論與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度的隱憂

劉茂盛

（中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430073）

論與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度的隱憂

劉茂盛

（中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430073）

探索“與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”是此輪司法改革的重大舉措。普遍觀點認為，此舉可有效破解長期影響我國審判權(quán)依法獨立行使的地方保護主義和審判管理行政化，且能合理配置司法資源，實現(xiàn)司法公正。受制于現(xiàn)行體制，新的司法管轄制度以及為實現(xiàn)該制度而先行的“省以下地方法院人財物統(tǒng)一管理”的改革措施可能難以實現(xiàn)其實施的初衷，且可能導(dǎo)致新的司法地方化、行政化，以及新一輪司法資源的浪費。對此，可以從培育精英化的法官群體、推進法院內(nèi)部司法行政管理獨立運行、增強法院與社會的親近性三個層次配套推進制度建設(shè)，以實現(xiàn)改革目的。

司法管轄制度；司法地方化；司法行政化；司法資源

一、引言

司法體制改革是當前中國全面深化改革的重要組成部分。欲建立公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，確保審判權(quán)依法獨立、公正行使，就要有保障司法權(quán)免受其他方面侵犯的相應(yīng)制度。為此，黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，以及探索與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”①“推動省以下地方法院人財物統(tǒng)一管理”和“與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”是相互關(guān)聯(lián)的兩項制度，故于此一并探討?！八痉ā痹诒疚闹刑刂浮胺ㄔ骸?。來保障法院依法獨立行使審判權(quán)。上述改革措施一經(jīng)提出便獲得了廣泛贊許與期待。陳光中教授稱贊，這是一次根本性改革，是真正的體制意義上的改革。[1]曹思源也感慨道，如此一改，神州大地的司法氣象便可煥然一新。[2]這些評論在一定程度上表明，頂層設(shè)計者的改革舉措順應(yīng)了人民群眾對司法公正的期盼，可能成為醫(yī)治當下司法體制頑疾的一劑“良藥”。然而，改革不是一帆風順的，我們應(yīng)當重視并深入分析制度改革可能存在的隱憂，避免落入“制度陷阱”的窠臼。在此，筆者試剖析在現(xiàn)行體制下實現(xiàn)“與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”設(shè)計目的困難，以探求該制度良善運行的路徑。

二、創(chuàng)設(shè)與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度的初衷

改革的目的是解決舊制度中存在的問題。司法體制改革亦是要克服現(xiàn)行體制中不符合司法規(guī)律，影響司法公正的弊端。因此，探究新制度能否實現(xiàn)改革目的，首先須明確制度設(shè)計者締造該制度所欲解決的現(xiàn)實問題。筆者認為，創(chuàng)設(shè)“與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”主要是為了破解以下三個方面的難題。

（一）司法地方化

司法權(quán)是國家專屬權(quán)。法院是調(diào)整社會內(nèi)部關(guān)系的組織，本身不支配資源，亦不能采取主動行為以獲取資源，需要依靠立法、行政等組織輸入資源?！皩δ橙说纳钣锌刂茩?quán)，等于對其意志有控制權(quán)”[3]，法院對其他部門的資源的依賴性會形成權(quán)力支配關(guān)系，使法院依附于其他組織。[4]因此，要確保司法權(quán)的國家屬性，制度上就應(yīng)當使法院具備免受地方權(quán)力侵犯的自保條件。然而，我國由地方各級人民代表大會產(chǎn)生同級法院和法官的憲政體制，按行政區(qū)劃設(shè)置法院的司法體系，以及“分級管理、分級負擔”的司法財政制度，又使得法院客觀上隸屬于地方，形成了司法權(quán)的屬地化特征。在屬地化表象背后，實質(zhì)上隱藏著的是各地的地方利益。法院為獲取生存資源，必須與其他部門一道維護地方利益，成為保護本地利益的法律工具。這就是飽受詬病的司法領(lǐng)域的地方保護主義。為排除這種“保護”，改革方案提出：在現(xiàn)行憲法框架內(nèi)，探索與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度；對行政案件或者跨地區(qū)民商事、環(huán)境保護案件可提級管轄、集中管轄。[5]

