論海洋污染的國(guó)際法規(guī)制

李擎（蘭州理工大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730050）

論海洋污染的國(guó)際法規(guī)制

李擎
（蘭州理工大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730050）

海洋環(huán)境保護(hù)是國(guó)際環(huán)境保護(hù)的重要組成部分，而國(guó)際社會(huì)的合作是構(gòu)建海洋環(huán)境保護(hù)國(guó)際法制的有效路徑。本研究梳理了海洋環(huán)境保護(hù)立法的歷史演變，分析了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在海洋環(huán)境保護(hù)中的意義，從陸地來源、船舶、傾倒、遠(yuǎn)洋油氣和礦產(chǎn)資源開發(fā)造成海上污染的四個(gè)方面著重論述了海洋環(huán)境污染與國(guó)際法保護(hù)問題，最后總結(jié)了國(guó)際海洋環(huán)境保護(hù)立法中的教訓(xùn)。

海洋污染；環(huán)境保護(hù)；國(guó)際公約

根據(jù)聯(lián)合國(guó)《海洋法公約》的規(guī)定，海洋被分為不同的海洋區(qū)域。這些區(qū)域包括國(guó)家主權(quán)管轄區(qū)域，例如領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，也包括國(guó)家主權(quán)管轄以外的海域，如公海和深海海床。

領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架由所屬國(guó)獨(dú)立管轄，超過國(guó)家管轄范圍的區(qū)域則需要國(guó)際社會(huì)的合作，流經(jīng)不同國(guó)家的洋流也需要國(guó)家間的合作管理，同樣，跨國(guó)污染也需要國(guó)家間合作以共同治理[1]。

1 海洋環(huán)境保護(hù)國(guó)際立法的歷史演變

20世紀(jì)中期，圍繞著領(lǐng)海以外海域海洋權(quán)益產(chǎn)生了許多國(guó)際爭(zhēng)端，如遠(yuǎn)洋漁場(chǎng)權(quán)利的爭(zhēng)奪、對(duì)大陸架和深海海床的碳?xì)浠衔锖偷V藏的爭(zhēng)奪、跨境海洋污染爭(zhēng)端等。這些爭(zhēng)端迫使國(guó)際社會(huì)尋求法律的最終解決方法，聯(lián)合國(guó)接受這一重任，并讓聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)起草國(guó)家利用海洋的原則和規(guī)則，也正是聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)的工作使海洋法不斷得以發(fā)展完善，1958年召開的聯(lián)

合國(guó)第一屆海洋法大會(huì)，采納了四個(gè)獨(dú)立的海洋法公約，分別處理公海、領(lǐng)海、毗連區(qū)和大陸架等問題。還通過了一個(gè)自愿的海洋爭(zhēng)端解決議定書，此議定書具有強(qiáng)制性質(zhì)。然而，這四個(gè)公約都沒有就海洋污染問題作出細(xì)節(jié)性的規(guī)定。1960年召開的第二屆國(guó)際海洋法大會(huì)無甚成果，1973年召開的第三屆國(guó)際海洋法大會(huì)卻成績(jī)卓著，于1982年12月10日通過了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。該公約建立了國(guó)際海洋秩序，共包括十七大部分320條，每一部分涉及海洋的一個(gè)方面的主題，有關(guān)海洋污染防治的問題主要被規(guī)定在公約的第十二部分。

2 《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》與海洋環(huán)境保護(hù)

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的第十二部分對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)具有開創(chuàng)性的意義。該部分包括海洋保護(hù)的一般規(guī)定，全球性和區(qū)域性合作，技術(shù)援助，防止、減少和控制海洋環(huán)境污染的國(guó)際規(guī)則和國(guó)內(nèi)立法，執(zhí)行和保障辦法，責(zé)任等。主要的條款包括：192條，各國(guó)有保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)；193條，各國(guó)開發(fā)其自然資源的主權(quán)權(quán)利；194條，防止、減少和控制海洋環(huán)境污染的措施；195條，不將損害或危險(xiǎn)或轉(zhuǎn)移或?qū)⒁环N污染轉(zhuǎn)變成另一種污染的義務(wù)。

