中國食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的問題及對策

陳佳維，李保忠

中國食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的問題及對策

陳佳維1，李保忠2,*

（1.山西大學(xué)法學(xué)院，山西 太原 030000；2.中國質(zhì)檢出版社檢驗檢疫與食品分社，北京 100029）

食品安全標(biāo)準(zhǔn)對保障消費者身體健康和生命安全，提升政府食品監(jiān)管能力，規(guī)范和引導(dǎo)食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者行為具有重要的意義。本文從縱向和橫向兩個方面闡述當(dāng)前我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀，從食品安全標(biāo)準(zhǔn)的法律地位、制定主體和當(dāng)前的食品監(jiān)管形勢等方面出發(fā)指出我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系存在的問題，通過完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，明確食品安全的制定主體，引進(jìn)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等手段來構(gòu)建完善的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。

食品安全標(biāo)準(zhǔn)；食品安全監(jiān)管；標(biāo)準(zhǔn)體系；企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案

食品安全標(biāo)準(zhǔn)是保障消費者身體健康和生命安全的技術(shù)要求，對于規(guī)范和和引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營行為，構(gòu)建統(tǒng)一的市場秩序具有重要意義。食品安全標(biāo)準(zhǔn)制度是預(yù)防性原則和科學(xué)性原則在食品安全治理制度中的集中體現(xiàn)，是風(fēng)險評估、風(fēng)險監(jiān)測、風(fēng)險管理和風(fēng)險交流的制度化載體，是預(yù)防和控制食品安全風(fēng)險最基本的措施。食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系是我國食品安全法律法規(guī)體系的重要組成部分，是指以系統(tǒng)科學(xué)和標(biāo)準(zhǔn)化原理為指導(dǎo)，按照風(fēng)險分析的原則和方法，對食品生產(chǎn)、加工和流通整個食品鏈中的食品生產(chǎn)全過程各個環(huán)節(jié)影響食品安全和質(zhì)量的關(guān)鍵要素及其控制所涉及的全部標(biāo)準(zhǔn),按其內(nèi)在聯(lián)系形成的系統(tǒng)、科學(xué)、合理且可行的有機整體。通過實施食品安全體系，從而實現(xiàn)對食品安全的有效監(jiān)控，提升食品安全的整體水平[1]。分析和完善我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系對保障公眾飲食安全和完善食品安全治理制度的頂層設(shè)計具有重要意義。

1 我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系現(xiàn)狀

食品安全法公布施行前，我國已有食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品國家標(biāo)準(zhǔn)2 000 余項，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)2 900 余項，地方標(biāo)準(zhǔn)1 200 余項[2]，形成了縱橫交錯的食品標(biāo)準(zhǔn)體系。

1.1 在縱向方面，食品標(biāo)準(zhǔn)分為國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)

1.1.1 國家標(biāo)準(zhǔn)

對需要在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的技術(shù)要求的，由國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門、衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政等部門制定國家標(biāo)準(zhǔn)。

1.1.2 行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

對沒有國家標(biāo)準(zhǔn)而又需要在全國某個行業(yè)范圍內(nèi)統(tǒng)一的技術(shù)要求的，國務(wù)院有關(guān)行政主管部門可以制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在公布國家標(biāo)準(zhǔn)之后，該項行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)即行廢止。我國共有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)代號57 個，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理部門或者機構(gòu)45 個[3]。

1.1.3 地方標(biāo)準(zhǔn)

對沒有國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)而又需要在?。▍^(qū)、市）范圍內(nèi)統(tǒng)一的工業(yè)產(chǎn)品的安全、衛(wèi)生要求，可以由?。▍^(qū)、市）標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門制定地方標(biāo)準(zhǔn)，在公布國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之后，該項地方標(biāo)準(zhǔn)即行廢止。此外，還有企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對于沒有國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，作為組織生產(chǎn)的依據(jù)；已有國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，國家鼓勵企業(yè)制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在企業(yè)內(nèi)部適用。