（二）司法行政化

司法權(quán)是不同于行政權(quán)的國家職能，這一點已是常識。然而司法與行政合一的體制，卻導(dǎo)致司法事實上從屬于行政。這是我國傳統(tǒng)司法制度的特色。秦代之后，雖然歷朝在中央設(shè)有廷尉、大理寺等專門司法機關(guān)，但它們不僅受制于其他中央行政機關(guān)，最終亦須絕對服從君主的命令。在地方，司法權(quán)則由國家官僚系統(tǒng)中的各級地方行政長官掌控，行政長官兼理司法。因此，我國古代的司法制度實質(zhì)上是“行政上之一環(huán)的司法”。[6]這種司法傳統(tǒng)亦影響著今日我國司法部門的建構(gòu)與司法權(quán)的運行。其表現(xiàn)為：第一，法院地位的行政化。法院以行政機關(guān)模式組建，按照行政區(qū)劃與行政部門對應(yīng)設(shè)置，受地方行政化管理與監(jiān)督。行政化與地方化是法院“這塊硬幣”的“兩個面”。第二，法院職能的行政化。無論是審判職能，抑或司法行政管理職能，都存在行政化決策的影子。如，裁判文書的審簽制度。[7]將行政區(qū)劃與司法管轄區(qū)（“兩區(qū)”）適當分離，在超越司法地方主義之時，亦包含著使法院設(shè)置與行政部門適當分離之義。另一方面，也是要求改革審判職能中有違司法權(quán)運行規(guī)律的行政化決策方式，讓審判職能回歸其司法屬性。

（三）司法資源浪費

司法資源是有限的公共資源，唯有使其得到合理配置，才能便利公眾接近司法，享受司法服務(wù)，實現(xiàn)司法正義。一般而言，行政區(qū)劃與司法管轄區(qū)劃分并無太大矛盾。然而，由于我國各地發(fā)展不平衡，各地法院的管轄區(qū)域和受理案件數(shù)量也千差萬別，如果司法管轄劃分完全遵行與行政區(qū)劃相一致的模式，可能會造成忙閑不均，司法資源不能充分使用，司法效率低下，訴訟不便等問題。[8]這就需要根據(jù)不同法院的實際情況，相應(yīng)調(diào)整地域管轄和案件類型管轄的范圍，充分發(fā)揮閑置司法資源的效用，避免資源浪費。

三、與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度可能會引發(fā)的問題

建立獨立的司法管轄區(qū)，打破與行政區(qū)劃的完全重疊，有助于破除地方保護主義，增進司法公正，這在法治先進國家已成為共識。[9]如，美國將全國劃分為94個聯(lián)邦司法管轄區(qū)；[10]日本劃分了8個高等法院轄區(qū)，下分若干家庭法院和（或）地方法院轄區(qū)；[11]在德國，州高等普通法院主要根據(jù)案件多寡來設(shè)立，故全國16個州，高等法院卻有25個；州的初級法院、中級法院亦未對應(yīng)行政區(qū)劃來設(shè)置。[12]我國此輪司法改革雖僅是“探索”司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃的適當分離，卻已反映出改革者寄予該制度解決上述難題的強烈愿望。然而，任何有效的制度模式都不可能是一個單項的制度，而是一個制度體系。因此，在我國現(xiàn)行體制框架內(nèi)，該制度可能會引發(fā)以下問題。

