我國試點(diǎn)地區(qū)宅基地使用權(quán)退出制度探析

郭彩玲，付堅(jiān)強(qiáng)

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院，南京210014）

我國試點(diǎn)地區(qū)宅基地使用權(quán)退出制度探析

郭彩玲，付堅(jiān)強(qiáng)

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院，南京210014）

建設(shè)和諧社會(huì)的關(guān)鍵是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，而土地制度成為阻礙社會(huì)和經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的主要瓶頸之一。我國部分試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)開始探索宅基地使用權(quán)退出制度，并制定了一系列相關(guān)的政策法規(guī)，通過整理試點(diǎn)地區(qū)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)退出制度的操作流程和相關(guān)規(guī)定，分析宅基地使用權(quán)退出條件、退出程序和保障中存在的問題，提出完善宅基地使用權(quán)退出制度的思路和建議。

農(nóng)村宅基地；退出；法律問題

從法律角度看，宅基地使用權(quán)退出意味著基于某個(gè)特定宅基地上的合法使用權(quán)回歸所有權(quán)人，這個(gè)基于特定宅基地上的用益物權(quán)隨之滅失，宅基地使用權(quán)退出是一種用益物權(quán)的消滅。基于此，筆者認(rèn)為宅基地退出是指宅基地使用權(quán)人通過一定的途徑，將基于某個(gè)特定宅基地上合法的使用權(quán)還給宅基地所有權(quán)人，使得宅基地所有權(quán)與宅基地使用權(quán)統(tǒng)一于同一個(gè)主體。主要包括兩種形式：一是農(nóng)民因自身生活情況變動(dòng)等自愿單個(gè)退出宅基地使用權(quán)，將宅基地使用權(quán)歸還村級集體經(jīng)濟(jì)組織；二是村級集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各級政府等其他組織實(shí)施的土地整理項(xiàng)目等，將宅基地使用權(quán)大面積或者整體退回村級集體經(jīng)濟(jì)組織，然后村級集體經(jīng)濟(jì)組織用于企業(yè)入股、耕地復(fù)墾等。目前，部分學(xué)者討論宅基地使用權(quán)退出制度時(shí)，總結(jié)了一些試點(diǎn)地區(qū)的操作模式，筆者認(rèn)為，因?yàn)閷φ麄€(gè)宅基地的操作流程沒有清楚地進(jìn)行分析，其中一些模式的總結(jié)并沒有反映整個(gè)宅基地使用權(quán)退出制度的流程，導(dǎo)致以偏概全地概括所謂的模式。

一、試點(diǎn)地區(qū)宅基地使用權(quán)退出的做法

對于農(nóng)村宅基地退出，天津市率先進(jìn)行了“宅基地?fù)Q房”的嘗試，浙江和重慶地區(qū)的宅基地使用權(quán)退出制度相對也比較完善。以下通過分析三地的宅基地退出制度的操作過程，并對兩地退出制度進(jìn)行比較研究，提出宅基地退出制度中可能出現(xiàn)的問題，以及完善的思路。

（一）重慶市宅基地使用權(quán)退出的做法

重慶市在宅基地使用權(quán)退出制度中，主要針對有固定非農(nóng)工作,有穩(wěn)定收入來源,自愿放棄宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán),退出集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民可以獲得城鎮(zhèn)戶口和相應(yīng)的保障[1]。江北區(qū)魚嘴鎮(zhèn)雙溪村“土地?fù)Q社?！笔菍⒄厥褂脵?quán)和耕地承包權(quán)退回村級集體經(jīng)濟(jì)組織后，可以申請城鎮(zhèn)戶口并獲得與城鎮(zhèn)居民相同的各種社會(huì)保障等，退出的宅基地進(jìn)行復(fù)墾，通過置換建設(shè)用地指標(biāo)獲得的資金用于彌補(bǔ)退出補(bǔ)償金等費(fèi)用；重慶九龍坡區(qū)探索的“承包地?fù)Q社保，宅基地?fù)Q住房”改革。即農(nóng)民自愿退出宅基地和承包地的，可以用宅基地?fù)Q取集體建設(shè)住房，用承包地?fù)Q取城鎮(zhèn)居民戶口，并在子女入學(xué)、就業(yè)扶持、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、生活保障等方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。而其宅基地使用權(quán)退出后復(fù)墾耕地多出來的建設(shè)用地指標(biāo)，則通過地票交易形式獲取相應(yīng)資金。

