切公共事務的管理者，為避免行政權力被分散，它排斥公眾對環(huán)境事務的參與，不愿為公眾提供更多的參與方式和途徑。其二，有些參與方式無法在法律的框架下有效實施，如1954年《憲法》雖然規(guī)定公民有集會、結社、游行、示威的自由，但現(xiàn)實中公眾關于環(huán)境保護的游行集會卻容易被蒙上“政治化”的色彩，如1973年河北省沙河縣磷肥廠因為排污造成農(nóng)作物受損減產(chǎn)，農(nóng)民為此集會批評政府未予監(jiān)管卻被縣政府定性為“反革命事件”，可見公眾很難借由這種方式實現(xiàn)參與。其三，在計劃經(jīng)濟年代的政府管制模式中，公眾的個人利益被消解于高度統(tǒng)一的國家利益和集體利益之中，公眾的環(huán)境訴求被迫服從于國家建設和經(jīng)濟發(fā)展的需要，由此導致公眾參與欲望的不足，也必然會影響參與方式的拓展。

1978年以來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和民主政治的推進，公眾的民主意識、權利意識和法律意識逐步樹立，他們在生態(tài)文明建設中對環(huán)境保護的參與需求和參與方式經(jīng)常會構成一對矛盾，出現(xiàn)某種張力，所以開創(chuàng)新的參與方式，實現(xiàn)方式的多樣化成為解決矛盾的必然。目前，公眾在體制內(nèi)的參與方式包括：1.“兩會”提案2.信訪3.聽證會4.座談會和研討會5.公眾意見調(diào)查（問卷調(diào)查、電話訪談等）6.環(huán)境行政復議7.環(huán)境公益訴訟等。這些方式的運用為公眾的具體參與提供了可行性，使其能夠在環(huán)境影響評價、環(huán)境行政許可、環(huán)境保護決策和執(zhí)法等方面發(fā)表自己的意見，將自己的利益和要求反映到政府的環(huán)境決策里。因此，“環(huán)保公眾參與不僅是維護自身利益的重要方式，而且由此使它獲得了政治內(nèi)涵”[4]。但是值得注意的是，在實踐操作中，并不是所有公眾都有“參與權”，公眾參與往往是被動的，誰來參加，參加者擁有哪些具體權力，參加者的意見在多大程度上會被政府相關部門所采納，均是由決策者決定，這就造成某些參與方式可能僅僅流于形式。[5]當環(huán)境污染和破壞嚴重危害到公眾的自身利益，而體制內(nèi)的參與方式又無法發(fā)揮實際效用時，公眾會傾向采用體制外的參與方式實現(xiàn)參與。譬如2005年浙江東陽民眾在就當?shù)鼗の廴鞠蛴嘘P部門投訴、上訪無果的情況下，選擇與政府和企業(yè)對抗致使出現(xiàn)萬人沖突的失控局面；2006年北京六里屯居民面對政府要在原址上修建垃圾焚燒發(fā)電廠的項目，自發(fā)組織起來通過發(fā)放宣傳材料、圍堵施工場地甚至在環(huán)保總局門口靜坐等方式表達反對意見；2007年廈門市民為反對PX項目組織了“集體散步”，它實際上是一種未經(jīng)主管機關許可的集會和游行。公眾的體制外參與行為通常具有明顯的非理性化色彩，特別容易在集體情緒的感染下失控，釀成公眾與政府的政治對抗，亦會破壞社會的安定局面。所以在環(huán)境保護中，尤其是處理重大環(huán)境事件時如何引導公眾從體制外參與轉化為體制內(nèi)參與，成為保證其在生態(tài)文明建設中有序參與的關鍵所在。

三、參與媒介的優(yōu)化

傳統(tǒng)的大眾傳媒主要包括電視、廣播、報紙和雜志等，歷來被視為“黨和政府的喉舌”。在計劃經(jīng)濟時期，它們的主要特征表現(xiàn)為兩方面：第一，對公眾進行單向的信息傳輸。在當時，大眾傳媒只是純粹地被當作黨和政府信息發(fā)布的媒介藉以向公眾進行自上而下的信息傳遞，毛澤東就曾指出大眾傳媒的作用和力量在于“能使黨的綱領路線、方針政策、工作任務和工作方法，最迅速最廣泛地同群眾見面”[6]，但是公眾卻很難借助這一媒介進行自下而上的信息反饋，致使基層群眾關于環(huán)境問題的意見和建議不能做到下情上達，更不用說形成公共輿論。第二，對信息篩選和議程設置嚴格把控。作為“把關人”，傳統(tǒng)媒體通常只允許符合自身價值標準和規(guī)范的信息進入傳播渠道，由于它們一般受政府直接或間接的領導，所以某種程度上其代替政府扮演了輿論控制者的角色，由此導致政府的環(huán)境信息公開無法受到社會和公眾的監(jiān)督，即使是公開的信息也存在嚴重的滯后性和有限性，此外，公眾的環(huán)境訴求和利益表達也遭到媒體的刻意選擇和過濾，大眾傳媒不能真正匯集民意、反映民情，這無疑嚴重制約了公眾參與的積極性。