（一）新的司法地方化

司法管轄區(qū)的確定與司法部門人財物的管理體制密切相關(guān)。本輪改革將實現(xiàn)“省以下地方法院人財物統(tǒng)一管理”作為建立新的司法管轄制度的前提，目的在于隔斷地方與法院的人財物管理關(guān)系，褫奪地方行政干涉司法的工具，為“兩區(qū)”適當分離奠定基礎(chǔ)。為此，改革明確了地方政法經(jīng)費將來自“省級財政統(tǒng)籌，中央財政保障部分”，由此削弱了市、縣級行政、人大對地方法院審判活動的干預(yù)。但是，這依然沒有改變法院經(jīng)費由地方供給的模式。其次，改革方案雖未明確省以下地方法院人事制度的具體管理方法，但無論是由省管理地方法院人事，[13]還是下級法院領(lǐng)導(dǎo)人員、法官由上級法院提名產(chǎn)生，[14]法官的待遇、職務(wù)升遷等仍掌握在省級地方。事實上，當下中國地方經(jīng)濟和權(quán)力的“諸侯化”亦主要以省級行政區(qū)劃為載體?？梢灶A(yù)見的是，省內(nèi)統(tǒng)管雖然收緊了司法地方化，卻并未還原司法的國家化，且將進一步強化省級權(quán)力機構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，推進“兩區(qū)”適當分離，會產(chǎn)生新形態(tài)的司法地方化。其表現(xiàn)為：地方法院成為省級政權(quán)設(shè)置于地方的司法機關(guān)。當省級黨政成為法院物質(zhì)資源輸入和人事關(guān)系的決策者后，法院組織的存續(xù)與發(fā)展將不得不依賴省級地方黨政。省級地方亦有其特殊利益，而地方法院亦可能犧牲司法公正，來換取更大的資源輸入，成為地方保護主義的袒護者。當涉及地方利益時，地方法院會由“服務(wù)當?shù)亟?jīng)濟”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)全省經(jīng)濟”。

地方法院受同級黨政、人大實質(zhì)監(jiān)督減弱，省級地方利益仍會侵蝕市、縣級及以下地方利益?！皟蓞^(qū)”適當分離后，地方法院將較少受到同級黨政、人大的鉗制，這種邏輯上預(yù)設(shè)地方性均是“惡”的制度設(shè)計是值得探討的。省級地方利益不一定代表著“最大多數(shù)人的最大幸福”，法院也不應(yīng)為“保護最大多數(shù)的利益而犧牲最少的其他利益”[15]，所有的利益都值得保護。但由于上述原因，當省級地方利益與市、縣級地方利益發(fā)生沖突時，新制度下的地方法院可能會傾向于前者，使后者遭受不公正對待。

地方法院還可能與同級黨政、人大達成權(quán)力妥協(xié)的默契，司法“反哺”地方利益?！皟蓞^(qū)”適當分離的改革基礎(chǔ)是現(xiàn)行憲法框架。根據(jù)我國《憲法》第101條和第104條、《法官法》第11條規(guī)定：地方法院院長、審判員由同級人民代表大會或者其常務(wù)委員會任免；地方法院接受同級人民代表大會常務(wù)委員會的監(jiān)督。因此，地方人大可以通過否決同級法院工作報告，擱置或拖延法官任命等方式，使法院承受不利的政治影響，以抗衡法院對地方利益的藐視。但這種緊張關(guān)系是極難發(fā)生的。因為省級地方利益不會經(jīng)常與當?shù)乩姘l(fā)生沖突，而國家機關(guān)間“相互配合”的工作原則，又要求盡量避免此種緊張狀態(tài)。因此，在作出對當?shù)乩娌焕牟脹Q后，地方法院可能會萌生“愧疚感”，并為盡快緩和與其他國家機關(guān)之間的關(guān)系，而在隨后其他案件的裁判中刻意保護當?shù)乩妗?/p>