在海洋環(huán)境保護(hù)方面，近年來出現(xiàn)一些新的原則。這些原則包括可持續(xù)發(fā)展、預(yù)防原則、生物多樣性保護(hù)、整體的生態(tài)系統(tǒng)管理模式等。對(duì)于這些原則，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》并沒有涉及，但是某些條款仍然對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的發(fā)展提供了可能，如194條3（a）規(guī)定，“從陸上來源、從大氣層或通過大氣層或由于傾倒而放出的有毒、有害或有礙健康的物質(zhì)，特別是持久不變的物質(zhì)”，這一條和《斯德哥爾摩持久性有機(jī)污染物公約》的執(zhí)行有關(guān)。

3 海洋環(huán)境污染與國(guó)際法保護(hù)

3.1 陸地來源的海洋污染

絕大部分的海洋污染來自于陸地，包括污水排放、工業(yè)傾倒、河流和空氣的污染物及垃圾等。1992年的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)一致同意促進(jìn)海洋陸地來源的污染的防治，21世紀(jì)議程提出了各國(guó)應(yīng)考慮的海洋污染防治問題，包括：（1）消除有可能累積到危險(xiǎn)水平的海洋環(huán)境中有機(jī)鹵及其他化合物的排放；（2）金融和技術(shù)資助發(fā)展中國(guó)家，減少其向海洋傾倒有害廢物；（3）通過開發(fā)和實(shí)施無害環(huán)境的土地利用技術(shù)和做法，以減少水道和港灣徑流對(duì)海洋環(huán)境可能造成的污染或退化；（4）利用對(duì)環(huán)境無害的殺蟲劑和化肥，以及其他蟲害控制辦法。

1995年在美國(guó)華盛頓召開的政府間會(huì)議上通過了聯(lián)合國(guó)環(huán)境署倡導(dǎo)的“保護(hù)海洋環(huán)境免受陸源污染全球行動(dòng)計(jì)劃”，并發(fā)表了《華盛頓宣言》。全球行動(dòng)計(jì)劃旨在應(yīng)對(duì)人類陸地活動(dòng)所引起的對(duì)海洋及沿海環(huán)境的健康、繁殖及生物多樣性的威脅，它是全球唯一明確提出處理淡水、沿海及海洋水環(huán)境相互間問題的機(jī)構(gòu)。2001年，在加拿大蒙特利爾，全球100多個(gè)國(guó)家參加了環(huán)境署召開的政府間審查第一次全球行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況會(huì)議，會(huì)議通過了《蒙特利爾宣言》，提出新的工作目標(biāo)和措施，被公認(rèn)為是推動(dòng)海岸、海洋和島嶼的生態(tài)系統(tǒng)管理的有效途徑[2]。

3.2 來自船舶的海洋污染

來自船舶的海洋污染包括多種多樣的形式，包括原油、化學(xué)物品、沉船、污水、垃圾、廢氣和外來物種入侵等。

1954年，倫敦防止海洋污染第一次國(guó)際外交會(huì)議通過了國(guó)際海事組織制定的第一個(gè)公約，暨《防止海洋石油污染國(guó)際公約》。這標(biāo)志著海洋環(huán)境保護(hù)的第一個(gè)多邊公約的誕生，并受到了各國(guó)政府的廣泛好評(píng)?！斗乐魏Ｑ笫臀廴緡?guó)際公約》，全面具體地規(guī)定了海洋污染治理的諸多方面，如海上排放石油的傾廢標(biāo)準(zhǔn)、允許排放的油類物質(zhì)范圍、排放物含油量、禁止排放的特區(qū)等，對(duì)于人類在防止海洋環(huán)境污染方面具有決定性的意義。同時(shí)，應(yīng)該承認(rèn)，修訂后的公約依然存在不足之處：首先，《公約》可能覆蓋不了船舶污染的紛繁復(fù)雜的產(chǎn)生污染情況，從而使責(zé)任者逃避責(zé)任。其次，《公約》規(guī)定，對(duì)船舶污染的起訴和執(zhí)行權(quán)只有船旗國(guó)也可以享有。再次，該公約僅限于石油污染，對(duì)于其他污染則不適用。最后，公約只規(guī)定了民事處罰的處罰手段[3]。

