警務機制改革背景下的情報導向戰(zhàn)略

周凌

（中南財經(jīng)政法大學刑事司法學院，湖北武漢430073）

警務機制改革背景下的情報導向戰(zhàn)略

周凌

（中南財經(jīng)政法大學刑事司法學院，湖北武漢430073）

情報導向警務戰(zhàn)略是我國傳統(tǒng)警務模式的一場深刻變革，是中國21世紀警務現(xiàn)代化改革的主旋律之一。公安機關應認真學習和借鑒英美國家情報導向警務戰(zhàn)略建設中的經(jīng)驗教訓，充分認識情報導向警務戰(zhàn)略的特征，在情報導向警務戰(zhàn)略中超越計算機化、情報導偵的束縛，實行三崗合一、警務合作、信息共享機制。

情報導向警務；警務模式；警務戰(zhàn)略

情報導向警務（Intelligence-LedPolicing，以下簡稱ILP），意指“以犯罪情報分析作為客觀決策工具，以清楚的事實證據(jù)為基礎，通過高效的警務策略和多機構協(xié)作項目來達成犯罪遏制與防范”。[1]自2000年以來，隨著公安機關金盾工程建設的深入，公安信息化工作的普及，情報導向警務理念已逐漸深入人心。為有效應對當前日益復雜的治安維穩(wěn)工作、暴力恐怖案件、跨區(qū)域犯罪等帶來的巨大挑戰(zhàn)和壓力，公安機關形成了以信息化為核心的警務戰(zhàn)略。情報導向警務模式在各級公安機關落地生根，已經(jīng)成為當前警務機制改革，提升警務效能的重要支撐。

一、情報導向警務戰(zhàn)略的域外演進

（一）英國的早期實踐與國家情報模式

在英國，早在20世紀70年代，當時的43個地方警察管區(qū)（ProvincialBritishConstabularies）以及倫敦市警察局就在將計算機及信息技術應用于犯罪情報工作方面開展了早期探索。英國經(jīng)驗為我們提供了對情報導向警務一些基本認識。比如，著名的肯特郡警務模式（KentPolicingModel）就證明通過對警察勤務進行基于可靠情報的戰(zhàn)略規(guī)劃，犯罪發(fā)案率可以有效地得到控制。由此確立了情報導向警務模式的“發(fā)案率控制”這一指導思想的實踐可行性，并區(qū)別于傳統(tǒng)警務模式的“破案率提升”指導思想。

20世紀90年代，英國提出國家情報模式（NationalIntelligenceModel，簡稱NIM）。國家情報模式提出的主要任務是對警務情報在英國警察系統(tǒng)內(nèi)部的生成與流動體制作出詳細規(guī)定，使得警務情報工作成為日常警務決策的有機組成部分。為實現(xiàn)這一目的，國家情報模式提出了一個五階段的標準化情報工作流程：定向、收集、處理、發(fā)布、評估。這一流程成為了后來各國警察建立自己的警務情報系統(tǒng)時參照的標桿。國家情報模式的提出進一步鞏固了情報導向警務概念中“情報流程”的核心地位及其超越“信息化”的更高操作性要求。

國家情報模式的提出，體現(xiàn)了英國警方對現(xiàn)代警務宏觀發(fā)展方向的認知以及對警務模式變革必要性的認同。作為現(xiàn)代警察的發(fā)源地與世界警察制度進步的引領者，英國警察在二戰(zhàn)之后達到了傳統(tǒng)警務模式發(fā)展的高度成熟階段，但其在總體框架上與羅伯特·比爾爵士1829年創(chuàng)立倫敦都市警察時并無根本改變，在應對犯罪威脅方面依然高度依賴被動反應式的刑偵與基于個人經(jīng)驗的犯罪防控努力。國家情報模式的出臺，體現(xiàn)了傳統(tǒng)警察機構向具有現(xiàn)代管理思維內(nèi)核的社會化綜合性公共管理組織的轉變，其提出的在情報體系支持下的主動犯罪壓制策略思路深具革命性。