此外，由上級法院提名任命下級法院領(lǐng)導(dǎo)人員及法官，并非司法去地方化的必要條件?！皟蓞^(qū)”適當分離勢必變革法官人事制度。省級統(tǒng)一管理、上級法院提名與地方協(xié)助，可能成為地方法院法官的產(chǎn)生方式。[16]但在此次改革之前，我國已有不少地方的中級法院甚至基層法院的院長都是由省級法院下派的。如廣西壯族自治區(qū)的16個中級法院（含海事等專門法院）中，就有桂林市等6個中級法院院長是區(qū)高級人民法院下派的。然而，為了適應(yīng)地方工作，他們很快也“地方化”了。因此，簡單地調(diào)整法官任免方式并不能實現(xiàn)司法去地方化。

（二）新的司法行政化

司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃適當分離會削弱橫向權(quán)力對地方司法的干預(yù)，淡化法院外部行政色彩，但又會產(chǎn)生對地方法院的管理問題。目前的改革思路是由省級法院統(tǒng)一管理司法行政事務(wù)。如前所述，這意味著省內(nèi)法院系統(tǒng)的人、財、物將轉(zhuǎn)為縱向化管理，省級法院可以提名下級法院的領(lǐng)導(dǎo)人員和法官等等?！坝倏v司法，必先掌控其人事與財政”。[17]那么，掌握了人事權(quán)與財權(quán)的上級法院是否會借此不當干預(yù)下級司法審判呢？有人認為這是不可能的，因為上下級法院是審級監(jiān)督關(guān)系，而人財物的管理是司法行政和輔助事項，法院院長和法官的任免權(quán)也是由法院系統(tǒng)設(shè)立的遴選機構(gòu)來履行，所以這不會強化上級法院對下級法院的行政控制。[18]

上述觀點是值得商榷的。我國憲法并未肯定法官獨立行使審判權(quán)的主體地位，法官與行政部門的公務(wù)員一樣是以行政級別實行科層化管理而統(tǒng)屬于法院。獨任法官、合議庭和審判委員會僅是法院履行審判職能的不同組織形式，事實上他們都是在庭長、主管副院長或者院長的領(lǐng)導(dǎo)下完成審判工作。而以裁判文書為表征的審判職能的實現(xiàn)也取決于庭領(lǐng)導(dǎo)或者院領(lǐng)導(dǎo)的審批或者簽發(fā)。法院內(nèi)部審判職能與司法行政管理職能混同，以致審判職能依附于行政管理的現(xiàn)象，也外化于上下級法院的關(guān)系中。最明顯的是2008年以來，最高人民法院創(chuàng)行了以強化審判管理為目的的案件質(zhì)量評估工作，“結(jié)案率”、“上訴率”、“發(fā)改率”等量化指標成為考核法院工作成績的標準，考評結(jié)果也會影響到院領(lǐng)導(dǎo)與法官的職務(wù)升遷和經(jīng)濟收入。為了降低“上訴率”、“發(fā)改率”，下級法院在對重大、疑難、復(fù)雜或者面臨較大社會壓力的案件作出判決前，通常會由主辦法官向上級法院法官了解一般性意見，或由主管副院長、庭領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)承辦案件的合議庭直接向上級法院匯報，以獲得處理案件的傾向性意見，或經(jīng)本院審判委員會討論后將案件請示上級法院，再按照上級法院批復(fù)判決。于是，下級法院的裁判結(jié)論只是轉(zhuǎn)述了上級法院的處理意見，上下級法院的審級監(jiān)督關(guān)系也演變?yōu)橄录壏纳霞壍念I(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。[19]但是，上下級法院的行政化關(guān)系恰好滿足“兩區(qū)”適當分離后省級法院管理地方法院人財物的行政職能需要；而省級法院擁有對下級法院人財物的控制權(quán)，又會鞏固上下級法院的行政關(guān)系，強化上級法院對下級法院的內(nèi)部控制力。

最為嚴重的結(jié)果可能是，“兩區(qū)”適當分離后上下級法院的行政管理制度會進一步同化司法審判職能，法院之間可能形成以行政權(quán)為紐帶的利益共同體，在法律專業(yè)人士自治的表象下蛻變?yōu)榉忾]的利益圈，使司法權(quán)成為謀取部門利益或者個人利益的工具。