1973年2月簽訂了《防止船舶造成污染國(guó)際公約》，但并未生效，現(xiàn)行的公約包括了1973年公約及1978年議定書的內(nèi)容，于1983年10月2日生效。該公約是國(guó)際上最重要的國(guó)際海事環(huán)境公約之一，因?yàn)槠湟?guī)定了最低水平的向海洋排放油類、傾倒污染物以及向海洋大氣中排放有害氣體等污染物的強(qiáng)制性規(guī)定。公約有六個(gè)附則，分別對(duì)不同類型的船舶污染作出了相關(guān)規(guī)定，這六個(gè)附則所針對(duì)的內(nèi)容分別是：（1）油類；（2）散裝有毒液體物質(zhì)；（3）海運(yùn)包裝中的有害物質(zhì)；（4） 生活污水； （5） 垃圾； （6） 空氣污染[4]。

3.3 傾倒造成的海洋污染

3.3.1 《國(guó)際海洋法公約》和《倫敦公約》在傾倒造成的海洋污染問題上的關(guān)系

《防止傾倒廢棄物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》，簡(jiǎn)稱《倫敦公約》。該公約1972年12月在英國(guó)倫敦通過并開放簽字，1975年生效。《倫敦公約》的目的是控制和管理海洋傾廢，實(shí)質(zhì)上就是禁止向海洋傾倒有毒有害廢棄物，并建立了一系列國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)?！秶?guó)際海洋法公約》第210條第6款規(guī)定，傾倒造成的海洋污染的“國(guó)內(nèi)法律、規(guī)章和措施在防止、減少和控制這種污染方面的效力應(yīng)不低于全球性規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)”。這樣即使不是《倫敦公約》的成員國(guó)，由于這一條款的存在，也受《倫敦公約》 的約束[5]。

3.3.2 《倫敦公約》的核心條款

公約第4條規(guī)定，各締約國(guó)應(yīng)禁止向公海和領(lǐng)海傾倒任何形式和狀態(tài)的任何廢物或其他物質(zhì)。公約附件1規(guī)定了禁止傾倒物質(zhì)的“黑名單”，包括有機(jī)鹵素化合物，汞及汞化合物，鎘及錨化合物，耐久塑料及其他耐久性合成材料(如漁網(wǎng)和繩索)，原油及其廢物、經(jīng)提煉的石油產(chǎn)品、石油餾出物殘?jiān)瑥?qiáng)放射性廢物和其他強(qiáng)放射性物質(zhì)，為生物和化學(xué)戰(zhàn)爭(zhēng)制造的任何形態(tài)的物質(zhì)（固體、液體、半液體、氣體或活性物質(zhì)）。附件2規(guī)定了可考慮傾倒的廢物或其他物質(zhì)的“灰名單”，包括疏浚挖出物、污水污泥、魚類廢物或工業(yè)性魚類加工作業(yè)產(chǎn)生的物質(zhì)等。公約第7條規(guī)定，締約國(guó)有權(quán)根據(jù)該公約制定國(guó)內(nèi)法，以防止和處罰違反本公約規(guī)定的行為，并且不影響締約國(guó)根據(jù)國(guó)際法原則采取更嚴(yán)厲的防止海上傾倒的其他措施。

3.4 遠(yuǎn)洋油氣和礦產(chǎn)資源開發(fā)造成的海上污染

《國(guó)際海洋法公約》第208條規(guī)定，沿海國(guó)應(yīng)制定法律和規(guī)章，以防止、減少和控制來自受其管轄的海底活動(dòng)或與此種活動(dòng)有關(guān)的對(duì)海洋環(huán)境的污染。1979年，國(guó)際海事組織采用了《海上移動(dòng)式鉆井平臺(tái)構(gòu)造和設(shè)備規(guī)則》，第14章操作手冊(cè)中規(guī)定了對(duì)放射性物質(zhì)的管理，以及采取措施，使平臺(tái)能夠符合現(xiàn)行國(guó)際公約的要求，防止海上污染。1977年，國(guó)際海事組織通過了《由油氣開采和海底礦藏勘探開發(fā)造成的國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》，不過此公約至今沒有生效。除此之外，還有一些雙邊條約（挪威和英國(guó)，加拿大和丹麥）和區(qū)域條約（北大西洋區(qū)域），對(duì)海上活動(dòng)所造成的污染進(jìn)行規(guī)制。

4 國(guó)際海洋環(huán)境保護(hù)立法中的教訓(xùn)