（二）美國情報導向警務戰(zhàn)略

與英國相比，美國的情報導向警務戰(zhàn)略早期發(fā)展面臨更多的法律挑戰(zhàn)。作為警務情報的核心組成部分，國內(nèi)犯罪情報的采集與使用在美國經(jīng)常被認為是在沖撞憲法對公民隱私權保護的底線，因此實踐中不得不有所顧忌，束手束腳。這嚴重影響了情報的全面性、準確性和及時性。在美國，對情報導向警務發(fā)展的另外一個阻礙性因素是其政治結構上的地方獨立性。享有獨立執(zhí)法權和決策權的地方警察機構對于地區(qū)或全國性的情報整合與交換體制普遍抱有排斥情緒，這一排斥情緒甚至也波及對情報管理系統(tǒng)進行數(shù)據(jù)接口標準化的努力。

但是以上兩個阻礙性因素，在2001年的“9.11”恐怖襲擊之后，一下蕩然無存。對恐怖主義的憂慮遠遠超過了對政府侵犯個人隱私的擔憂，使得對廣泛而深入的主動犯罪情報搜集的憲法性挑戰(zhàn)頓時失去了市場，而9.11襲擊中暴露出來的執(zhí)法機構間的“情報壁壘”的危害性，則使得情報整合與司法合作取代轄區(qū)分割和地方獨立成為了執(zhí)法界處理跨機構、跨地區(qū)關系的主流思維。這之后，美國的情報導向警務戰(zhàn)略就走上快速發(fā)展的道路。美國警界認識到，在以有組織犯罪以及恐怖主義犯罪活動為代表的現(xiàn)代犯罪浪潮面前，傳統(tǒng)警務模式的被動偵緝對于新型犯罪的主動防控幾乎毫無貢獻，以情報為導向的主動防控警務已是必然趨勢。于是以此為契機，掀起了一場全國范圍的深刻的警務模式改革浪潮。

二、情報導向警務戰(zhàn)略的特征

情報導向警務戰(zhàn)略與傳統(tǒng)警察機構是完全不同的公共管理組織形態(tài)，盡管依然秉持打擊犯罪、保護人民的根本目的，但實現(xiàn)這一目的的結構形式、操作理念、組織機制、費效評估等相關特征，已經(jīng)發(fā)生了顛覆性的改變。

（一）系統(tǒng)化的犯罪數(shù)據(jù)收集、儲存以及處理機制

這是情報導向警務的直接外顯特征。這里應注意數(shù)據(jù)收集，在重視應用現(xiàn)代化技術手段的同時不能一味追求“高科技”。以現(xiàn)場勘查以及社區(qū)化信息收集為代表的傳統(tǒng)人力情報收集手段，往往可以覆蓋技術手段無法覆蓋的領域，因此應在新的情報模式中擁有其不可替代的位置。

（二）對各種犯罪數(shù)據(jù)進行整合同步及分析的、可持續(xù)的組織機制

這一組織機制要有識別數(shù)據(jù)中所體現(xiàn)出的現(xiàn)實重要警情以及未來潛在威脅的持續(xù)性能力。各種分析手段的運用是情報運作流程的核心，因為警務情報是“一個分析流程的產(chǎn)物，它可以透過系統(tǒng)采集到的，關于犯罪、犯罪趨勢、犯罪與安全威脅，以及其他與犯罪活動有關的情境因素的紛繁蕪雜的信息，為我們提供一個關于反犯罪策略的整合性視角”。早期做法是由信息技術部門的專業(yè)技術人員兼任犯罪情報分析人員，這在之后的實踐中被證明是低效率的。在新的警務戰(zhàn)略下，犯罪信息分析員應具備特定專業(yè)信息處理技能，同時擁有豐富的一線刑事專業(yè)工作經(jīng)驗。這樣才能夠有效地從龐雜的原始數(shù)據(jù)中甄別出對一線工作具有指導意義的信息，并整理加工成為一線警務人員能夠理解與直接利用的信息。