（三）新一輪的司法資源浪費

司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃適度分離亦將重構(gòu)現(xiàn)有司法資源，其外在表現(xiàn)為法院機構(gòu)設(shè)置的變革。對此，學(xué)術(shù)界提出了不少創(chuàng)議，[20]歸納起來有：“雙軌制”，即以美國司法體系為藍本，構(gòu)建中央與地方分權(quán)管轄的兩套法院系統(tǒng)。“大司法區(qū)制”，即借鑒建國初期大行政區(qū)的管理經(jīng)驗，在若干省級行政區(qū)劃之上，設(shè)立最高人民法院分院來審理跨省上訴案件。“改良的大司法區(qū)制”，即在若干省級行政區(qū)之上，設(shè)立與省級高級人民法院平級的上訴法院，當事人不服中級法院裁判的，可選擇向所在地高級人民法院或者上訴法院上訴?！笆?nèi)司法管轄區(qū)重置”，即以省級行政區(qū)劃為獨立司法管轄區(qū)，調(diào)整中級法院和基層法院的地域管轄范圍。

上述見解各有所長。但問題是，設(shè)立新的司法機構(gòu)將擠占原本有限的司法經(jīng)費。我國國家財政已經(jīng)承擔著32個高級人民法院，409個中級人民法院，3117個基層人民法院，共計法官19萬余人的經(jīng)費開支。[21]新機構(gòu)的設(shè)立不僅需要巨額資金用以征地、建設(shè)辦公用房、購置設(shè)備等等，還將新增大量的工作人員。這勢必會加重司法財政的負擔，由此可能使急需資金解決現(xiàn)實問題的中西部地區(qū)法院的經(jīng)費供給緊縮。機構(gòu)膨脹，司法經(jīng)費亦會蛻變成“吃飯經(jīng)費”?！皩徟袠I(yè)務(wù)人員少，后勤人員多”是當下法院人事管理中的頑疾，機構(gòu)增設(shè)可能會惡化人浮于事的問題，卻不一定能讓公民享受到更優(yōu)質(zhì)的司法服務(wù)。此外，重置司法管轄區(qū)意味著對我國3500多個法院轄區(qū)的重新合并與分離，這不僅耗費巨大，而且完全顛覆了現(xiàn)有制度框架，也使法院設(shè)置復(fù)雜化，不便于公民接近司法。

那么，以提級管轄、集中管轄來審理行政案件或者跨地區(qū)民商事、環(huán)境保護案件，能否優(yōu)化司法資源利用呢？這也值得商榷。法院受理案件數(shù)量的多寡是相對的、動態(tài)的。提級或者集中管轄后，原法院與其他同級法院，以及與提級或者集中管轄的法院，甚至于同樣是提級或者集中管轄的法院，彼此之間受案數(shù)量也會存在動態(tài)失衡現(xiàn)象，這又會引發(fā)新一輪案件管轄大調(diào)整。在調(diào)整案件管轄過程中，原法院較少因此而減少機構(gòu)和人員，但提級或者集中管轄的法院卻極可能借此機會增加編制和辦公設(shè)施，這又會引發(fā)機構(gòu)膨脹和資源浪費的問題。

四、破解與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度隱憂的路徑

本文不厭其煩地闡述上述制度隱憂非為排斥司法改革之努力，亦知推進改革應(yīng)本著循序漸進之原則?！皟蓞^(qū)”適當分離的改革正處于“探索”階段，上述基于現(xiàn)實的邏輯分析僅是對創(chuàng)建新制度產(chǎn)生新問題的一種推測。有用的制度都是切中問題要害的制度體系。筆者認為，要實現(xiàn)新的司法管轄制度的創(chuàng)設(shè)初衷，應(yīng)同步推進以下制度建設(shè)。