改革開放以來，隨著民主現(xiàn)代化的完善和科技信息手段的進步，大眾傳媒在公眾參與中所承擔的角色和發(fā)揮的功能已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的改變，它們不僅成為政府信息公開的重要載體，也是公眾利益表達和民主協(xié)商的公共空間。“通過大眾傳媒關注問題、表達意愿、影響決策，可以說是當今最常見的公眾參與方式，亦是公民行使知情權、表達權、參與權、監(jiān)督權的重要途徑?！盵7]特別是新興的網(wǎng)絡媒體已成為公眾參與生態(tài)文明建設的重要媒介。具體而言，首先，網(wǎng)絡媒體有利于信息的獲得和傳播。知情是參與的前提。由于互聯(lián)網(wǎng)的即時性、交互性，公眾可以在第一時間獲悉大量相關環(huán)境事件的新聞報道和背景資料，政府也能及時向公眾宣傳政策和實時發(fā)布事件的處理情況。充分知曉事實，公眾才能對事態(tài)做出全面客觀的評判，保證參與的理性和有序。其次，網(wǎng)絡媒體有利于公眾間的溝通和交流?！盎ヂ?lián)網(wǎng)的誕生，不但使公眾的視野進一步擴大，而且更容易發(fā)表自己的觀點和意見，參與到公共事件的討論中。”[7]近年來，公眾利用網(wǎng)絡論壇、BBS、MSN、QQ、微博、短信等網(wǎng)絡平臺參與環(huán)境事件的例子日益增多，如廈門PX事件中的“集體散步”就是公眾利用眾多網(wǎng)絡媒體（電子郵件、MSN、QQ、手機短信等）組織和發(fā)動的；2011年北京連續(xù)出現(xiàn)灰霾天氣后，作家鄭淵潔通過微博就空氣質(zhì)量“七問”北京環(huán)保部門，房產(chǎn)商潘石屹連日在微博上轉發(fā)美國大使館空氣質(zhì)量的數(shù)據(jù)，相關專家在博客中詳細介紹國內(nèi)外PM2.5的研究動態(tài)均引起眾多網(wǎng)友的評價和轉發(fā)。網(wǎng)絡媒體的普遍運用使公眾不再是“沉默的大多數(shù)”，其所創(chuàng)造的自由表達空間擴大了公眾參與的機會，調(diào)動了公眾參與的能動性。最后，網(wǎng)絡媒體有利于影響政府的決策?；ヂ?lián)網(wǎng)的使用強化了環(huán)境議程設置的功能，使公眾能對環(huán)境熱點問題迅速做出反應，方便快捷地隨時隨地參與環(huán)境話題的討論，當這種討論積聚到一定程度時，便會形成公眾輿論壓力，迫使政府相關部門重新修訂或制定新的環(huán)境政策。如PM2.5事件引發(fā)的公眾關注和輿論壓力，不僅倒逼北京環(huán)保部門公布監(jiān)測結果，而且促使環(huán)保部在全國范圍內(nèi)加快PM2.5監(jiān)測工作的開展，并重新審議和通過新的《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》。

四、參與效果的改善

參與效果主要是就公眾對政府環(huán)境政策的實質(zhì)性影響而言的。建國后到改革開放之前，嚴格來說公眾在環(huán)境保護中并沒有真正意義上的“政策參與”。因為政府習慣于以行政計劃替代公眾意愿，以精英設計替代公眾參與，所以公眾在政府環(huán)境決策中的影響非常有限。具體來說，一方面，雖然有人大和政協(xié)的參與途徑，但實際上廣大普通群眾并不了解也無法直接參與到政府對具體環(huán)境政策的制定和執(zhí)行過程中；另一方面，公眾即使有不同甚至是反對的意見，也難以對政策的制定產(chǎn)生影響。典型的例子如上個世紀50年代的“三門峽水利工程”。該項目的整個決策過程都是在政府的主導下進行的，其間我們很難發(fā)現(xiàn)公眾的身影，即便有部分水利專家曾被邀參與對修建方案的討論，但遺憾的是諸如黃萬里、溫善章等學者提出的關于工程規(guī)劃和修建方面的正確意見卻未能得到政府相關部門的重視和采納。