（二）浙江嘉興宅基地使用權(quán)退出的做法

浙江嘉興的“兩分兩換”改革，相對于重慶市的宅基地使用權(quán)退出更具靈活性。“兩分”是將宅基地和承包地分開，不再進(jìn)行統(tǒng)一退出或置換；“兩換”是指退出宅基地和承包地的農(nóng)民，可以分別獲得住房和社會(huì)保障等補(bǔ)償[2]。宅基地使用權(quán)退回村級集體經(jīng)濟(jì)組織的，則可以將原有宅基地作價(jià)后獲得貨幣補(bǔ)貼，到城鎮(zhèn)購置商品房或者搬到安置區(qū)置換搬遷安置(公寓)房，部分或全部到產(chǎn)業(yè)功能區(qū)置換標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)用房；而如果承包地退回村級集體經(jīng)濟(jì)組織的，則可以獲得城鎮(zhèn)居民享有的社會(huì)保障等補(bǔ)償。

（三）天津市宅基地使用權(quán)退出的做法

天津市為了推進(jìn)小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)，在全國最早開始嘗試“宅基地?fù)Q房”改革。天津市“宅基地?fù)Q房”改革中，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，高水平規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)一批有特色利于產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)，用村民現(xiàn)有宅基地統(tǒng)一置換新建小城鎮(zhèn)的樓房，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中[3]。農(nóng)民換取房屋后，其使用的土地依然是集體所有的宅基地，只是通過高效規(guī)劃節(jié)約了宅基地，同時(shí)改善農(nóng)民居住環(huán)境和生活設(shè)施。而對原有宅基地進(jìn)行復(fù)墾，保持耕地總體面積不減少。同時(shí)除了規(guī)劃農(nóng)民住宅小區(qū)外，還要規(guī)劃出一塊可供市場開發(fā)出讓的土地，并以土地出讓獲得的收入平衡小城鎮(zhèn)建設(shè)資金。

二、試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出中存在的問題

（一）宅基地使用權(quán)退出條件中存在的問題

1.對閑置宅基地強(qiáng)制退出條件的規(guī)定，存在“一刀切”問題。根據(jù)浙江省淳安縣人民政府辦公室關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村閑置宅基地管理的通知（淳政辦發(fā)[2011]160號）文件，閑置宅基地的類型主要有：一戶多宅，兩年未建房屋，廢棄無主宅基地等6種形式。而對應(yīng)收回的閑置宅基地的處置，則除了1989年前歷史遺留的閑置宅基地在符合村莊規(guī)劃的前提下，原則上予以保留，其他都應(yīng)該拆除，存在“一刀切”現(xiàn)象。

2.閑置宅基地的部分認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊，可操作性差。淳政辦發(fā)[2011]160號文件中對于廢棄的、無主的宅基地如何認(rèn)定，農(nóng)村中許多宅基地因?yàn)槔^承等原因，導(dǎo)致宅基地長時(shí)間廢棄，但是農(nóng)村中將宅基地作為“私有”的觀念嚴(yán)重，雖然很多表面上是廢棄無主的宅基地，但是村民往往通過各種關(guān)系認(rèn)定是宅基地使用權(quán)人，并且很多觀念是村規(guī)民俗。

經(jīng)批準(zhǔn)后兩年未建成住宅且不再需要使用的宅基地。對于“不再需要使用的宅基地”如何認(rèn)定？不需要在農(nóng)村居住，戶籍轉(zhuǎn)出本村還是其他認(rèn)定條件，文件中并沒有規(guī)定，導(dǎo)致在對閑置宅基地的認(rèn)定上存在人為操作空間大，容易一個(gè)規(guī)定，多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致村民不服。

（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出程序中存在的問題

1.宅基地使用權(quán)退出中審批手續(xù)繁雜。因?yàn)榇蠖嗾赝顺龆忌婕皯艏?、住房、保險(xiǎn)、教育等，農(nóng)民在個(gè)體自愿退出宅基地使用權(quán)申請時(shí)，不但要交宅基地使用權(quán)退出申請材料，還要后續(xù)辦理各種相關(guān)戶籍等材料。因?yàn)楦鱾€(gè)領(lǐng)域由不同部門負(fù)責(zé)，導(dǎo)致審批手續(xù)繁雜，且很多配套制度不完善，導(dǎo)致后續(xù)的手續(xù)遲遲不能辦理，一方面，農(nóng)民在各種文件審批申請中消耗太多成本；另一方面，由于這種低效辦公的情形，使得農(nóng)民不信任政策中保證的各種保證，造成宅基地退出吸引力低，難度大。