（一）法官精英化

“與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”是為祛除外部因素對法院依法獨立行使審判權(quán)的干擾。若法官仍是附著于法院行政化管理下的工作人員，那么法院管理層仍可干涉案件承辦法官的審理，地方也可以通過法院管理層間接干預(yù)審判。這是造成新一輪司法地方化、行政化的關(guān)鍵。法官的獨立裁判對保障法制統(tǒng)一和公民權(quán)利亦具有重要意義。此輪改革提出的“健全法官職業(yè)保障制度”、“完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判，由裁判者負責”是一個巨大進步。但確立法官為辦案主體，賦予法官依法獨立辦案的權(quán)力，也對法官執(zhí)業(yè)能力和操守提出了更高要求。社會問題種類繁多，法律、案例浩如煙海，深諳法律知識、閱歷豐富且品行正直可以成為法官者自當少數(shù)，所以法官應(yīng)當是法律界具有卓越聲望的少數(shù)精英。法官在司法領(lǐng)域內(nèi)的威望，不僅能排除外界對其裁判能力的質(zhì)疑，也會讓不當干涉者心生畏懼，這又會鞏固法官依法獨立裁判的地位。法官職業(yè)化、精英化與依法獨立審判環(huán)環(huán)相扣，關(guān)節(jié)是“精英化”。這就要改革我國龐大的法官群體，鍛造一支“少而精”的新型法官隊伍。

法官精英化既能滿足“兩區(qū)”適當分離后對高素質(zhì)法官的要求，又可克服上述制度隱憂。首先，法官嚴格執(zhí)行法律是為實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的政治意志。[22]我國憲法和法律是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，通過民主與集中方式將全體人民意志與黨的路線、方針、政策相統(tǒng)一，再經(jīng)法定程序上升到國家意志。法官深諳法律就是準確把握黨的政治主張，嚴格適用法律就是將黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到審判工作中。司法地方化、行政化的共性是借黨的領(lǐng)導(dǎo)名義干預(yù)審判，妨礙司法公正。只有培育一支黨領(lǐng)導(dǎo)下的精英化法官隊伍，堅定不移地依法裁判，才能依靠黨的力量，以黨的正確主張抗衡利用司法權(quán)保護地方利益和以行政命令干預(yù)司法裁判的行為。其次，法官精英化能最大限度地利用現(xiàn)有司法資源，培育適應(yīng)社會主義司法規(guī)律的新型法官隊伍。我國法官人數(shù)眾多，但在實踐中法官不僅要對審判事務(wù)身體力行，還往往要應(yīng)付政治學(xué)習、調(diào)研寫作、普法宣傳等大量非審判工作，造成了司法資源浪費，審判效率不高。法官精英化要求對現(xiàn)有法官能力和品行進行甄別，優(yōu)中選優(yōu)，建立法官員額制，明確法官只承擔審判職能，有效整合現(xiàn)有司法資源，將優(yōu)質(zhì)資源用于審判崗位。

（二）法院行政管理體制獨立化

“與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”要求省級法院強化對下級法院的監(jiān)督與管理，以保障國家法制統(tǒng)一。這一方面要發(fā)揮審判職能，上級法院以審級監(jiān)督下級法院；另一方面要強化司法行政管理職能，合理配置“人、財、物”來保障下級法院依法履行職權(quán)。在性質(zhì)上，審判職能和司法行政管理雖同屬于大司法權(quán)范疇，[23]但畢竟是用以解決不同問題的兩項制度。司法行政管理是處理法院內(nèi)部行政事項的行政性權(quán)力，為了經(jīng)濟、高效地處置行政事務(wù)，要求采取上級領(lǐng)導(dǎo)下級的行政化管理模式。上下級法院及其內(nèi)部有行政管理的制度需求，為此而設(shè)立司法行政管理制度，并不當然導(dǎo)致司法行政化，但是如果處理不同問題的兩類制度職能交錯、混合，就抹滅了制度設(shè)置所欲實現(xiàn)的分工，造成行政管理制度侵蝕審判職能，這是我國法院行政化的根結(jié)。[24]“兩區(qū)”適當分離后，上級法院的司法行政管理權(quán)力會增強，若不改變當下這種“交錯和混合”的制度運行狀態(tài)，那么上級法院對下級法院的行政控制也會進一步強化。