1.2 在橫向方面，形成了多部門牽頭起草的食品標(biāo)準(zhǔn)體系

根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化法及其實施條例，工程建設(shè)、藥品、食品衛(wèi)生、獸藥、環(huán)境保護(hù)的國家標(biāo)準(zhǔn)，分別由國務(wù)院工程建設(shè)主管部門、衛(wèi)生主管部門、農(nóng)業(yè)主管部門、環(huán)境保護(hù)主管部門組織草擬、審批；法律對國家標(biāo)準(zhǔn)的制定另有規(guī)定的，依照法律的規(guī)定執(zhí)行。例如，根據(jù)原來的食品衛(wèi)生法，食品、食品添加劑及食品相關(guān)產(chǎn)品中的污染物質(zhì)、放射性物質(zhì)容許量的國家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和檢驗規(guī)程，由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門制定或者批準(zhǔn)頒發(fā)[4]。再如，根據(jù)獸藥管理條例，國家獸藥典委員會擬定的、國務(wù)院獸醫(yī)行政管理部門發(fā)布的《中華人民共和國獸藥典》和國務(wù)院獸醫(yī)行政管理部門發(fā)布的其他獸藥質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為獸藥國家標(biāo)準(zhǔn)[5]。再根據(jù)質(zhì)檢總局頒布的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法，有關(guān)行政主管部門負(fù)責(zé)組織本部門、本行業(yè)制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，而且獸藥、農(nóng)藥、食品衛(wèi)生、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品及產(chǎn)品生產(chǎn)貯運和使用中的安全衛(wèi)生行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)都是強制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。這就導(dǎo)致，農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、商業(yè)、工業(yè)和信息化部、發(fā)展和改革委、環(huán)境保護(hù)部門等都分別制定了與食品安全相關(guān)的強制性標(biāo)準(zhǔn)，這導(dǎo)致出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)缺失、標(biāo)準(zhǔn)沖突、標(biāo)準(zhǔn)重復(fù)等問題比較突出，嚴(yán)重制約了食品安全工作的發(fā)展。

1.3 《食品安全法》對食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行了重大調(diào)整

1.3.1 明確食品安全標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)

規(guī)定食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，除食品安全標(biāo)準(zhǔn)外，不得制定其他的食品強制性標(biāo)準(zhǔn)[6]。

1.3.2 將以前食品國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的強制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)整合為食品安全標(biāo)準(zhǔn)

國務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)食品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中強制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)[7]。

《食品安全法》頒布實施以來，衛(wèi)生等部門不斷加大食品安全標(biāo)準(zhǔn)工作力度，制定了食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)管理辦法和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案辦法，明確標(biāo)準(zhǔn)制定、修訂程序和管理制度，組建食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)審評委員會，建立健全食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)審評制度。加快了標(biāo)準(zhǔn)清理整合工作，根據(jù)衛(wèi)生部等8部門印發(fā)的《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)“十二五”規(guī)劃》（衛(wèi)監(jiān)督發(fā)〔2012〕40號），要于2013年底基本完成對現(xiàn)行食品國家標(biāo)準(zhǔn)和食品行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中強制執(zhí)行內(nèi)容的清理，提出現(xiàn)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)指標(biāo)繼續(xù)有效、整合和廢止的清理意見，并于2015年底前基本完成相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的整合和廢止工作[8]。衛(wèi)生部對2009年以前發(fā)布的涉及農(nóng)藥殘留限量的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了全面清理，發(fā)布了新的GB 2763—2012《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)食品中農(nóng)藥最大殘留限量》由原來的201 種農(nóng)藥873 項殘留限量標(biāo)準(zhǔn)增加到322 種農(nóng)藥2 293項殘留限量標(biāo)準(zhǔn)，基本涵蓋了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)常用農(nóng)藥和居民日常消費的主要農(nóng)產(chǎn)品。制定公布了411 項新食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)，包括乳品安全、食品添加劑使用、真菌毒素限量、預(yù)包裝食品標(biāo)簽和營養(yǎng)標(biāo)簽、農(nóng)藥殘留限量以及部分食品添加劑產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等[9]，具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.4 對現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行清理整合，梳理食品標(biāo)準(zhǔn)的存量

1.4.1 現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)清理

對現(xiàn)行近5 000 項食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)強制執(zhí)行內(nèi)容進(jìn)行清理，于2013年底完成標(biāo)準(zhǔn)清理（2015年底完成標(biāo)準(zhǔn)整合工作）。分別對食品產(chǎn)品、理化檢驗方法、微生物檢驗方法、食品毒理學(xué)評價程序及方法、特殊膳食類食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品、生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)范8 個方面進(jìn)行清理。