4.1 可持續(xù)發(fā)展是海洋環(huán)境保護(hù)的宗旨

可持續(xù)發(fā)展的含義是既滿足當(dāng)代人的需求，又不損害后代人的需求的發(fā)展模式。可持續(xù)發(fā)展不但要維持代際平衡，而且要維持全球成員間的平衡，即國(guó)家間的平衡。如果經(jīng)濟(jì)的發(fā)展建立在損害它所直接或間接依靠的資源的話，這種發(fā)展就是短期的發(fā)展。海洋環(huán)境的減損會(huì)影響許多人的生活，尤其是靠海為生的窮人的生活，所以在海洋環(huán)境保護(hù)中應(yīng)堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的理念。

4.2 以整體管理的方式管理海洋環(huán)境：生態(tài)系統(tǒng)方法

海洋環(huán)境長(zhǎng)期的保護(hù)和發(fā)展需要依靠整體管理方法，并發(fā)揮海洋環(huán)境特性相關(guān)的諸要素間的相互作用。整體的管理方法也意味著海洋環(huán)境保護(hù)管理的統(tǒng)一性，即不但要考慮海洋環(huán)境本身的要素，而且要考慮人類活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境的影響。海洋環(huán)境整體管理方法也是可持續(xù)發(fā)展的基石，忽視這一點(diǎn)，就會(huì)造成不同部門、國(guó)家管理間的缺位、錯(cuò)位或不到位，乃至于重疊和沖突，從而影響規(guī)制的效果。這種方法也稱之為生態(tài)系統(tǒng)方法，正在國(guó)際層面獲得越來越多的共識(shí)[6]。

4.3 制定統(tǒng)一的海洋環(huán)境保護(hù)法

可持續(xù)發(fā)展和整體管理方法需要統(tǒng)一的海洋環(huán)境保護(hù)法以處理和海洋環(huán)境相關(guān)的問題，分散立法的方式會(huì)對(duì)一致性的管理造成困難。因此，在現(xiàn)實(shí)允許的范圍下，應(yīng)該把海洋環(huán)境保護(hù)和利用的所有方面統(tǒng)一到單一的立法中去處理。法律越統(tǒng)一，整體管理越方便。同時(shí)，統(tǒng)一立法也會(huì)有助于減少相關(guān)法律間的漏洞、重疊和沖突。

[1]桐聲.關(guān)于中國(guó)東海的釣魚島、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架問題的法律分析[J].日本學(xué)刊，2003（6）：69-81.

[2]李慧.公海生物多樣性法律框架及管理機(jī)制研究[D].青島：中國(guó)海洋大學(xué)，2010.

[3]楊立靜.船舶運(yùn)輸與海洋環(huán)境保護(hù)[J].中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2002，12（2）：23-26.

[4]唐在陽(yáng).基于《經(jīng)1978年議定書修訂的1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約》附則Ⅵ修正案的我國(guó)履約對(duì)策研究[J].中國(guó)海事，2013（1）：25-28.

[5]吳國(guó)凡，劉喜元，周紅權(quán).國(guó)際防止船舶污染海洋公約現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)[J].船海工程，2010（6）：64-67.

[6]龐云生.改善海洋環(huán)境保護(hù)工作的一條有效途徑[J].中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2002，12（1）：23-25.

（編輯：周利海）

International Regulation of Marine Pollution

Li Qing
（School of Law,Lanzhou University of Technology,Lanzhou Gansu 730050,China）

Marine environmental protection is an important part of international environmental protection,and the cooperation of international community is an effective path of building international legal system of marine environment protection.Reviewed the evolution of legislative history of marine environment protection,analyzed the meaning of United Nations Convention on the Law of the Sea in marine environment protection,discussed the problems of marine environment pollution and the related international laws,namely marine pollution coming from land sources,the ship,dumping and exploitation of offshore oil and gas and mineral resources,and summed up the lessons from international marine environmental protection legislation.

marine pollution；environmental protection；international convention

D996.9

A

1008-813X（2014）06-0013-03

2014-07-26

李擎（1975-），男，山東濟(jì)寧人，畢業(yè)于蘭州大學(xué)法學(xué)專業(yè)，碩士，講師，主要從事國(guó)際經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境法等方面的研究。

10.13358 /j.issn.1008-813x.2014.06.05