縱觀法治先進國家，雖國情各有不同，但基本上都堅持了審判職能與司法行政管理相分離的制度架構(gòu)原則。其中，美國等國家實行的“議會領(lǐng)導(dǎo)下法院自我管理司法行政事務(wù)”[25]模式較具參考意義。這是因為，我國國家權(quán)力機關(guān)是人民代表大會，各級法院都由它產(chǎn)生并受它監(jiān)督，法官任免、經(jīng)費預(yù)算等亦由人民大表大會決定與通過；同時我國已經(jīng)形成法院內(nèi)部管理司法行政的制度定式。上述模式既符合我國憲法原則，也易為現(xiàn)有制度所接納。借鑒美國司法行政管理經(jīng)驗，我國可以成立由最高人民法院院長和省級法院院長組成的國家司法管理委員會來決策全國性司法行政事項；成立由省以下（含省級）中級法院院長組成的省級司法管理委員會來決策省內(nèi)司法行政事項；[26]將各級法院的政工、辦公室、研究室、司法行裝等部門整合為“司法行政管理局”來統(tǒng)一執(zhí)行司法行政事務(wù)。司法行政管理局由最高人民法院或者省級法院托管，執(zhí)行司法管理委員會決議，上下級之間實行垂直管理，省級司法行政管理局統(tǒng)一管理地方法院的人、財、物。司法行政管理局局長分別由最高人民法院院長或者省級法院院長提名，由國家或者省級司法管理委員會任免，負責領(lǐng)導(dǎo)該局行政工作及下級司法行政管理局。司法行政管理局作出的審判質(zhì)量評估等意見具有研究、參考價值，但對法官工作業(yè)績的考核應(yīng)當由法官遴選與提名機構(gòu)負責。這樣在“兩區(qū)”適當分離后，各審判業(yè)務(wù)庭及法官將只從事與案件審理相關(guān)的工作，司法行政管理回歸輔助審判職能的制度本意。藉此防止因“省以下地方法院人財物統(tǒng)一管理”得以強化的司法行政權(quán)侵蝕上下級法院的審級監(jiān)督，保護審判權(quán)依法居中裁判。

（三）法院與社會的親近化

“與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”要求法院系統(tǒng)內(nèi)部強化管理，法院和法官憑借專業(yè)素養(yǎng)、道德操守和物質(zhì)資源可以自主處理司法事務(wù)，但這種自治型的司法體制也可能導(dǎo)致司法封閉化。事實上，以司法權(quán)保護地方利益、審判職能的行政化運行以及司法資源浪費或多或少都與司法的封閉、不公開有關(guān)。司法權(quán)運行游離于公眾視野之外，使本應(yīng)“看得見的正義”，變得模糊不清，公眾對司法的認同感就會降低，司法與公眾之間的距離也被拉大，法院和法官便顯得不可接近。公眾易于接近司法，不僅可以使之以法律捍衛(wèi)自身權(quán)益，也可以破除司法神秘感，使之感受到司法公正的溫暖，培育公眾的法律信仰，進而提升法院和法官抵御外界干涉審判的能力?！皟蓞^(qū)”適當分離的司法改革，既需要以改革推動司法透明使其便于接近，也需要公眾參與到司法運行中來推動改革。