1.4.2 梳理標(biāo)準(zhǔn)存量

摸清了現(xiàn)有食品標(biāo)準(zhǔn)底數(shù)，梳理出近5 000 項現(xiàn)行食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；深入研究現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)存在的問題，提出了標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)廢止、修訂和繼續(xù)有效的清理意見；擬定我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系框架，提出包括約1 000 項標(biāo)準(zhǔn)的各類食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)目錄；明確食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)整合工作任務(wù)。在清理基礎(chǔ)上，制定整合工作方案，部署2014－2015年食品標(biāo)準(zhǔn)整合工作，為構(gòu)建我國食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)體系奠定了基礎(chǔ)。

1.4.3 公布相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)已公布乳品安全標(biāo)準(zhǔn)，食品中污染物、真菌毒素、致病微生物和農(nóng)藥殘留限量，食品添加劑和營養(yǎng)強化劑使用、食品生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)范、預(yù)包裝食品標(biāo)簽和營養(yǎng)標(biāo)簽通則等食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)，以及相關(guān)食品標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)經(jīng)營過程的衛(wèi)生要求和配套檢驗方法等，共計411 項。

2 我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系存在問題

2.1 食品安全標(biāo)準(zhǔn)不是正式的法律淵源

根據(jù)現(xiàn)代法治原理，只有法才可以對公民設(shè)定強制性義務(wù)[10]。依據(jù)憲法和立法法，我國目前具有“法”的性質(zhì)的法律形式主要有憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2010〕33號），地方各級行政機關(guān)和國務(wù)院各部門要嚴(yán)格依法制定規(guī)范性文件，不得違法增加公民、法人和其他組織的義務(wù)。也就是說，強制性標(biāo)準(zhǔn)并不是現(xiàn)行法的形式淵源，實質(zhì)上只是規(guī)范性文件的一種，按照現(xiàn)代法治工作要求，是不能設(shè)定公民、法人和其他組織的義務(wù)的[11]。而且，食品安全標(biāo)準(zhǔn)也沒有相應(yīng)的立法程序確保其科學(xué)性和民主性；其法律位階也不明確，當(dāng)食品安全標(biāo)準(zhǔn)與法律法規(guī)和規(guī)章出現(xiàn)不一致時，也沒有明確的裁決標(biāo)準(zhǔn)和程序[12]。

2.2 食品安全標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容范圍與法規(guī)規(guī)章的內(nèi)容范圍不清晰

根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化法，標(biāo)準(zhǔn)主要解決的是需要統(tǒng)一技術(shù)要求的問題。也就是說，非技術(shù)要求的管理內(nèi)容，一般是不應(yīng)當(dāng)納入標(biāo)準(zhǔn)范疇的?，F(xiàn)行食品安全法規(guī)定了8項食品安全標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，但其中“對與食品安全、營養(yǎng)有關(guān)的標(biāo)簽、標(biāo)識、說明書的要求”、“食品生產(chǎn)經(jīng)營過程的衛(wèi)生要求”、“與食品安全有關(guān)的質(zhì)量要求”等內(nèi)容，并沒有特別強調(diào)其內(nèi)容是技術(shù)性要求，這導(dǎo)致了上述內(nèi)容既可以由食品安全標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)定，也可以食品安全法律法規(guī)來規(guī)定，進(jìn)而導(dǎo)致出現(xiàn)沖突。例如食品安全法第42條規(guī)定，預(yù)包裝食品的包裝上應(yīng)當(dāng)有標(biāo)簽，標(biāo)簽應(yīng)當(dāng)標(biāo)明保質(zhì)期等事項，而根據(jù)GB7718—2011《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》，酒精度大于等于10%的飲料酒、食醋、食用鹽、固態(tài)食糖類、味精等可以免除標(biāo)示保質(zhì)期，當(dāng)預(yù)包裝食品包裝物或包裝容器的最大表面面積為10 cm2，可以只標(biāo)示產(chǎn)品名稱、凈含量、生產(chǎn)者（或經(jīng)銷商）的名稱和地址。與此類似，質(zhì)檢總局頒布的《食品標(biāo)識管理規(guī)定》與《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》都對標(biāo)簽作了規(guī)定，兩者有些規(guī)定存在不一致，讓食品生產(chǎn)經(jīng)營者無所適從[13]。

2.3 政府主導(dǎo)型標(biāo)準(zhǔn)體系不能完全滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需求