2.部分村莊宅基地使用權(quán)退出補(bǔ)償基金空缺大。在宅基地使用權(quán)退出過程中，有政府介入的整體宅基地使用權(quán)退出形式的資金來源相對較廣，政府補(bǔ)貼，企業(yè)介入，銀行貸款等形式，在一定程度上保證了宅基地使用權(quán)退出基金能足額支付給農(nóng)民，而在農(nóng)民個(gè)體自愿退出宅基地使用權(quán)的情形下，村級集體經(jīng)濟(jì)組織因?yàn)槭杖胗邢?，一般存在宅基地使用?quán)退出補(bǔ)償基金缺口大，農(nóng)民因?yàn)闊o法得到補(bǔ)償而不愿退出宅基地使用權(quán)的情況。

3.土地復(fù)墾的責(zé)任主體及監(jiān)督主體不明確。在農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出試點(diǎn)之前，我國部分省份已經(jīng)進(jìn)行了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地綜合整治、土地復(fù)墾等項(xiàng)目，在土地復(fù)墾中，這些試點(diǎn)對復(fù)墾的標(biāo)準(zhǔn)等有詳細(xì)的規(guī)定，而在宅基地使用權(quán)退出項(xiàng)目中，浙江及重慶很多試點(diǎn)都將宅基地退出和耕地復(fù)墾等土地綜合整治同時(shí)實(shí)施，而在涉及耕地復(fù)墾的情況下，雖然都指出先復(fù)墾后用地，復(fù)墾耕地要保證質(zhì)量且有所上升，但在實(shí)際操作中，對于土地復(fù)墾的主體規(guī)定五花八門，一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)規(guī)定，而作為土地復(fù)墾質(zhì)量的評定單位和監(jiān)督單位，規(guī)定不明確，或者同一個(gè)部門負(fù)責(zé)，容易形成重視建設(shè)用地指標(biāo)，而忽視耕地的復(fù)墾實(shí)施的情況。

（三）農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出補(bǔ)償中存在的問題

1.宅基地退出后農(nóng)民跨區(qū)縣落戶，保障措施出現(xiàn)推諉現(xiàn)象。重慶市許多地方將農(nóng)民宅基地使用權(quán)退出和戶籍改革同時(shí)進(jìn)行，自愿退出宅基地使用權(quán)的農(nóng)民將獲得落戶城鎮(zhèn)、住房、醫(yī)療、教育等與城鎮(zhèn)居民相同的待遇，但是在具體實(shí)施過程中，因?yàn)橄嚓P(guān)規(guī)定中，轉(zhuǎn)戶居民的社會(huì)保障、就業(yè)、住房等，原則上由落戶區(qū)縣負(fù)責(zé)落實(shí)，而保留的農(nóng)村權(quán)益和相關(guān)待遇，原則上由宅基地所在轉(zhuǎn)出地區(qū)縣負(fù)責(zé)。因?yàn)樯婕翱鐓^(qū)縣合作問題，和區(qū)縣之間權(quán)益分配問題，實(shí)際中存在區(qū)縣之間互相推諉，農(nóng)民退出后保障無法落實(shí)的現(xiàn)象。

2.部門配合力度差，后續(xù)保障不到位。部分試點(diǎn)太過激進(jìn)，在宅基地退出方面缺乏規(guī)劃引導(dǎo)，基礎(chǔ)設(shè)施不健全，條件不成熟的情況下，就開始實(shí)施宅基地使用權(quán)退出，這樣因?yàn)檎块T之間在短時(shí)間內(nèi)無法形成有效配合，特別是一些戶籍、保險(xiǎn)教育等配套保障部門，內(nèi)部沒有實(shí)施相關(guān)的服務(wù)安排，導(dǎo)致許多農(nóng)民在宅基地使用權(quán)退出申請審批后，后續(xù)保障落實(shí)不到位[4]。