十一屆三中全會以來，政治體制改革的不斷深化改變了之前我國高度集權的體制特征，行政權力的結構向扁平化發(fā)展，政府逐步由管制型向服務型轉變，實現(xiàn)行政決策的民主化、科學化成為構建服務型政府的客觀要求。在這一背景下，公眾對環(huán)境政策參與的合法性不斷增強，他們致力于以實際行動改變對政府制定和實施環(huán)境政策的影響僅流于形式的現(xiàn)狀，公眾參與的深度和廣度不斷擴展。就參與過程來看，公眾參與從事后維權逐漸向事前或事中參與發(fā)展。公眾已不滿足于只有在環(huán)境破壞行為造成實際后果時才進行抗議和追責，他們努力“介入行政過程本身，成為公共決策有意義的參與者，通過參與維護自身利益，防止公權力指向侵害權利的錯誤方向，收到了‘防患于未然’的效果?！盵8]就參與范圍來看，公眾在環(huán)境保護中的參與領域越來越廣，不是只針對某一重大環(huán)境事件或某種特定的環(huán)境污染或破壞。從這些年的廈門PX項目、南京梧桐樹護綠行動、陜西鳳翔“血鉛”案、上海磁懸浮事件、蘋果供應商污染事件、康菲溢油污染、長江小南海保護區(qū)與水電開發(fā)之爭等諸多事件中，我們可以看到公眾參與的觸角已經(jīng)涉及城市和農(nóng)村，化學、物理和生物，大氣、水、噪聲和土地等多個種類和方面的環(huán)境保護。就參與結果來看，公眾參與對政府的政策制定和執(zhí)行具有實質(zhì)的影響力。根據(jù)Sherry.R.Arnstein的參與階梯理論，參與效力從“象征式”層級向“民眾權力”層級提升的重要標志是公眾能夠真正作為決策者完全或部分參與公共決策。近年來，許多環(huán)境事件“朝著新的方向發(fā)展，出現(xiàn)了過往環(huán)境維權不具備的特點，進入組織化建設和政府倡導的階段”[9]。在公眾參與的作用下最終是以政府采納民意，根據(jù)公眾的訴求和意愿來重新制定、修訂或完善環(huán)境政策而告終的。正是公眾在環(huán)境保護中的積極參與促使政府對其的態(tài)度由“壓制”向“合作”轉變，雙方間逐步形成良性互動關系，這使公眾權益在環(huán)境決策中的落實具有可操作性。

余 論

綜上所述，生態(tài)文明建設中的公眾參與是在一定的經(jīng)濟體制、政治體制和其它體制中進行的，這些體制的改革和發(fā)展必然影響到公眾參與的演變和發(fā)展。改革開放以來我國在政治、經(jīng)濟、文化和社會等各領域所取得的進步的確為公眾在生態(tài)文明建設中的參與創(chuàng)造了有利條件，使之呈現(xiàn)新的特點和趨勢?！肮妳⑴c制度為環(huán)境問題的解決提供了有效的制度路徑，也有力地促進了環(huán)境管理民主化的進程?！盵10]

在此基礎上，我們可以清楚地看到，公眾參與作為一項系統(tǒng)工程是非常需要政府和公眾的共同配合和努力的。對政府而言，要有所作為?！罢谝龑Ч娬螀⑴c由無序走向有序、由低級走向高級的過程中是居于主導地位的。沒有政府的組織與引導，意味著公民政治參與沒有足夠的法律依據(jù)和規(guī)范，沒有明確的目標與指向。”[11]所以，政府要不斷創(chuàng)新理念、調(diào)整行為，在生態(tài)文明建設中勇于“發(fā)動群眾”，為公眾參與提供制度支撐和法律保障，健全信息公開機制、積極回應機制、救濟機制、監(jiān)督機制和利益平衡機制等各方面機制，防止公眾參與在實踐操作中的“有名無實”。對公眾而言，要“喚起民眾”。僅憑一時的熱情和沖動難以保證公眾參與的持續(xù)性，僅將對環(huán)保的關注和參與行動囿于眼前利益和自身利益，缺乏全局規(guī)劃和長遠目標也無法確保公眾參與的深度，所以公眾要主動拓寬環(huán)保知識面，增強環(huán)保責任意識，提升環(huán)保素養(yǎng)和技能，提高自身的參與意識和能力?？傊?，我們只有把握生態(tài)文明建設中公眾參與的新趨勢，才能應對挑戰(zhàn)、化解危機，努力建設美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。

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