現(xiàn)行食品安全法確立了政府主導(dǎo)型的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。根據(jù)食品安全法，食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，由衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)制定，除食品安全標(biāo)準(zhǔn)外，不得制定其他的食品強制性標(biāo)準(zhǔn)。食品安全法頒布實施五年來，衛(wèi)生行政部門積極推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)清理整合，新公布了411 項國家標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)“十二五”規(guī)劃》，2015年基本完成食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中強制執(zhí)行內(nèi)容的清理整合工作[14]。標(biāo)準(zhǔn)制定和整合效率較低的原因有4 點：一是政府部門并不是標(biāo)準(zhǔn)義務(wù)的直接主體，對標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的要求和義務(wù)感受并不十分敏感，對制定標(biāo)準(zhǔn)的客觀需求也不能及時獲知，對技術(shù)革新成果在標(biāo)準(zhǔn)中體現(xiàn)和運用并不十分熟悉；二是政府的在標(biāo)準(zhǔn)中的投入也比較有限，標(biāo)準(zhǔn)制定程序也比較復(fù)雜，時間周期比較長，這導(dǎo)致食品安全標(biāo)準(zhǔn)制修訂速度比較遲緩；三是在標(biāo)準(zhǔn)制定過程中，行業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)界參與的程度不夠，行業(yè)產(chǎn)業(yè)中的信息優(yōu)勢、科技優(yōu)勢和投入優(yōu)勢及積極性都沒有得到充分發(fā)揮，從而導(dǎo)致一些食品添加劑產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)食品安全檢驗方法標(biāo)準(zhǔn)存在缺失，不能適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，不能充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)對行業(yè)和產(chǎn)業(yè)的引領(lǐng)和促進(jìn)作用；四是農(nóng)業(yè)行政、食品藥品監(jiān)管、出入境檢驗檢疫等監(jiān)管部門參與食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定的機制不健全，導(dǎo)致相關(guān)部門參與標(biāo)準(zhǔn)制定工作的程度不夠，使得食品安全標(biāo)準(zhǔn)沒有充分反應(yīng)監(jiān)管工作中的需求，沒能及時針對公眾關(guān)注和監(jiān)管工作的難點和重點問題制定標(biāo)準(zhǔn)[15]。

國外的標(biāo)準(zhǔn)體系有一定的借鑒意義。目前，美國、歐盟、俄國等均確立了市場主導(dǎo)的自愿性標(biāo)準(zhǔn)體系。例如，美國標(biāo)準(zhǔn)體系是以私營領(lǐng)域為主的自愿性標(biāo)準(zhǔn)體系，目前大約有700 家機構(gòu)在制定各自的標(biāo)準(zhǔn)[16]。美國國家標(biāo)準(zhǔn)學(xué)會是一個非贏利性質(zhì)的民間標(biāo)準(zhǔn)化組織，是美國自愿性標(biāo)準(zhǔn)體系的管理者和協(xié)調(diào)者，其自身雖然并不參與標(biāo)準(zhǔn)制定，但負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)制定者的資格認(rèn)定和美國國家標(biāo)準(zhǔn)的審核批準(zhǔn)，實質(zhì)上已經(jīng)成為美國國家標(biāo)準(zhǔn)化活動的中心[17]。美國政府還通過標(biāo)準(zhǔn)化立法來直接推進(jìn)美國標(biāo)準(zhǔn)體系的發(fā)展，1995年的《國家技術(shù)轉(zhuǎn)移和進(jìn)步法》確立了美國私營領(lǐng)域主導(dǎo)、政府參與的標(biāo)準(zhǔn)體系[18]。歐盟也實行自愿性標(biāo)準(zhǔn)體系，標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)絕大多數(shù)活動經(jīng)費來源于私營領(lǐng)域，私營領(lǐng)域為歐洲標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)提供強有力的支撐和服務(wù)，同時私營領(lǐng)域參與標(biāo)準(zhǔn)化過程反過來也有利于滿足市場需求，推廣創(chuàng)新成果[19]。俄羅斯2002年出臺了《技術(shù)調(diào)解法》，主要目的是建立技術(shù)法規(guī)體系和自愿性標(biāo)準(zhǔn)體系，任何人均可成為國家標(biāo)準(zhǔn)的制定者。標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會可以包括聯(lián)邦行政機構(gòu)、科技組織、獨立的組織、商界的公共協(xié)會和消費者的代表，都能平等自愿參加標(biāo)準(zhǔn)制定[20]。這些自愿性性標(biāo)準(zhǔn)體系能夠充分調(diào)動企業(yè)和產(chǎn)業(yè)界的積極性，發(fā)揮其技術(shù)革新的創(chuàng)造力，充分體現(xiàn)企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中對標(biāo)準(zhǔn)的需求，并能夠及時更新修訂，而且政府在技術(shù)性法規(guī)中采用這些標(biāo)準(zhǔn)時，進(jìn)一步站在公共利益的角度，充分考慮公眾對健康和風(fēng)險的擔(dān)心，使得這些標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入強制性領(lǐng)域時克服了企業(yè)自我利益傾向的弊端[21]。