3.退出補(bǔ)償中，房屋補(bǔ)償不合理，民怨四起。宅基地使用權(quán)退出中，關(guān)于宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的補(bǔ)償，一般是按照面積進(jìn)行補(bǔ)償。宅基地使用權(quán)作為一個(gè)村莊的集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的權(quán)利，在取得時(shí)，一般按照以戶為單位，并結(jié)合人口情況進(jìn)行審批，對于宅基地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，按照面積大小進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償符合公平原則。而房屋的建設(shè)，是村民自己根據(jù)個(gè)人經(jīng)濟(jì)能力建造的，其中房屋的質(zhì)量、裝修等存在很大的差異。但是在宅基地使用權(quán)退出中，許多地方為了簡便等原因，不區(qū)分房屋建設(shè)情況和裝修情況，只參照房屋的建設(shè)，分為住房和偏房進(jìn)行劃分，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太過簡陋，造成村民存在各種不滿情緒。

三、完善試點(diǎn)地區(qū)宅基地使用權(quán)退出的法律建議

目前，我國現(xiàn)有的關(guān)于宅基地退出的規(guī)定，大概地給出了一個(gè)原則性的指導(dǎo)，分析典型地區(qū)的宅基地使用權(quán)退出的相關(guān)制度，針對其中出現(xiàn)的一些法律問題，筆者從切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的角度出發(fā)，提出幾點(diǎn)完善宅基地退出制度的建議。

（一）完善宅基地使用權(quán)退出程序的法律建議

1.針對宅基地使用權(quán)退出中審批手續(xù)問題。宅基地使用權(quán)退出中因?yàn)樯婕霸S多與農(nóng)民切身利益相關(guān)的問題，農(nóng)民在落實(shí)其權(quán)益的過程中，必然涉及很多政府部門。如何解決各種辦理審批手續(xù)的有效性？筆者認(rèn)為，要加強(qiáng)部門之間的有效配合，可以由市政府牽頭設(shè)立市一級的農(nóng)村宅基地退出辦公室，負(fù)責(zé)制定宅基地使用權(quán)退出的相關(guān)配套制度，同時(shí)協(xié)調(diào)各部門之間的配合。

2.針對宅基地使用權(quán)退出中基金缺口問題。對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出，一般要采用激勵(lì)機(jī)制才可能吸引農(nóng)民自愿退出宅基地使用權(quán)，而激勵(lì)機(jī)制建立的基礎(chǔ)是對宅基地使用權(quán)退出主體進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，目前，大部分地區(qū)宅基地使用權(quán)退出資金存在缺口，如果想要保障農(nóng)民土地權(quán)益，只有拓寬宅基地使用權(quán)退出基金來源?？梢越梃b浙江省衢州市龍游縣宅基地有償選位的創(chuàng)新制度，在農(nóng)民自愿原則基礎(chǔ)上，村級集體經(jīng)濟(jì)組織可以通過村民代表大會(huì)討論通過符合本村集體情況的宅基地有償選位具體辦法，對哪些地區(qū)需要有償選位，如何有償選位制定管理辦法，然后按照有償選位所獲的資金則用于村莊整治、宅基地使用權(quán)退出的補(bǔ)償?shù)裙不稹?/p>

3.針對宅基地使用權(quán)退出后土地復(fù)墾問題。參考浙江江山市頒發(fā)的《江山市建設(shè)用地復(fù)墾實(shí)施辦法》（江政辦發(fā)[2007]238號）中對農(nóng)村土地復(fù)墾項(xiàng)目中的項(xiàng)目申請，實(shí)施，尤其是土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)格等都有詳細(xì)的規(guī)定，雖然該規(guī)定是針對村集體申請的建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目制定，但是在實(shí)施宅基地退出中存在的土地復(fù)墾時(shí)，可以借鑒其優(yōu)越的地方。該辦法在第9條詳細(xì)規(guī)定了土地復(fù)墾中關(guān)于水田、旱地、水塘、水利設(shè)施等復(fù)墾的詳細(xì)規(guī)定，而宅基地退出過程中，涉及的耕地復(fù)墾，可以結(jié)合本地實(shí)際情況，制定詳細(xì)的復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)和驗(yàn)收制度。