增強司法透明，首先必須回應(yīng)公眾的關(guān)注與期待。司法公開是確保審判權(quán)依法獨立公正行使和司法工作取信于民的關(guān)鍵。[27]為了推進審判業(yè)務(wù)公開，最高人民法院于2009年、2010年相繼發(fā)布了《關(guān)于司法公開的六項規(guī)定》和《司法公開示范法院標準》。但是，當前司法公開的范圍、內(nèi)容、方式等并不能滿足“兩區(qū)”適當分離后因法院和法官管理方式改變所形成的新需求?；诨貞?yīng)公眾期待和監(jiān)督司法權(quán)的考慮，“兩區(qū)”適當分離后必須公開以下兩項內(nèi)容：首先，法院經(jīng)費預(yù)算、決算應(yīng)當公開明細賬單。公開法院經(jīng)費不僅是尊重公民知情權(quán)，亦是為防止上級法院因掌控下級法院的經(jīng)費而導(dǎo)致法院內(nèi)部行政化，依法保障下級法院及時、充分獲得履行職權(quán)所必須的經(jīng)費。其次，法官任職應(yīng)當公示個人或者家庭財產(chǎn)。任何不受監(jiān)督的權(quán)力都會導(dǎo)致腐敗，司法權(quán)要保持廉潔主要在于法官的清廉。為預(yù)防司法腐敗，多數(shù)國家規(guī)定了法官財產(chǎn)公示制度，我國亦可借鑒此作法以監(jiān)督法官依法履職。

增強社會參與，必須打破“司法大院的藩籬”。法院科層制管理形成的“機關(guān)文化”、“大院文化”，視司法權(quán)為法院專屬權(quán)力、法官為國家干部的觀念，亦阻隔了法院與公眾的聯(lián)系，不能突出法院、法官與其他國家機關(guān)及公務(wù)員的區(qū)別。此次改革提出的“建立（法官）逐級遴選機制”和“廣泛實行人民陪審員、人民監(jiān)督員制度”，在一定程度上拓寬了下級法院法官的晉升渠道，豐富了上級法院法官的組成結(jié)構(gòu)，也為公民參與司法提供了空間，但這仍未打破司法“大院”的“藩籬”。司法權(quán)屬于人民，人民有權(quán)參與司法權(quán)的運行。這種“參與”不是以社會力量干涉審判權(quán)依法獨立行使，而是通過社會參與來培育公眾信仰法律，一同維護和促進社會主義法治。法院敞開“司法大門”，首先要求法官遴選機構(gòu)的組成人員多元化，以保證遴選的專業(yè)性與民主性。如英國，“法官遴選委員會”（Judicial Appointment Commission,JAC）由15名委員組成，包括由1名非法律專業(yè)人士擔任委員會主席一職，其余14名委員中有5名法官、2名法律專業(yè)人士（不限于律師）、5名非法律專業(yè)人士、1名裁判所法官和1名不具有法定資格的司法人員（nonlegally qualified judicial member）。[28]其次，候選法官來源的多元化?？梢钥紤]，在檢察院、各大學(xué)法學(xué)院及律師行業(yè)中提名符合法官職業(yè)要求的人員參加法官遴選，使法官人員結(jié)構(gòu)更多元，以適應(yīng)社會發(fā)展的多元化趨勢。

五、結(jié)語

我國現(xiàn)行司法模式已經(jīng)適用多年，所形成的制度慣例與思維定式絕非單一制度或理念可以改變。與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度將會深刻影響我國司法改革的方向。但是，不變更舊模式內(nèi)部不合時宜的部件，再好的制度框架也會被腐蝕。任何制度中最重要的因素是人，“兩區(qū)”適當分離的改革，重要的是選拔優(yōu)秀的法官履行職權(quán)。法院各項制度應(yīng)為保障審判權(quán)依法獨立行使而設(shè)置。法官在每一次案件審理中都能獨立慎思依法裁判，就能充分發(fā)揮司法資源的效用，司法地方化、行政化之困就會冰消瓦解。

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2014-09-17 責任編校：譚明華