2.4 食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定主體不符合食品安全監(jiān)管形勢

2013年食品安全機構(gòu)改革與體制調(diào)整后，食品藥品監(jiān)管總局負(fù)責(zé)對食品生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，對進(jìn)入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)后的食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)督管理；農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進(jìn)入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)前的質(zhì)量安全監(jiān)督管理；國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局負(fù)責(zé)進(jìn)出口食品安全、質(zhì)量監(jiān)督檢驗和監(jiān)督管理；衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險評估和食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定，負(fù)責(zé)組織食品安全風(fēng)險監(jiān)測工作[22]。也就是說，根據(jù)目前的食品安全體制，食品安全的監(jiān)督管理職責(zé)與食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定職責(zé)是分屬不同部門行使的。這不利于監(jiān)管工作中的重點和需求及時反映到標(biāo)準(zhǔn)制定中，不利于及時解決監(jiān)管工作中的突出問題和難點問題，不能為監(jiān)管工作及時提供有效的標(biāo)準(zhǔn)支撐。從國際上來看，不少國家的技術(shù)性法規(guī)制定權(quán)與監(jiān)管職責(zé)都是統(tǒng)一的。在美國，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)禽肉和肉制品食品安全技術(shù)法規(guī)的制定和發(fā)布，食品藥品管理局負(fù)責(zé)其他食品安全技術(shù)法規(guī)的制定[23]。加拿大食品安全技術(shù)法規(guī)是強制性執(zhí)行的政府法規(guī)，是由政府部門組織制定，有時也會由政府授權(quán)自律性行業(yè)協(xié)會、社會團體組織各方面利益主體一道制定，最后以法律規(guī)章的形式公布[24]。在日本，食品安全的一般要求和標(biāo)準(zhǔn)由日本的厚生勞動省規(guī)定，包括食品添加劑的使用、農(nóng)藥的最大殘留等，適用于包括進(jìn)口產(chǎn)品在內(nèi)的所有食品[25]。可以看出，不少國家的標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)與食品安全監(jiān)督管理職權(quán)是統(tǒng)一的，有利于增強監(jiān)管的針對性和時效性，有助增強監(jiān)管效率。

2.5 關(guān)于企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是否是食品安全標(biāo)準(zhǔn)的問題

現(xiàn)行食品安全法在食品安全標(biāo)準(zhǔn)這一章規(guī)定，企業(yè)生產(chǎn)的食品沒有食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，作為組織生產(chǎn)的依據(jù)。國家鼓勵食品生產(chǎn)企業(yè)制定嚴(yán)于食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)報省級衛(wèi)生行政部門備案，在本企業(yè)內(nèi)部適用。省級人民政府衛(wèi)生部門應(yīng)當(dāng)將備案的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，向同級相關(guān)部門通報。從章節(jié)結(jié)構(gòu)的邏輯來看，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)屬于食品安全標(biāo)準(zhǔn)[26]。這導(dǎo)致有些企業(yè)生產(chǎn)的食品符合食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)，而有些指標(biāo)未達(dá)到企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)示的要求，一些地方監(jiān)管部門則以企業(yè)生產(chǎn)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的要求進(jìn)行處罰。企業(yè)生產(chǎn)的食品不符合企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，這當(dāng)然不符合企業(yè)的承諾，但在符合國家食品安全標(biāo)準(zhǔn)的情況下進(jìn)行處罰，未必符合立法的意圖。實質(zhì)上講，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是企業(yè)內(nèi)部適用的文件，對企業(yè)自身具有約束力，但不屬于公共管理的范疇，不應(yīng)當(dāng)納入食品安全標(biāo)準(zhǔn)的范疇，其不符合企業(yè)自身標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)也應(yīng)當(dāng)與不符合食品安全強制性標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)不相同[27]。此外，還有一些省份食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案演變成了包含對企業(yè)配方、質(zhì)量指標(biāo)和安全指標(biāo)的審查，拖延時日，加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，不真正有利于防控食品安全風(fēng)險。