（三）跨機構的及機構內(nèi)部跨部門的情報交換與分享機制

這一機制既可以分享原始數(shù)據(jù)信息，也可以分享情報分析成果。不僅如此，還包括同私營企業(yè)、非執(zhí)法政府機構以及社區(qū)力量，形成廣泛的信息交換合作伙伴關系，對于情報導向警務戰(zhàn)略的實施具有高度的重要性。

（四）一個將犯罪情報機制標準化、制度化的整合性警務決策機制

這一特征的關鍵是警務情報工作要成為戰(zhàn)術性與戰(zhàn)略性決策過程的日常性組成部分。這是情報導向警務的核心要求。毫無疑問，不能對警務工作提供經(jīng)常性指導與決策參考的信息，就不具有“導向”的真正意義。這也是同以前的警務方式的巨大差異。

（五）反應敏捷的評估/審查機制

這一機制的存在目的乃是保持情報導向警務策略各項程序與制度的靈活性，維持其對實踐警務工作發(fā)展變化的及時反應能力，而不至于出現(xiàn)因為機制僵化或策略過時而導致的決策失誤，影響打擊犯罪及其他警務工作的效率。這一機制為情報工作的發(fā)展和調整提出適時的意見與建議，使其更好地適應執(zhí)法機構遏制犯罪、預防犯罪的需要。

三、我國情報導向警務戰(zhàn)略建設的要求

當前我國的警務機制改革工作和警務現(xiàn)代化建設，基本上是以情報導向為核心的“內(nèi)發(fā)式”自我革新，被譽為警務機制改革的第三次革命。為順利實現(xiàn)改革目標，推進情報導向警務戰(zhàn)略建設，必須特別注意解決好以下幾個問題。

（一）情報導向警務必須超越警務電子化、警務計算機化

將情報導向警務簡單地理解為警務信息化甚至電子警務，恐怕是基層對情報導向警務概念最常見的誤區(qū)。這一認識誤區(qū)更深層次的表現(xiàn)，就是將財政能力看作是情報導向警務建設的成敗關鍵，認為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)情報導向警務建設比經(jīng)濟落后地區(qū)超前主要是由于其較高的支付能力，同時對于在相對簡陋的硬件條件基礎上推動情報導向警務工作缺乏信心與動力。誠然，一個覆蓋全面、反應迅速的計算機、網(wǎng)絡、數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)是情報導向警務的堅實物質基礎。但是，情報導向警務的核心是一種運作模式的變革，而不僅僅是工具的升級換代。這種運作模式盡管會受到物質條件的限制，卻并不是完全以物質條件為其成敗的唯一要素。

（二）情報導向警務必須超越情報導向偵查

在傳統(tǒng)警務模式下，輕治安重刑偵的思想模式根深蒂固。誠然，情報在刑事偵查工作中具有不可否認的重要性，任何在情報技術領域的進步與發(fā)展毫無疑問都會惠及刑偵。但是如果將刑偵作為情報導向警務戰(zhàn)略下的終極服務對象，無疑是沒有看到情報導向警務這一概念更加廣泛的應用前景。情報導向警務戰(zhàn)略所提出的主動犯罪防控思想，是對傳統(tǒng)警務模式的一種革命性重構，跳出了“無案隨機巡邏、發(fā)案快速出警、立案全力偵破”的傳統(tǒng)警務運作框架，將警方對犯罪的反應在時間上前置化，在空間上精確化，變被動的等待偵查為主動的預警打擊。

（三）警務信息系統(tǒng)建設應當“三崗合一”