（二）完善宅基地使用權(quán)退出保障的法律建議

1.針對區(qū)縣和部門之間的協(xié)調(diào)問題。對于宅基地使用權(quán)退出中存在的落戶情況，農(nóng)民住房、社保、在原村集體中仍然享有的權(quán)利等問題，需要兩個(gè)區(qū)縣進(jìn)行共同實(shí)施，保障農(nóng)民權(quán)益，為了防止出現(xiàn)兩個(gè)區(qū)縣相互推諉，筆者認(rèn)為除了可以設(shè)置專門負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出辦公室形式外，最主要的是在宅基地退出制度制定時(shí)，應(yīng)該將權(quán)益分配清楚，通過概括和列舉兩種方式，盡可能詳細(xì)地分配各自的權(quán)利和利益，從而做到有效銜接，切實(shí)保障宅基地退出主體的權(quán)益。

2.針對房屋等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的問題。目前，對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出的補(bǔ)償，分為針對宅基地使用權(quán)和房屋等附屬設(shè)施的補(bǔ)償以及針對人的補(bǔ)償兩類。針對人的補(bǔ)償主要有戶籍、就業(yè)、社保等，個(gè)體之間一般沒有區(qū)別，同一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者同一區(qū)縣的基本都相同。而針對宅基地使用權(quán)和房屋等附屬設(shè)施的補(bǔ)償則存在較大差異。

宅基地使用權(quán)退出的補(bǔ)償，目前是按照宅基地使用權(quán)面積進(jìn)行購房補(bǔ)助的貨幣或者住房補(bǔ)償，相對來說較合理。因?yàn)檎乇旧硎谴寮w經(jīng)濟(jì)組織成員按照每戶和其人口情況取得的，按照面積進(jìn)行補(bǔ)償，既保證以戶為單位進(jìn)行補(bǔ)償，又照顧到人口多少的差異。

而房屋及其地上附著物的補(bǔ)償，一些地方補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，引起很多民怨。綜合各地比較好的做法和農(nóng)村的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為，房屋的補(bǔ)償，首先應(yīng)根據(jù)房屋的建造成本，將房屋分為磚混、磚木、土木等幾個(gè)級別，同時(shí)按照房屋用途，將房屋分為主房、偏房、倉庫、廚房、廁所、畜欄等幾個(gè)方面，這樣可以更詳細(xì)地區(qū)分房屋建造的成本，根據(jù)各個(gè)等級制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，作為居住的主房，因?yàn)檠b修的差別可能比房屋本身的建造成本更高，如果有條件的地區(qū)，可以將居住的主房根據(jù)裝修不同再分為幾個(gè)等級。為了使得房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)評定易于村民接受和可操作，應(yīng)該通過村民代表大會(huì)討論通過。同時(shí)推行村務(wù)公開[5]，將每個(gè)等級的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)別清楚，在實(shí)際補(bǔ)償評定中具有可操作性，且不易出現(xiàn)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)多個(gè)認(rèn)定的情況。

［1］張蔚.快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地退出機(jī)制研究——基于重慶市戶籍制度改革的實(shí)證［D］.重慶:西南大學(xué)，2011.

［2］扈映，米紅.經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)村土地制度創(chuàng)新——浙江省嘉興市兩分兩換實(shí)驗(yàn)的觀察與思考［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2010，（2）.

［3］崔寶敏.天津市以“宅基地?fù)Q房”的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)新模式［J］.中國土地科學(xué)，2012，（5）.

［4］徐小峰，胡銀根，等.農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償?shù)膸c(diǎn)思考［J］.國土資源情報(bào)，2011，（8）.

［5］趙增霞.重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題與政府行為研究［D］.重慶：重慶大學(xué)，2011.

[責(zé)任編輯：劉曉慧]

Study on the Withdrawal of Homestead Use Right in the Article Pilot Areas

GUO Cai-ling,FU Jian-qiang

The key to build a harmonious society is the urban and rural development as a whole, now the land system become one of the main bottleneck for the further development of the social and economic. Part of the pilot areas in China have begun to explore the withdrawal of homestead use right, and formulate a series of related policies and regulations, by collating pilot areas present the Withdrawal of Homestead Use right system of operation process and related regulations, and analysis of the problems in he Withdrawal of Homestead Use right, put forward ideas and suggestions to perfect the system.

rural homesteads;withdraw;legal question

DF521

：A

：1008-7966（2014）05-0096-03

2014-04-30

江蘇省社會(huì)科學(xué)基金（11FXB005）

郭彩玲（1989-），女，河南林州人，2012級法學(xué)專業(yè)碩士研究生；付堅(jiān)強(qiáng)（1970-），男，安徽六安人，副院長，副教授，博士。