3 完善我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的建議

立法是最重要的決策，需要堅持科學(xué)決策和民主決策的方式方法；立法是最重要的頂層設(shè)計，需要堅持改革創(chuàng)新與實事求是的精神。目前，食品安全法正在修訂過程中，作為食品安全治理的基礎(chǔ)制度，食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系需要深入分析，仔細(xì)論證，不失時機地推進(jìn)改革。

3.1 食品安全標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)

2014年，立法法和標(biāo)準(zhǔn)化已經(jīng)列入立法計劃，建議在立法法和標(biāo)準(zhǔn)化法的修改中，統(tǒng)籌考慮，將強制性標(biāo)準(zhǔn)稱為技術(shù)性法規(guī)或者規(guī)章，列入法規(guī)或者規(guī)章的范疇，按照法規(guī)規(guī)章的制定程序，將其納入法治化的軌道，確保其科學(xué)性和民主性，并實行規(guī)章的備案審查制度等法律監(jiān)督實施制度[28]。同時，將推薦性食品標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)稱作食品標(biāo)準(zhǔn)，納入標(biāo)準(zhǔn)體系，實行自愿性標(biāo)準(zhǔn)體系，有助于激發(fā)市場活力，有效解決政府與市場、政府與社會的關(guān)系問題，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用[29]。

3.2 食品安全標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容范圍

建議將食品安全標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容限定在技術(shù)要求方面，對于非技術(shù)要求的管理內(nèi)容一般不納入食品安全標(biāo)準(zhǔn)的范疇，管理性要求需要通過法規(guī)規(guī)章解決的，按照立法程序解決。

3.3 食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定主體

在食品安全法修訂過程中，是否需要繼續(xù)深化機構(gòu)改革的要求，將食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定職權(quán)交由食品安全監(jiān)督管理部門，確實需要認(rèn)真對待，深入研究，初步建議在時機適當(dāng)?shù)臅r候，將標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)與監(jiān)督管理權(quán)統(tǒng)一，避免權(quán)力不完整而影響食品安全保障水平的提高[30]。同時，考慮到改革的嚴(yán)肅性和慎重性，在研究成熟之前，為加強食品安全監(jiān)管與食品安全標(biāo)準(zhǔn)的緊密結(jié)合，可以賦予農(nóng)業(yè)、食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫等部門提出制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)建議的權(quán)力，上述部門提出要求制定標(biāo)準(zhǔn)的，衛(wèi)生部門應(yīng)當(dāng)及時納入標(biāo)準(zhǔn)制定計劃。

3.4 企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案

建議將企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)放入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營一章，作為企業(yè)的一項義務(wù)，其違背自身標(biāo)準(zhǔn)承諾的義務(wù)，是一項誠信義務(wù)，并不屬于法律規(guī)定的強制性義務(wù)；危害后果不同，不危及食品安全，其法律后果也不限同，這樣其法律性質(zhì)和法律地位就明晰了[31]。此外，從簡政放權(quán)的角度出發(fā)，建議將食品企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案制度改為公開制度，除涉及商業(yè)秘密的內(nèi)容外，一律在食品安全監(jiān)督管理部門指定的網(wǎng)站公開，通過社會監(jiān)督的方式防范風(fēng)險；或者交由縣級衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)備案，并在指定的網(wǎng)站上公開。

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China’s Food Safety Standard System: Problems and Solutions

CHEN Jia-wei1, LI Bao-zhong2,*
(1. School of Law, Shanxi University, Taiyuan 030000, China; 2. Branch of Inspection, Quarantine and Food, China Zhijian Publishing House, Beijing 100029, China)

Food safety standards are of important significance for protecting consumer health and safety and enhancing the government’s capabilities in food safety oversight as well as in standardization and guiding of the behaviors of food producers and operators. In this paper, we describe the current status of China’s food safety standards from both longitudinal and horizontal perspectives. We point out the current problems existing in China’s food safety standard system with respect to the legal status of food safety standards，legislative subjects and the current situation of food safety supervision. China is attempting to establish a more perfect food safety standard system by improving the content of the food safety standards, defi ning legislative subjects and introducing enterprise standards.

food safety standard; food safety supervision; standard system; enterprise standard record

TS207.7

A

1002-6630（2014）09-0334-05

10.7506/spkx1002-6630-201409065

2014-04-24

陳佳維（1993—），女，本科，研究方向為行政法。E-mail：chenjiawei1993@126.com

*通信作者：李保忠（1970—），男，副編審，本科，研究方向為食品、檢驗檢疫。E-mail：bjemp@263.net