在情報導向警務戰(zhàn)略建設進程中，業(yè)務部門與技術部門在配合上的脫節(jié)是一個“老大難”問題。作為情報導向警務戰(zhàn)略的重要組成部分，警務信息工作既不應該是信息技術部門的簡單功能擴展，更不應是業(yè)務部門的服務性附庸，而應該成為業(yè)務部門實戰(zhàn)情報需求與信息技術部門對這一需求的全面解決方案的操作化交集。情報導向警務工作模式中，一線偵查員、信息分析員和信息系統(tǒng)操作員的分工界限被最大程度地弱化與模糊化，要求一線人員具備高度信息分析能力與基本系統(tǒng)操作技能，分析人員可隨時投入一線參與實戰(zhàn)與信息收集，而系統(tǒng)操作員也能達到開展一線支援工作的能力。上述三個崗位整合在一個“情報導向”業(yè)務系統(tǒng)中，雖有針對不同具體分工的側重，卻將由于分工導致的技能與觀念壁壘完全打破，在根本上保證了情報與業(yè)務工作的無縫銜接。

（四）情報導向警務建設必須重新審視犯罪發(fā)案信息之體系性地位

情報導向警務戰(zhàn)略的成功必須首先奠定兩個方面的物質基礎：現(xiàn)代化的信息技術硬件與全面、準確、及時的警務數(shù)據(jù)。警務數(shù)據(jù)不準確，往往成為情報導向戰(zhàn)略實施的軟肋。所以，為了情報導向警務戰(zhàn)略的數(shù)據(jù)基礎，就必須重新審視犯罪發(fā)案信息在公安信息體系中的功能性地位。

第一，必須改變以發(fā)案率為核心的一元化警務工作績效觀念，建立對犯罪發(fā)案率的科學全面認識，擺脫對發(fā)案數(shù)字的盲目恐懼心理。

第二，必須深刻理解警務情報對基層警務工作的重要意義，以現(xiàn)代環(huán)境犯罪學理論為指引，綜合運用各類信息與情報產(chǎn)品來提高對犯罪的精確打擊與預警能力，進而樹立對警務情報采集與共享的積極態(tài)度。

第三，基層以及上級公安機關應該建立常態(tài)性的對警務情報的全面分析與決策工作模式，使警務情報更多服務于警務戰(zhàn)略戰(zhàn)術決策，而不是人事行政決策。

（五）警務情報系統(tǒng)建設必須建立情報共享觀念與共享機制

由于各地警務信息庫建設中所出現(xiàn)的多警種、多部門條塊分割，導致了信息共享困難。表面上看這僅僅是一個技術問題，是由于各信息庫在開發(fā)時缺乏統(tǒng)籌，使庫與庫之間、平臺與平臺之間接口不兼容所致。以目前我國的信息技術水平，解決這一技術問題并無實質障礙，但是如果不能通過廣泛的信息共享達成數(shù)據(jù)的全面采集的話，空有分析能力，卻無可資利用的信息。從這個角度來說，必須在觀念和體制上打破本位主義壁壘，實現(xiàn)部門間、行業(yè)間的全面信息共享與情報融合，才有可能實現(xiàn)真正意義大數(shù)據(jù)基礎上的大情報戰(zhàn)略。在實踐中，必須實現(xiàn)各地、各警種的警務數(shù)據(jù)的無障礙共享、無障礙協(xié)作，為情報導向警務戰(zhàn)略之推進奠定堅實的基礎。

四、結語

情報導向警務戰(zhàn)略建設是一個長期的過程。英美國家從早期的模糊概念到后來的完整體系長達數(shù)十年，期間所走的彎路、汲取的教訓，都可以匯集成我國發(fā)展新警務戰(zhàn)略的原生性經(jīng)驗。為應對日益復雜的治安維穩(wěn)工作、暴力恐怖案件、跨區(qū)域性犯罪等帶來的巨大挑戰(zhàn)和壓力，情報導向警務戰(zhàn)略是公安機關解決問題的有效途徑。在推進以公安信息化為核心的警務情報導向戰(zhàn)略過程中，公安機關必須主動吸取他人的經(jīng)驗教訓，結合自身實際，以務實的態(tài)度，理性應對和參與。只有這樣，才能取得情報導向警務戰(zhàn)略應有的效果。

[1]呂雪梅.情報主導警務模式探析[J].中國人民公安大學學報(社會科學版),2008(4).

D631

A

1673―2391(2014)11―0014―03

2014-07-02 責任編校：邊草